加强林地资源保护管理正确处理保护与开发利用的关系*

刘文倩 ,方 英 ,景 涛 ,杨晓红 ,刘晓波

(1.陕西省林业厅资源处,陕西西安 710082;2.陕西省林业厅林改办,陕西西安 710082;3.陕西省林业厅天保中心,陕西西安 710082;4.华县林业工作站,华县林业局,陕西华县 714100)

林地是森林资源的重要组成部分,是林业经济可持续发展的重要物质基础和保障。我国正处于经济的大发展时期,建设项目占用林地数量呈现逐年上升趋势,特别是随着国家对耕地保护力度的逐步加大,许多建设项目将用地的目标转向林地,使林地资源保护管理难度愈来愈大,林地资源保护与经济发展的矛盾更加突出。处理好经济发展与林地资源的保护关系,是我们目前必须面对和急需解决的重要问题。

1 我省林地资源工作历程

我省林地管理工作从起步到现在大概经历了三阶段:

1.1 认知起步阶段(1998～2000年)

1998年,国务院、省人民政府分别发出《保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》,我省全面开展了林地资源的清理整顿工作,停止一切毁林开垦行为,冻结了各项工程建设征(占)用林地审核审批。通过这次行动,我省共清理毁林开垦案件两万多起,涉及毁林面积两万多 hm2;清理建设项目非法使用林地案件三千多起,涉及毁林面积陆仟余 hm2。林地保护管理开始步入正轨。

1.2 稳步推进阶段(2001～2003)

在全省林地管理工作步入正轨后,国务院、国家林业局《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》、《占用征用林地审核审批管理规范》等重要文件相继出台,结合我省实际,制定下发了一系列规范性文件,开展保护森林资源“三号行动”,林地保护管理执法大检查等活动,加大林地保护管理相关政策法规的宣传,省资源林政稽查队协助各市、县清理违法占用林地现象,使建设项目征(占)用林地工作稳步推进。

1.3 林地管理的新时期(03年以来)

2003年以来,陕西省的林地管理工作更上一层楼。林地保护管理有了固定的流程和规范的程序。规范了征(占)用林地植被恢复费收费标准,提高了建设项目征(占)用林地、林木补偿费及安置补助费的收取标准,林地保护管理规范化、程序化。

图1 全省征占用林地数量、面积对照图

2 陕西省的林地资源与建设项目占用林业用地的特点

2.1 林地资源现状

陕西省现有林地面积1227.56万hm2,占全省土地总面积的59.60%。其中森林面积767.56万hm2,森林覆盖率37.26%。按权属分国有林地334.23万hm2,占林地面积的27.23%;集体林地893.33万hm2,占全省林地面积的72.77%。

2.2 林业用地的分布与占(征)用林地建设项目分布特点

陕西省的林业用地分布主要以榆林、延安、安康、商洛、汉中为主 ,宝鸡、铜川、咸阳、西安、渭南也有少量分布。建设项目征(占)用林业用地主要集中在榆林、延安和陕南三市。榆林、延安市是我省能源、化工基地建设的重点地区,陕南是多金属矿、水电站等分布密集区。

2.3 近年我省林地资源动态变化与分析

1999年陕西省森林资源连续清查第四次复查结果显示:间隔期内,全省森林资源的变化趋势:有林地面积增加,无林地面积减少,林业用地面积由 94年的 11 974 900 hm2下降到10 717 800 hm2。其中无林地转变为非林业用地1 570 400 hm2,占林地面积下降总量的90.59%。在此期间林地资源管理尚未起步,退耕还林工程尚未实施。所以只有林地的流失,没有补充。2004年森林资源连续清查的复查结果显示:与99年相比,全省林地面积增加了1 557 800 hm2。其中退耕(牧)还林增加林地面积占总增加量约60%。同时由于林地资源管理的规范化以及执法力度的加强,使本期林地逆转为非林地的面积与上一间隔期相比下降了1 394 600 hm2。

2.4 建设项目占用林业地的特点

2.4.1 建设项目占用林业用地位置具有不确定性 每一个建设项目占用林地面积、位置,事先不能确定,在林地保护利用规划中无法预留、划定范围。如石油、天然气、煤炭项目要依靠资源勘察情况,公路、铁路的线路走向等只有经过专家、各行业主管部门论证后才能确定路线的走向。有些建设项目取得使用林地审核同意书后,由于地质、环境或其它原因,需变更占地位置,或因项目的技术改造或扩建,要扩大占地面积,这些都使得建设项目占用林地的位置、数量均具有不确定性。

2.4.2 建设项目占用林地具有不平衡性 由于自然资源分布的不均衡性及国家经济建设的投资侧重点不同,各类建设项目占用林业用地也存在不均衡性,表现为榆林、延安以石油开发、利用、煤炭开发利用等占用林地项目较多,陕南以基础设施建设如:高速公路、水电站等项目较多,关中地区因林业用地数量少,所以建设项目占用林业用地也较少或不占的特点。

2.4.3 建设项目占用的林业用地区域具有生态脆弱性和恢复植被的艰巨性 榆林市北部属于荒漠化严重地区,榆林南部和延安市属水土流失严重区域,而陕南三市的建设项目则是分布在秦巴大山区,以防护林(水源涵养林、水土保持林)为主,上述区域一经破坏,极易引起生态环境的恶化,且造成地质灾害的可能性极大,这些区域均具有生态脆弱性和恢复植被的艰巨性。

图2 建设项目占用林地的不均衡性示意图

3 林地资源保护与开发利用之间的矛盾

3.1 经济发展对林地的需求与林地定额之间矛盾突出

根据我省的发展规划,陕北能源化工基地正迎来新一轮发展热潮,工作重心要由规划布局、基础配套和招商引资向重点工业园区、重大产业项目建设转移。同时贯彻执行中央扩大内需促进经济增长政策,所以各项基础设施建设会加大投资建设。因此,陕北能源化工项目将会占用榆林、延安两市大量的林地。同时,高速公路、铁路、“村村通”工程、移民、水利、矿产开发以及各县招商引资等其它的工程建设都会占用大量的林地,我省建设项目对林地的需求数量与国家林业局下达我省的林地定额之间差距较大,供求矛盾突出。

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3.2 依法管理林地与支持地方经济发展之间存在矛盾

林地资源管理部门依法审核林地是我们的职责。地方政府根据经济发展的需要和国家投资政策调整,随时调整建设项目的先后顺序,并且在建设项目未经审批、备案,却要立即开工建设,林业部门处于两难境地:是依法管理林地还是无条件支持地方经济发展,形成依法管理林地与支持地方经济发展之间的矛盾。

3.3 异地植被恢复落实难度大

按照国家财政部、国家林业局制定的《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的有关规定,森林植被恢复费作为政府性基金,各级林业部门征收后直接上缴同级财政。财政部门不返还各级林业主管部门森林植被恢复费,造成异地植被恢复措施无法落实,森林资源管护的难度更大。

3.4 林权证发放不到位,增加了林地管理的难度

林地权属不明确,林权证发放不到位,在林地管理中没有依据与凭证,增加了林地管理的难度。尤其是榆林市,全市几乎没有进行林地、林木的造记造册和林权证的发放工作,至今与畜牧部门存在争地问题,哪个部门强硬,土地就是谁的,既可以说是牧业用地也可以说是林业用地,造成政府部门之间管理的随意性强,有利都想管,没利都不管的情况,而且在项目征地拆迁中还增加了政府部门之间的协调工作,形成林地管理责任不实,任务不清,增加了林地管理的难度。

3.5 各级行政管理部门事后监督与建设项目数量众多之间的矛盾

每年经计划部门批准、审核或备案的建设项目众多,仅涉及占用林业用地的建设项目达500多个。经林业行政主管部门审核,办理了使用林地审核同意书的建设项目,是否每一个建设项目均按照计划部门批准的建设内容建设,是否按林业部门使用林地审核同意书所批准的面积、位置等等,面对众多的建设项目,各级林业行政主管部门只能抽查,由于种种原因不可能全面检查,使得事后的监督比较薄弱,使个别企业有投机行为,借机炒地皮、偷梁换柱。

3.6 发展经济与保护森林经营单位(个人)利益之间的矛盾

有的地方政府为了发展经济,招商引资,向开发商承诺:免去各种费用,保障建设环境。要么实行政府统征,林地、林木的补偿费用很低,无法保障被征地林农的生活水平不降低及其合法权益。有的地方政府无偿划拨国有林业经营单位的林地,使国有林地面积减少、国有资产流失,并且无经费异地恢复植被,严重损害了国有林业经营单位的合法权益。造成发展经济与保护森林经营单位(个人)利益之间的矛盾。

4 正确处理林地保护管理与经济发展的关系

4.1 加强政府部门之间的横向联系,做到信息畅通,正确处理林地供需矛盾

我们林业部门要加强与同级相关单位如:发改委、国土、水利、矿产、交通、民政等部门建立长期的联络,主动送林业法规、政策上门,,使他们了解林地管理的政策、规定、程序,我们及时了解掌握各级政府部门建设项目的规划、实施进展情况。使部门间相互协作,相互支持,信息互通有无。

随着国家经济政策的调整,近年我省新增国家、省级重点项目较多,林地定额缺口较大。各级林业主管部门正确掌握好林地定额的使用非常重要。要优先满足重点工程、基础设施建设和能源建设项目,非重点项目要严格控制,对污染大、严重影响生态环境的商业性开发项目要严格禁止占用林地。

4.2 分别轻重缓急支持地方经济发展,从满足需求型向引导限制型转化,正确处理林地资源保护与发展的关系

与相关部门建立横向联系,及时掌握了解各建设项目的规划、进展情况,尽早介入,为企业做好服务的同时,使各建设项目都能依法办理使用林地手续,达到依法用地的目的。做到既支持了经济发展,又依法保护了林地。

4.3 逐步实行林地片价管理

根据国务院的要求,要保障被征地农民的生活水平不因征地而降低。公平合理给林农或森林经营单位进行林地、林木补偿,需要安置的须按标准付给安置补助费。因此建议逐步对林地实行片价管理,分区、按位置制定最低价格。切实保障森林经营者或森林经营单位的合法权益。

4.4 集体林权制度改革将能够促进林业部门更好地管理林地,要实保障森林经营单位和个人的利益

通过目前实施集体林权制度改革,明晰产权,颁发林权证,可以解决集体林地、集体与国有林地之间林地、林木权属争议,有利于保护森林资源,使政府部门能够明确自已的责任,避免有利来管,无利跑远的现象。

使林农更好地经营管理自已的林地,消灭了林权纠纷,有利于林业部门的管理,同时在建设项目征地拆迁中,可以减少林权纠纷调处的工作量,加快林地手续的办理流程,更好地为经济发展服务。

4.5 保障森林资源管理与异地植被恢复经费是森林资源管理的基本保障

森林植被恢复费的重要用途:植树造林、恢复植被、森林资源调查规划设计和森林管护。因此,落实森林资源管理经费和异地植被恢费经费,是管理森林资源,保障有林地面积不因建设项目占用林地而减少的前提。

这一问题还需林业主管部门与同级财政部门充分协调,主要是国家林业局与国家财政部的文件要对此有监督措施。