石泉县后柳镇林权改革的调查研究＊

李 明，何明骏，汪爱兰，邹 春

（西北农林科技大学，陕西杨凌 712100）

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出：“新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展”。现阶段，进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，全面推进集体林权制度改革是中央对农村改革发展提出的明确要求［1］。

为了深入了解林权制度改革过程中面临的可持续发展问题，2009年7月～2010年3月，西北农林科技大学林学院林改调研服务队赴陕西省石泉县后柳镇开展调研。

1 问卷调查的基本情况

1.1 调查对象

陕西省石泉县后柳镇位于陕西南部，北依秦岭，南接巴山，森林资源极其丰富，处于陕西省林权改革的核心区域。本次调查根据石泉县后柳镇村庄的分布情况，按照30%的比例，从10个村庄中随机抽取3个村共120户农民作为调查对象。抽取的3个村庄在座落方位、经济发展状况等方面具有很高的代表性，从中获得有效问卷80份。

1.2 调查方法

实地走访农村，发放《陕西省石泉县林权改革调查问卷》，与农民访谈；走访当地政府和林业站等部门，获取林改方面的文件、资料；实地勘察林区地质地貌等。

1.3 调查内容

本次调查包括林改工作进展情况、后柳镇农民对林改工作的认同感、农民对于当地林业发展的认识等内容。

2 调查结果与分析

2.1 后柳镇林改工作的基本程序与实施现状

石泉县政府下发石泉县林改领导小组办公室关于印发《集体林权制度改革工作程序》的通知中明确指出：为了积极稳妥地推进石泉县集体林权制度改革，根据《森林法》、《农村土地承包法》、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》以及省委省政府贯彻中共中央林改意见的《实施意见》和《陕西省集体林权制度改革工作程序》等法律和政策，结合石泉县实际情况，制定出林改工作程序。林改工作主要包括15个基本程序。依次为：成立机构－宣传培训－调查摸底－调查摸底结果公示－制定林地承包方案－实地勘界登记－实地勘界登记结果公示－签订（完善）承包合同－申请登记林权证－审核申请登记资料－发证前公示－录制林权证－颁发林权证－建立档案－总结验收。

调研服务队在充分、认真地学习了石泉县《林改工作程序》与后柳水乡旅游建设方面的文件后了解到：后柳镇政府已经按照中央和省委省政府提出的建立“县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制要求，完成了林改工作机构的成立；随后，政府也召开了乡村两级林改动员会，并且分期对县镇村三级工作人员、林业技术干部、各村民小组组长和推选的农民代表进行了培训；同时，镇政府充分利用广播、电视、网络、宣传车、墙报等宣传载体，广泛宣传林改的意义、目的、方法和政策等。

2.2 后柳镇农民对林改工作的认同感

后柳镇的的林改工作从2009年3月正式展开，至2010年3月底结束，目前“十村一社区”的林改工作基本完成。从调查统计的结果来看，石泉县后柳镇居民对于政府林权制度改革工作表示认同与满意。

在有效调查样本中，有20%的农户对于此次林改行动表示“非常满意”，59.5%表示“比较满意”，20%表示“一般满意”，表示不满意的农户仅占0.5%，满意度高达99.5%（图1）。在“您是否参与了村林权改革的决策、执行和监督的全过程？”的回答中，有35%的农户选择“全程参与”，51.25%的农户选择“部分参与”，选择“没有参与”的农户仅占13.75%。从以上两个问题中，不难看出，后柳镇的农民对于政府林权改革工作比较支持，并且许多人亲身参与到林改工作中，积极配合政府实施改革方案。

图1 农民对林改工作认同感调查图

图2 农民对当地林业发展的认识调查图

在问题“您对林改最担心的是什么？”的回答中，有20.3%的农户选择“政策不稳定，不连续”，11.4%选择“过程不公开、不公正”，30.4%选择“自己经营存在风险”，37.9%选择“配套政策跟不上，发展受制约”；在问题“您认为以明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权为主要内容的林权制度改革政策的落实情况如何？”的回答中，40%的农户选择“全面落实”，58.75%选择“部分落实”，仅有1.25%的农户选择“没有落实”。从这两个问题中，我们可以了解到农户对于林权改革存在的问题还是保有疑虑。农民们认为林改在于惠民，可是政府没有拿出具有本地特色的配套惠民政策，尤其是引导村民如何搞林地经营，如何从林改中获取收益，政府没有拿出可行性方案。

2.3 后柳镇农民对于当地林业发展的认识

从问卷调查与实地走访的情况来看，我们了解到农户们整体文化水平较低，尤其对于经济林管理与建设方面的专业知识了解甚微。在牛石川村，学历为高中的农民不到25%，学历为初中和小学的农民近75%，还有极个别的农民是文盲，连自己名字都不会写，可见农民整体文化素质欠佳。

调查数据显示，我们了解到后柳镇农民中有32.1%的人认为阻碍当地林业发展的因素是“投入不足”，19.2%认为是“改革不到位”，37.2%认为是“技术落后”，11.5%认为是“其他原因”（图2）。在问题“林改后，您对日后的投入有何打算？”的回答中，42.5%的农户选择“放心增加”，36.25%选择“投入不变”，有21.25%的农户选择“没有打算”。不难看出，阻碍林权改革的关键因素在于经济投入和技术支持。在走访中，我们了解到，许多村民对于即将划分到自己家庭的林地不知如何使用，一些有意识的农户会选择种植柏木、核桃等经济作物搞个体种植，但是他们对前景也没有抱太大希望，只是觉得林地会增加收入，但并不会使自己摆脱现状。究其原因，我们不难得出这样的结论：知识水平低下，经济水平落后，政府配套政策不完善是后柳镇林权改革和林业发展的拦路虎。

3 推进林权改革的几点措施和建议

3.1 深入群众，取计于民

问卷显示，13.75%的农户没有参与村林权改革的决策、执行和监督全过程，15%的农户认为分户承包的办法很难做到公平，21.25%的农户对分山均林到户政策不太放心，针对这些问题，政府应当深入群众，强化惠民意识。

在林改的调查摸底时期，政府工作人员的协调工作不可或缺，由于“三定”时期久远，长防林问题复杂，政府官员可首先进行村与村之间、组与组之间、农户与农户之间的协调，然后针对无法通过协调解决的分山均林问题进行实际的勘界确权，再进行民主表决，按照大部分农户意愿来解决实际问题。

针对林改进程中后柳镇十个村、一个社区所体现的不同差异，政府官员应当深入群众，认真听取农户的意见与要求，积极修正完善具有后柳镇特点的林权改革实施方案和配套惠民政策，从而加快推进林改进程，保障林改工作的顺利进行。

3.2 科学规划，防治结合

近年来，后柳镇一直积极规划实施城镇建设和资源开发，在规划实施过程中，是否会违背林改的原则与政策，是否会与林改造成冲突成为一个棘手问题。解决问题的核心在于科学规划和防治结合。

无论是林权改革，还是城镇建设、资源开发，根本目的在于惠民。这需要政府部门全面统筹和合理规划。随着“后柳水乡”旅游工程和经济开发区的建设，林地的合理有限利用和动植物资源的保护面临考验。后柳镇中心街道处于几座大山之间河流冲积的洼地上，地窄人密，要进一步开发旅游商业街和居民社区，对林地的征用应慎之又慎。

随着进入林区的游客不断增多，森林动植物资源难免遭到破坏，政府应提前制定林区动植物资源保护的有关游客行为规范和惩戒制度，未雨绸缪。

在后柳镇，无论是生态旅游建设还是一、二产业开发，都是向林地获取资源的过程。地方政府作为决策者，只有科学规划，防治结合，才能真正保证林业资源和林权改革不受侵害。

3.3 科技兴林，服务惠民

对于后柳镇的农民，如何将林改与自身利益挂钩是最值得关注的问题，也是林权改革进程面临的困境和可持续发展问题。调查结果显示，村民对于经济林种植和经济林地使用知识匮乏，极少有人规模化种植和养殖，大片的林地处于闲置未利用状态。当然这与村庄地理地貌因素、村民外出务工、交通运输不便等因素有一定关联。

作为政府，对村民进行林业知识的普及教育应该是一项基础性工作。经常性邀请林业专家为村民进行专业知识培训和技术指导是一个可选择的途径；也可以招募设班，由政府补贴，到国内示范农业院校接受技术知识培训和教育。其次是帮助树立在林区创业的村民典型。通过出台一系列配套政策，扶持部分村民开展林区创业实践，由点到面，以少带多。再次是经常性开展创业交流活动，不断激发村民的创业热情和创业智慧。等到时机成熟时，可以由政府或企业家牵头成立公司，试点规模化运营。从少数人创业，到多数人创业，再到家家户户创业，从而兴林富民，迈向林权改革的成功之路。

［1］ 中共中央、国务院.关于全面推进集体林权制度改革的意见［Z］.2008.

［2］ 陈时坤.石泉县林权改革中的实际困难及合理化建议［J］.陕西林业，2009（B09）：28.