金融支持新农村建设的长效机制研究——以浙江丽水为例

何景伟

一、引言

欠发达国家和地区的发展问题，经济学家一直在探索和研究，研究成果引导着各国农村发展和城市化进程。随着我国城市化、工业化的推进，向农村“多予、少取、放活”，建设新农村的外部条件已具备，1999年林毅夫从当时通货紧缩的宏观经济形势提出了“新农村运动”以后，“三农”问题开始被关注，连续出台推进三农发展的一号文件，到2006年的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》出台，我国新农村建设迈出关键的一步，进入轰轰烈烈的“努力建设生产发展、生活富裕、生态良好的社会主义新农村”建设期，其目标为：“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，鼓励农村金融机构对农民建房放贷；支持有条件的合作社兴办农村资金互助社；落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策；进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策；建立农业产业发展基金等为地方金融支持新农村建设打开了政策大门。几年来，农村面貌焕然一新，渐渐形成“城市，让生活更美好；乡村，让城市更向往！”情景。

这几年，新农村建设中取得的成就：主要得益于①党的新农村建设和全面建设小康社会的政策的推行，各行各业反哺农村。②政府减免税收，加强财政对三农的转移支付力度。③各级财政对农村基础建设直接投入增加。总之，这一阶段的新农村建设成果的取得，农民处于被动状态，主要投入和建设力量是由外部输给农村的，这种单向的资金运动缺乏持续投入的动因。作为欠发达地区的丽水，财政投入新农村建设的能力更加有限，只有发挥金融资本、民间资本支持新农村建设的主动性，持续推进的新农村建设资金才有保障。因此，无论从当前新农村建设实践，还是从理论研究引导政府决策分析，研究如何发挥金融在新农村建设中的核心作用，认清金融对新农村建设持续推进的必要性，研究金融主动投入新农村建设，实现互利共赢的长效机制，显得特别重要而迫切。

二、丽水金融支持新农村建设现状

（一）丽水概况

丽水——全国农村信用体系建设第一市，古称处州，迄今已有1400多年历史，是浙西南政治、经济、文化中心，森林、水能、绿色产品、野生动植物等占全省首位，是国家级生态建设示范试点地区。全市森林覆盖率79.1%，被誉为“浙江绿谷”和“华东天然氧吧”。有享誉国内外的丽水“三宝”——龙泉青瓷、宝剑，青田石雕。在“生态立市、工业强市、绿色兴市”战略下，按照“发展绿色经济，培育优势产业，完善基础设施，建设生态城市”的发展战略，建设中国摄影之乡——“秀山丽水、浙江绿谷”。

（二）丽水金融支持新农村建设现状

①我国新农村建设的三个阶段。在现代化进程中，世界各国普遍存在着城乡发展失衡的现象，而且在一定的时期内，这种失衡以及由此形成的二元社会结构甚至会持续扩张，这是各国现代化进程的普遍规律。平衡城乡之间的发展差距，除去现代化过程中经济发展运行的自身规律，可以在漫长的时期内自动弥合这种差距外，政府的决策是关键。政府的行为选择尤其是关于农村治理政策范式选择在很大程度上决定着这个过程周期的长短。因此，国家需要根据社会发展阶段的不同以及社会转型的需要，合理调整或改变农村治理政策，以减少现代化进程的“阵痛”，促进社会的和谐发展。

根据我国新农村建设农民参与的积极性、主动性，以及新农村建设资金来源，我们把新农村建设分为外推发展阶段、外推内生共存发展阶段和内生发展三个阶段。2006年以前，农民参与新农村建设比较弱，建设资金主要来源于财政投入，为政府外推促发展阶段，本阶段国家通过宏观发展战略的转变和制度的创新，推动农村治理范式转型，构建起一套与新的发展情境相适应的农村治理体系。2006—2020年为外推内生共存，以外推为重的阶段，新农村建设总体上进入以工促农、以城带乡的新的社会发展阶段，此阶段新农村建设不仅注重改善农民的生产和生活条件，改变农村的人居环境，改变村容村貌等硬件上，而且要重视促进人的全面发展。要发挥政府的主导作用和引导作用，财政投入要起引导金融资本、民间资本进入新农村建设中，并从中获取应有的投资收益。发挥工业和城市对新农村建设的反哺作用，带动农民自身投入新农村建设的积极性和主动性。新农村建设不仅要重视解决当前的突出问题，更要有长远规划。2020年后，新农村建设将进入内生发展阶段，新农村建设投入的产出增加，金融资本自发投入新农村建设，政府财政直接投入成为次要，主要从引导资金投向、市场公平、公正，健全法制方面发挥作用。

②丽水金融支持新农村建设现状。目前，新农村建设处于第二阶段初期，政府投入还是主要的资金供给方。由于新农村建设是系统工程，资金需求庞大，政府投入无法满足新农村建设的资金需求，剩下的资金缺口要通过社会资金来弥补。只有新农村建设催生的投资机会有足够的获利空间，各类金融资本、投资资金才会源源不断地注入。近几年，丽水新农村建设资金投入不断增加。①财政投入新农村建设资金持续增加。2008年财政投入“三农”共39.26亿元，同比增长25.5%。2009年全市财政预算内“三农”资金投入47.73亿元，增长21.55%。②金融支农力度不断加大。2008年金融机构涉农贷款余额135.21亿元，比2007年增加了19.03亿元，同比增长16.38%。2009年金融机构涉农贷款余额293.8亿元，比2008年增加89.9亿元，余额同比增长44.17%。③社会各界积极参与新农村建设，2008年共有102名侨胞、127个侨团与全市181个行政村结为帮扶对子，有1235名华侨结对2169户困难群众，共实施了148个结对助村项目。全年工商企业结对帮扶新农村建设资金总额达到1972.94万元。2009年我市民营企业参与新农村建设共399家，村企结队共134对，投入涉农金额共计2443余万元。④林权抵押贷款和农村住房抵押贷款取得一定成效。丽水有着“浙南林海”美誉，林权改革工作走在全国前列。通过创建以林权管理中心、森林资源资产收储中心、林权交易中心和森林资源资产调查评价机构为核心的森林资源流转平台，根据实际推出林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源收储中心担保贷款三种林权抵押贷款模式，以林权IC卡信用贷款形式，在全国率先实现以林权抵押贷款推动森林资源流转变现模式。2008年为林权收储中心注入资本金2500万元，全年共发放林权抵押贷款1.96亿元。同时，进一步推进政策性农房抵押贷款，全年政策性农房抵押贷款1.7亿元。2009年参与林权抵押贷款业务的银行从原来1家增加到6家，全年共发放林权抵押贷款6.59亿元。到2010年7月底全市林权抵押贷款余额11.55亿元。

然而，建设社会主义新农村，内容涵盖政治、经济、文化、社会和党建等各个方面，是一项涉及面广、耗资巨大的系统工程。现有投入资金和整个新农村建设的资金需求相比，资金缺口非常大，要建立金融支持新农村建设的长效机制。

三、丽水新农村建设金融支持存在的问题

（一）建设资金投入渠道少，财政资金投入不足

目前，新农村建设的资金以财政资金投入为主，金融支持新农村建设的内生机制没有形成，资金来源渠道少。虽然，财政资金在新农村建设中投入比较大，但和新农村建设资金需求量相比，财政资金投入是远远不够的。据国家发改委产业研究所调查，新农村基础设施建设，包括道路，通信，广播电视等，按照一定标准建设，扣除已建成项目，全国平均每位农民约需投资5000元。以8亿农民计，意味着至少需要4万亿元的资金支持，才能完成这一目标。初步测算，到2020年，我国新农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额为18万亿元左右。我国近五年公共财政用于“三农”的支出合计23568亿元，其中：2005年2975亿元，2006年3397亿元，2007年4318亿元，2008年5955亿元，2009年7253亿元。丽水经济发展滞后于全省，财政收入有限，如果不能使财政投入产生汲水效应，带动其他各类资金参与新农村建设，形成多渠道金融主动投入的内生机制，则无法解决新农村建设的资金瓶颈。

（二）金融机构缺乏主动支持新农村建设的动因，没有成为建设的主力资金

①经济、信贷环境和政策制约。我国农村由于经济环境、信用环境、自然灾害等方面的因素，使金融支持新农村建设失去动因。主要表现为：一是金融机构对三农发放贷款成本高，收益低。由于农户居住分散性大、经营规模小、贷款数额少的特点，使发放农户贷款经营成本高，收益低。二是对三农贷款风险大。农村资金需求具有份额小、分散性强、风险大，加上以前金融部门对部分不良贷款不了了之，动摇了金融的社会信用基础，不少贷户对信贷债务漠然置之，高枕无忧，更有甚者，要款没有，要命一条。三是农户贷款缺乏合法有效的抵押品和可靠的担保再担保机制。按照我国《物权法》、《担保法》等法规规定，农民住房、宅基地、农村土地承包经营权等不能作为有效抵押物，因此银行不敢轻易逾越法律障碍将农民赖以生存的不动产作为抵押物，而作为弱势群体的农民，又很难找到符合银行要求的担保单位，因而在不能满足抵押担保条件的情况下无法取得贷款。农村尚未建立自然灾害风险专项基金，农业保险缺失，金融机构成为风险的主要承担者，极大地影响了金融部门对农村放贷的积极性。四是金融机构或者金融的基础设施覆盖率低，供给严重不足，竞争不充分，效率低下，金融环境不好等。

②资本对利益的永恒追求是资本的根本属性，新农村建设除了地方财政投入外，更需要金融资金的主动支持。目前，农村金融因经济、信贷环境和政策制约，金融信贷风险高，收益低，导致农村金融服务体系的主要成员政策性银行、商业银行、农村合作金融组织以及邮政储蓄银行缺乏主动支持新农村建设的动因，没有成为建设的主力资金。农发行主要在流通环节支持粮食收购；农业银行已基本不承担县以下农业贷款业务，信贷资金主要投向大中城市和重点企业，支农职能逐步弱化和消失；支农资金主力军农村信用合作银行在支农方面力不从心；邮政储蓄更是只存不贷，像个吸取农村资金的“抽水机”，要考虑社区再投入的存贷比例问题，使当地资金不外流，设立一些奖励和处罚措施，对存贷比低于百分之五十的处罚。在各类资金缺乏主动投入的动因下，只有政府通过财政投入产生赚钱效应，农村内部积累了一定的资金，形成良好的投资环境、信用环境，吸引各路资金主动投入，新农村才能持续发展。新农村建设中，国家财政资金投入主要增加农村发展公共产品的供给，解决了新农村建设的第一阶段问题。新农村建设能否取得成功，关键在于第二阶段——财政投入和金融支持共生阶段，主要是农村内部的经济发展能吸引金融资金主动投入，形成资金使用者和投放者共赢的局面，即外力与内力的有机结合。政府要通过改革和创新金融体制，形成合理的农村金融机构体系，在政策上对金融企业予以放贷扶持。按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，培育竞争性的农村金融市场，重点扶持壮大农村信用合作银行，农村信用合作银行成为农村金融的主体，成为农民自己的银行。要鼓励商业银行在农村扩大业务范围，把支出新农村建设作为主要服务对象，围绕新农村建设提供各种便利的融资服务。邮政储蓄发挥网点多、城乡互通的优势，直接向农村发展投融资，促使城市资金回流农村。

（三）新农村建设还没有形成明显的赚钱效应，民间资金参与积极性不高

新农村建设是一项系统工程，资金需求庞大。除了政府的投入，还要动员全社会的力量参与。如今，由于新农村建设还没有形成明显的赚钱效应，主要是华侨、外出经营成功人士的帮扶结对，修桥、修路，逐利的民间资金参与积极性不高。根据资本的逐利性规律，如果有10%的利润，它就得保证到处被使用；有20%的利润它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。因此，政府要帮助农村练内功，通过财政投入产生汲水效应，直到各类资本主动投身新农村建设。一是要鼓励社会资本和产业资本进入农村发展产业，鼓励社会力量进入农村发展社会事业，利用当地资源优势，引进外资、技术，加快发展。二是引导和鼓励企业支持新农村建设，激励一些先富起来的企业家投入新农村建设，改变农村基础设施建设落后的面貌。三是有效整合社会资金。通过设立新农村建设基金会，专门负责统筹社会资金的集中和使用。

（四）农村内部自由资金有限，力不从心

丽水属于浙江欠发达地区，农村整体发展水平较低，乡镇企业发展缓慢，农村集体资金积累很少，加上农民以种养殖为主，年收入不高。虽然有强烈建设新农村的愿望，但是力不从心。2009年，丽水市农民人均纯收入为5703元，这部分资金主要集中用于农户庭院建设、生活支出和自身的扩大再生产，增强农村经济活力。如果动员农户的力量进行较大规模的公共建设和其它投资是不现实的。目前，集体经济的发展也很薄弱，我市的大部分农村集体经济收入甚微，除少部分村外，多数村集体经济在新农村建设中起不到作用。因此必须重视和发挥政府财政资金的作用，通过改革和创新，产生汲水效应，吸引各类资金的积极投入，解决新农村建设的资金瓶颈。

四、金融支持丽水新农村建设的长效机制及对策

（一）加大财政资金投入

①财政政策进一步对新农村建设倾斜。通过机制创新，加大财政支农惠农政策力度，逐步构建以财政投资为导向、以信贷资金为支柱、以集体和社会资金为补充、以保险资金为保护的多层投资保障体系。不断优化财政支出结构，进一步加大对农业结构调整和农村社会公共事业的投入力度，让公共财政的阳光普照农村。将财政用于支持三农的各种资金，整合使用、整合管理，提高财政支农资金的使用效益，以较少的资金投入获得最大的支持效果。要加强监督，对财政支农资金的分配、管理、使用实行全程监控，使财政支农资金的使用更加透明，确保财政支农资金使用安全有效。

②财政预算加大新农村建设投入比率，实行预算硬比率增长。在社会主义新农村建设工作中，中央提出“多予、少取、放活”的方针。丽水要重点突出“多予、放活”，加大财政对新农村建设的资金支持，以推进新农村建设的顺利实施。政府调整地方财政预算安排，加大财政资金向农村倾斜的力度，建立健全财政支持新农村建设的稳定增长机制。以财政资金建立信贷基金和担保资金，鼓励金融资本支持新农村建设。

③对土地出让收入留成，成立新农村建设专项资金，专款专用。建立和健全了财政支持新农村建设的资金稳定增长机制，在确保财政预算内支农投入的基础上，从土地出让收益中安排一定比例资金用于新农村建设。市本级规划区内土地出让金净收益按照15%比例提取，其他县市不低于10%，成立新农村建设专项资金，用于新农村建设。

（二）改变财政资金投入方式

①转变财政资金直接投入为以财政资金形成金融机构放贷的担保基金，解决金融机构的后顾之忧，积极放贷。建立以财政、担保机构投入资金建立信贷基金，改财政资金一次使用为循环使用。通过改财政直接投入为提取部分财政投入资金成立担保基金，为金融企业发放贷款提供担保，可以引导金融资金进入新农村建设市场。

②实行配套投入形式，引导乡村集体资金和农民自有资金投入新农村建设。目前许多农村是财政划拨多少，做多少事，形成等、靠、要的依赖思想，且有限的资金还不能全部用于新农村建设。可以通过财政资金和乡村自有建设资金投入配套形式。乡村实际投入多少，政府给于一定比率（60%）的财政资金补贴，调动乡村集体资金进入新农村建设领域的积极性。同时注意监督检查，防范弄虚作假、挪用新农村建设资金。

（三）优化农村金融环境，吸引各类金融进入新农村建设

①政策、法治环境。农村金融信贷成本高，风险大，抵押制约因素多，金融政策、法治环境较差，要加强法律和政策引导，构建农村金融法治框架，鼓励农村金融机构对农民建房放贷；支持有条件的合作社兴办农村资金互助社；落实和完善涉农贷款税收优惠等政策；进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策；建立农业产业发展基金；尽快制定促进农村金融支持新农村建设的专项法律。

②信用环境。建立和完善农村信用体系，2009年丽水市启动农户信用评定，截止2010年6月底，全市3453个行政村全部开展了农户信用评价工作，成为全国第一个所有村完成信用评价的地级市，建立农户信用信息档案38.03万户，占全市应评农户数的90.47%，已有9.2万户信用农户从金融机构贷款49.87亿元。政府要帮助金融部门清收不良贷款，严厉打击那些故意拖欠贷款不还的钉子户、赖债户，积极帮助金融部门保全信贷资产，打击逃废金融债务行为，加强金融监管，整顿和规范农村金融市场秩序。

③建立信贷风险补偿机制。农村信贷成本大、风险高，可以运用财政资金建立农业信贷风险补偿基金。如建立涉农贷款风险补偿专项储备基金、实行财政金融政策直接补偿机制、建立健全农业保险和担保的间接补偿机制。对新农村建设贷款实行一定的财政贴息或经济补偿政策，发挥财政资金的撬动作用，逐步引导金融资金向新农村建设投放。同时，要加快农业保险的发展。

（四）加快金融创新，支持新农村建设

①政策性金融企业必须服从新农村建设大局，强化农村金融服务功能。政策性金融必须服从和服务于国家在不同阶段的农业产业政策，积极配合农村经济的持续发展，而不是以盈利为主要目的。其业务重点在原有的支持粮棉油等农副产品收购的基础上，慢慢转向支持农产品的专业化、现代化、产业化生产，并延伸到相关农产品的加工与进出口业务；国家开发银行要积极承担起农业基本建设、农业综合开发和城镇化建设贷款等业务。

②鼓励商业银行、农村合作银行、邮政储蓄等金融机构金融创新，支持新农村建设。引进外地股份制银行，组建村镇银行和小额贷款公司，以村镇银行为突破口，推进“碳金融”建设，加快现代农村金融创新，积极培育竞争性的地方金融市场。创新和完善农民信用小额信贷、林权抵押贷款，要进一步落实各项配套政策，切实推进农户信用贷款、林权抵押贷款工作，解决林区新农村建设和创业的资金需求。通过制度创新，原来不能作为抵押品的资质也可以作为抵押，要研究、创新石雕抵押贷款、茶园等抵押贷款、承包经营权担保融资，农民住房贷款，土地承包经营权抵押贷款，农业供应链贷款，仓单抵押，农业订单贷款，农产品质押贷款，农民专业合作社社员贷款。推广以农民信用评估为基础的普惠型农民小额信用贷款，摒弃农民贷款必需抵押担保的传统模式，突破农民贷款难题，实现新农村建设发展和金融机构的共赢。

（五）建立农村土地银行

农村土地银行是指农民将土地像货币一样存入银行，获取存地利息，土地的所有权和承包权不变，但经营权改变。土地银行由国家来办。农民把土地存在银行，按当地行情领取地息，银行把这些存进来的土地贷给种养大户。银行不以盈利为目的，存贷之间的亏损由政府补贴。土地银行在组织机构上拟采取政策性银行的模式来定位，在操作上近期可试点先行，在远期规划上，应建立在政府扶持下的全国性土地银行，并以农村信用合作银行为依托，形成复合型的金融体系。

（六）规范民间融资功能，引导民间金融投入新农村建设

①积极培育小额贷款公司和农业担保公司。从农村经济发展的实际出发，放宽民间资本进入金融领域的准入条件，鼓励设立多种所有制的地方金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织。采取多种形式鼓励农民、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，满足农村资金需求对贷款担保的需要，并给予一定时期的适当的税收优惠政策。小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。公司发放贷款坚持“小额、分散”的原则，国家鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。贷款担保是地方扶持新农村建设的重要方式，农业担保公司作为专门进行贷款担保的机构，可为我市新农村建设提供一条重要的融资服务渠道，对推进我市城乡统筹建设和新农村建设具有重要意义。

②推进民间借贷合法化、规范化，有效激发民间资本建设新农村的积极性。积极寻求民间借贷转化为农村中小企业直接融资有效方法，提高农村企业的直接融资比重。允许民间金融活动规范化经营，使其成为农村金融体系中的一个组成部分。在一定的范围内开展民间金融组织试点，在县域经济中给予民间金融活动一定的空间，让“地下”金融“地上”化。出台民间借贷监测管理办法，从法律的角度完善民间借贷程序，保护借贷双方的合法权益，用法律手段治理和规范民间借贷市场，推动民间借贷的正规化运用。建立民间借贷发展的风险防范和预警系统，引导和监管民间金融活动，对其资金来源、贷款运作和风险防范等加以规范，使其成为促进社会主义新农村建设的有力补充。

③鼓励发展村镇银行。村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。村镇银行有利于完善农村金融体系，能提高农村金融服务水平，打破“三农”供给瓶颈，有效解决农民贷款难。政府应从税务负担、支农再贷款、贴息贷款、财政性存款等给与优惠政策。

五、结论

新农村建设是系统工程，资金需求庞大。现在，新农村建设还处于外推和内生共存，以外推为主的第二阶段，财政资金需做好外推作用，利用财政投入的汲水效应、头羊效应吸引其他资金主动投入。通过改财政直接投入为成立新农村建设信贷基金、担保资金、贴息贷款补偿资金等形式，消除金融资本、民间资本后顾之忧。同时，加强农村自身的造血功能，加快内生发展，让投资新农村建设资金获得应有的投资收益，甚至获取超额利润。这样，金融资本、民间资本为追求自身利益，主动对新农村建设放贷，形成资金供求双方互利互惠的关系，彻底解决新农村建设资金瓶颈问题。