综合安全评估（FSA）的提出

综观几十年来IMO对船舶安全和防污染公约、规则的修订进程，可以发现它们几乎都与一次次灾难事故密切相连。尽管每一次公约、规则的修订都起到了重要的作用，但这种被动地等到事故发生才进行事后修订的传统做法逐渐引起人们的思考，人们开始把目光投向其他同样属于高风险的领域，如核工业、化工、海上石油开发等，以期借鉴这些行业在风险管理方面的经验做法，寻找适用于控制船舶运输风险管理的捷径。综合安全评估（FSA）方法就是在此背景下提出的，并且立即得到了国际海事组织及国际海事界的重视。

FSA的产生

由于核工业的行业特殊性，一旦发生放射性物质泄漏事故，后果将不堪设想，所以，早在20世纪50年代中期，人们就开始运用概率论的方法分析核电厂的安全性。海洋工程领域的风险分析研究始于20世纪80年代初期。英国石油公司为发展北海地区的石油开发项目，率先在海洋工程领域引入了风险分析方法，这一时期采用的方法主要是继承了核电厂风险分析的成果，有关数据主要取自类似著名的WASH数据库等。1993年，为了进一步推动石油工业的发展，在广泛参考众多国际标准的基础上，挪威石油管理部门出台了NORSOK规范，以统一的NORSOK规范取代各石油公司的内部规范以及其他的工业规范。

1998年英国海上石油与油气平台Piper Alpha发生爆炸事故，大火在3 h之内摧毁了整个平台，并造成167人丧生。为了避免类似灾难的再次发生，英国有关当局通过了法规，要求所有近岸工程都应准备“安全案例”（Safety Case），以预防和应对事故的发生。所谓“安全案例”是指由平台经营人准备的包含已经识别出的能够引发事故的潜在危险和将其风险尽可能降低到合理可行程度的措施的文件，文件中应包括平台的技术数据、管理文件和程序以及应急预案等。

“安全案例”对保障平台安全发挥了巨大的作用，它是综合安全评估方法（FSA）的原型。但是，“安全案例”方法存在一个明显的局限性，就是它的适用对象是特定的，不同的平台需要编制不同的与之对应的“安全案例”。所以，海运业希望在“安全案例”方法的基础上找到一种更科学的、普遍适用于整个海运业的风险控制方法。

英国海事局于1993年在IMO第62届海上安全委员会（MSC62）上提交了采用FSA提高海上安全水平和保护海洋环境的提案，建议IMO把FSA作为一种战略思想，逐步在海上安全和海洋环境环保公约和规则的制定、船舶设计及船舶营运管理中加以应用。

FSA的概念

综合安全评估（Formal Safety Assessment，FSA）是一种通过风险分析与费用受益评估，提高海上安全包括保障人命、健康、环境与财产的结构化、系统化的方法。它包括危险识别、风险分析、提出风险控制方案、费用受益评估与提出决策建议等5个步骤。该方法是要在事故之前就预估其发生可能性大小，并且系统地从整体出发全面考虑影响安全的各个方面，从而采取必要的安全措施，避免事故的发生或降低事故发生的概率或减轻事故后果，并且对风险控制措施进行费用受益评估，从而为制定或修订公约、规则提供科学依据。

FSA可用于海上安全和海洋环境保护等方面的新制定的公约、规则的评估，或者对现有公约、规则与拟做出的修订进行比较，以期在各种技术和营运措施（包括人的因素）之间实现平衡，并在提高海上安全、加强海洋环境保护方面措施与所需要的费用之间实现平衡。通过应用FSA，IMO的决策者可以明确拟做出的规则的改变对整个海运业产生的费用和受益（例如减少的伤亡数量或者污染），以及给各成员国所带来的影响。采用FSA方法做出的决策有利于实现不同利益方的公平、公正，因而有助于各方共识意见的达成。

FSA本身不是规则，只是一种工具，它不能替代IMO的公约或规则，只是在公约或规则的制定过程中起到辅助作用。IMO的成员国政府或者具有咨商地位的国际组织在向IMO提交关于修订海上安全、海洋环境保护以及应急等方面政策的建议时，可以应用FSA分析其建议可能产生的影响；IMO的委员会或者接受委托的分委会等机构可以应用FSA方法对政策框架进行全面审议，以识别出优先事项、重点问题，并分析所提出建议的收益和可能产生的影响。

FSA并不是在所有的情况下都适用，但是对于那些可能在费用（包括对全社会和对海运业所产生的费用）、执法和监管负担等方面产生深远影响的建议，应当应用FSA方法予以评估。此外，对于一些确实有必要降低风险水平，但是所需要采取的措施并不明朗的情况，FSA方法也非常有用。