浅谈工矿区城市化建设的发展对策—— 以晋城市北石店区发展调研为例

赵胜利

（晋城市规划设计研究院，山西 晋城 048000）

晋城市位于山西省东南部，与河南省接壤，现辖1区1市4县，国土总面积9490 km2，市域总人口220万，2009年中心城市人口约40万人。素以“煤铁之乡”著称的晋城，物华天宝，人杰地灵，社会经济综合实力在全省名列前茅，城市形象提升迅速，被评为中国优秀旅游城市、国家园林城市等。

北石店区位于晋城市中心城市主城区东北部，土地总面积39.8 km2，总人口约7.2万人，区内主要由城区北石店镇辖区和城区矿区办事处辖区两部分构成。其中：北石店镇现有23个行政村，总人口约2.2万人，各类企业25个；矿区办事处下设7个社区居民委员会，总人口约5万人，共有晋煤集团、一化、白马王酒厂等9家大中型企业。

1 北石店区发展历程回顾

1.1 行政区划过程

1.1.1 北石店镇

北石店解放初期属新五区管辖，1953年划为北石店、七岭店、东上村三个乡，1956年改为北石店乡。1958年8月属金村乡，改公社时属金村红星人民公社。1962年成立北石店镇人民公社。1985年建市时，改名北石店乡，隶属城区。2001年1月撤乡并镇，设立北石店镇至今。

1.1.2 矿区街道办事处

办事处成立于1986年，辖区面积4 km2，辖区7个社区居委会。作为晋城市城区人民政府的派出机构，管辖区内的城镇居民（包括晋煤集团、兰花一化、竞成食品有限公司、白马王啤酒、七岭煤矿、市树脂厂、木器厂、辖区范围内的区管厂矿）和单位的一切社会行政事务。辖7个社区居委会，包括凤矿居委、王台矿居委、晋煤集团机关居委、宏圣公司居委、煤矸石电厂居委、机电总厂居委和金融街居委。

1.2 规划控制与引导过程

1955年，第一次县城建设规划时，确定的建设规模从县城至巴公镇南北20 km，其中包括北石店。1960年进行第二次规划将巴公工业区分离出去，仍保留北石店工业区。

1995年－1996年的晋城市总体规划确定中心城市规划为以主城区为核心，沿交通轴发展的组团式布局结构，即一城（主城区）三区（巴公、北石店、南村）相结合的具有山地特征的城乡协调发展的城市空间结构。

2001版城市总体规划，提出晋城市中心城市的总体布局为“一城三区”组群式结构，从东北向西南依次为北石店区、主城区和南村区。

2008版城市总体规划，提出“六区联动，组团发展”的新格局，确定北石店片为具有煤炭生产职能的城市生产、生活综合片区。

由此可见，从1958年后，北石店一直是作为中心城市的组成部分来看待，是中心城市的最重要的工业区。

尽管总体规划对北石店的城市发展和建设有明确的定位，但由于管理体制、政策、法规不健全以及对其重视程度不够等原因，中心城市对北石店区的发展与规划建设管理长期处于真空状态。矿务局在组建时，处于计划经济时代，以国家对重点大型企业的项目投资的形式进行建设，未考虑与城市的衔接。在此后陆续建设中，也多以矿务局晋煤集团自主研究决定建设为主，规划、土地建设部门对其控制极少，只是到20世纪90年代后期，北石店区的住宅开发才纳入城市管理。但是由于缺乏直接指导城市建设的分区规划和控规，对于零散建设项目仍缺乏站在城市总体发展的角度有效管理。同时，由于没有驻地的专业监督和管理部门，北石店区建设秩序和状况较为混乱，违章违法建设大量出现。

1.3 管理机构现状

北石店区现状部门设立有：矿区街道办事处、北石店镇政府及城区相关单位派出机构（北石店派出所、土地管理所、工商所、国税所、地税所、广播站等）。

矿区办事处主要负责对辖区内7个社区内的城镇人口（约5万人）和工矿企业单位的一切社会事务进行服务和管理。办事处下设党政办公室、民政办公室、城市管理办公室、社会治安综合治理办公室、计划生育服务中心、人民武装办公室。其中，城市管理办公室主要协助有关部门搞好辖区内的卫生、市政建设、环境保护和园林绿化等工作。

北石店镇政府主要负责全镇农村的一切社会事务管理。

城区单位派出机构承担全镇范围内生活、生产、经营过程中的管理和服务。

2 城市发展建设状况研究（下文基础资料数据采集于2006年10月前，仅供研究使用）

2.1 人口方面

2.1.1 现状人口规模

北石店区城市建成区范围现状人口包括矿区办事处7个社区和北石店镇9个城中村。

截止2005年底，北石店建成区总人口6.1287万人，其中非农人口5.0125万人，农业人口1.1162万人。

2.1.2 城镇化水平分析

从2004年统计资料中可见（见图 1），城镇人口在晋城市下辖50个城镇中处于极高的水平，主要是由于腹地小，晋煤集团职工人数在总人口中占绝对多数。

图1 2004年晋城市建制镇镇区人口比重

从2001年－2005年人口变动情况分析可见（见表1），城市化水平增长速度缓慢。

表1 2001年－2005年北石店镇人口及城市化水平变动情况表

2.2 建设用地情况

2.2.1 现状用地规模

截至2005年底，建成区总人口6.1287万人，城市建设用地总面积约554 hm2，人均用地90.39 m2，根据《城市用地分类与建设用地标准》，属于用地指标的Ⅲ级90.1 m2/人～105 m2/人。与主城区人均113 m2相比，北石店区土地使用集约化程度较高。

2.2.2 城市建设用地变动情况

表2 北石店区城市建设用地结构比较表（2000年和2005年）

由《北石店区城市建设用地结构比较表（2000年和 2005年）》（见表2）对比分析，城市建设用地从2000年－2005年增加了15 hm2，年增长率为0.534 %，同期与主城区相比，增速缓慢。在增加用地中大部分为居住用地和工业用地，市政工程、道路广场、绿地欠帐多，其他用地变化较小。由表 3、表 4可以看出，北石店区仍处于一般乡镇＋独立工矿点的发展模式，尚未进入真正意义的城市型发展模式。

2.3 基础设施情况

2.3.1 公共服务设施情况

区内建有晋煤集团总医院、王台矿医院、凤凰山矿医院、北石店中心卫生院等医疗卫生设施，总占地约6 hm2。除北石店中心卫生院外晋煤集团所属医院设施较完善，专业技术力量较强。

区内建有小学13所（其中矿办3所）、初中4所（其中矿办3所）、高中1所（即晋煤中学），总占地约14.58 hm2。

区内建有晋煤集团体育场及文化活动中心、王台矿运动场、凤凰山体育场及室内体育馆等文体设施五处，总占地约10 hm2，部分场馆设施较主城区标准高。

总体来说，晋煤集团驻地范围文化、娱乐、医疗卫生、教育设施配置水平较高，但社会化程度不够，不利于资源共享，也给企业带来巨大负担。

2.3.2 市政公用设施情况

区内建有主要交通干道两条，即泽州北路至凤凰山公路和太洛过境公路；铁路专运线一条，即凤凰山矿至晋北站铁路；区内基本没有城市道路。

区内建有矿务局污水处理厂（日处理能力0.5万m3）、长平（王台矿内）污水处理站等。

其余市政供给工程方面，晋煤集团机关和生活区以自给自足自成体系，没有纳入城市管网；北石店镇基本没有市政基础设施，对晋煤集团依赖性较大。

2.3.3 现状透析

建成区范围内现状基础设施布局、规模、承载能力及服务处于一般独立工矿区的配套水平，没有纳入城市统一管理，远远不能为北石店区城市建设、产业发展、经济增长、环境优化、形象提升等提供有效支撑。

区内晋煤集团企业历史较长、规模庞大、实力雄厚，水、电、气、暖；医疗卫生；文化娱乐等设施建设具有一定规模和运营能力，但仍未脱离企业办社会的模式，给企业发展加上了包袱，亟需转变思路、调整机制、市场化运营，为企业创造效益，为加快城市化进程做出贡献。

区内北石店镇（城中村）的公共设施和市政设施无法满足人民日益增长的物质文化生活需要，影响中心城市“一城三区”格局的快速形成与社会和谐发展。

表3 四大类用地结构对比表

表4 九大类用地结构对比表

表5 现状城中村情况一览表

2.4 城中村改造与更新方面

北石店区内有北石店村、王台铺村等9个城中村（见表5），村庄建设总占地约82.85 hm2，常住总人口10376人。现状村庄分布零散，土地使用粗放，道路交通不便，公共设施配置较少，建筑质量及环境卫生条件较差；村民居住条件改善及产业发展用地有限；村民经济收入增长缓慢等，已成为北石店区近期建设发展急需解决的问题。

2.5 城市形象及人居环境方面

北石店区村庄建设更新缓慢，建筑破旧、布局混乱，道路狭窄不畅，环境卫生杂乱无章，景观形象较差等。晋煤集团企业内办公区、生活区近年来建设速度较快，布置集中有序，设施配套完善，卫生环境整洁宜人，管理独立等。两者相比，反差较大，整体发展不和谐。

2.6 社会经济及产业发展方面

2.6.1 现状经济收入及产业结构

北石店镇从建镇以来，就着力构建以生态农业园区为中心，以蔬菜、果林、花卉、药材、苗木为主体的产业框架。截止2005年，全镇建起高标准日光温室大棚466栋，植造经济林194.3 hm2，种植中药材53.6 hm2。粮食总产量达到588万kg，平均亩产313 kg。全年向市场提供蔬菜2400万kg，水果174万kg，还有各种名优花卉。农村经济总收入达到52000万元，农民人均收入4250元。工业以煤业为主，建有煤矿10处，同时还建有水泥厂、化工厂、冶炼厂、预制厂、彩砖厂、编织厂、琉璃瓦厂、饮料厂等，年工业总产值达 4.6亿元以上。第三产业方面建有大型集贸市场4个，商贸文化服务中心10个，大小店铺百余家。2005年，全镇商贸总收入达2亿元以上。

晋煤集团是我国优质无烟煤重要的生产基地。多年来，初步形成了以煤炭为主，煤——气、煤——电、煤——化三大主导产业，以及煤机制造、汽运物流、港口集散、矿建土建、矿用材料、房地产开发、生物制药、印刷等非煤产业竞相发展、相互支撑、多业并举、多元发展的产业格局。2005年，企业完成生产经营总额181.69亿元，上缴税费19.13亿元，实现利润 10.34亿元。其中，非煤产业经营总额占企业经营总额的54.34 %。截至2006年10月底，企业总资产达310亿元。

2.6.2 产业分析（针对北石店镇统计数据对比分析）

通过对2000年－2005年产业收入增加值变化（见图2）及三产所占总收入比重变化（见图3）、从业结构的变化情况（见图4）研究，发现呈现出以下特征：

（1）产业总收入增长明显。

（2）第一、二产业收入比重有下降趋势。

（3）第三产业收入比重呈上升趋势。

（4）第三产业从业人数比重较小但所占总收入比重较大。

3 城市化进程中的问题评析

（1）中心城市对北石店区的城市发展在过去不够重视，城市管理不到位，城市管理职能机构（部门）不健全，出现行政不畅、管理盲区、服务效能低下等问题。

（2）城市建设缺乏规划控制和引导，开发建设随意性较强，城市设施配套与环境治理进程缓慢。

（3）目前与主城区交通联系不畅、融合不够紧密，发展相对独立。

（4）城市综合服务功能较低。尽管该区城市化水平较高，但城市综合服务功能较低，主要体现在基础设施建设缓慢、公共设施级配不足，布局不合理，现有设施社会化程度不够。城市承载能力及服务水平与该区68 %的城市化水平不匹配。

（5）北石店镇缺乏新兴产业支撑，对矿务局依赖性较高。城中村改造建设思路不清、动力不足、决心不大，未形成成熟高效的运作模式和机制。

（6）北石店区面临煤炭资源枯竭，煤炭开采逐渐转向沁水、高平等地，一化搬迁等问题，产业结构的调整和创新的压力，将带来人口变动、就业、税收分配等一系列问题。

现状城市化水平高，综合实力强，城镇首位度排名高。依据2004年城镇人口规模的统计资料，对晋城市50个城镇进行首位度排名，位列前11位的城镇见表6。

4 城市化发展的基础优势

表6 2004年晋城市城镇人口前11位的城镇

说明晋城市城镇人口呈现极化分布，即向全市核心——晋城市区集中分布，北石店区城镇发展依托主城区和晋煤集团发展优势明显，首位度排名靠前。

4.1 城市发展建设基础好

4.1.1 有强有力的经济基础作后盾

北石店“十五”期末城镇居民人均可支配收入达9000元，同期与晋城市城镇居民人均可支配收入8911.05元相比，高出近100元。仅晋煤集团一家2005年上缴立税就达19.13亿元。

4.1.2 城镇人口总体素质高

北石店区城镇人口中约5万为矿区办事处所辖大中型企业职工。这些职工中有相当一部分来自北京、河北、山东等发达地区，其中这些高素质人才（以当时来说）带来不同地区的文化使得矿务局系统形成了区别于晋城市其它县区的多元文化，而这种多元文化在与本土文化多年的融合后，表现出兼收并离的适应性，在频繁的对外经济往来中表现出蒸蒸日上的发展性。这种文化上的特性使其具有极强的竞争能力，而先进的技术人才优势是地区发展的不可或缺的因素。

4.2 区位条件优势明显

远期规划“两区四片”的布局结构显示，该区交通发达，西有晋高二级路、环城高速路和铁路专线，东有晋长二级路、晋长高速路和晋焦铁路，北有南嘉一级路和环城高速路，南有陵沁一级路，所以北石店区交通优势十分明确。同时，北石店处于未来中心城市“两区四片”组团式布局的中心位置，是“两区四片”各区之间联系的枢纽组地区，这种特殊的区位优势就为该区的发展带来巨大的发展机遇，也使我们对该区的发展必须慎重。

4.3 城市拓展空间充足、发展用地富余

依据《晋城市总体规划（2000年－2020年）》2006年调整后成果和《晋城市近期建设规划（2006年－2010年）草案》统计，北石店区规划区范围内发展用地总面积约491.2 hm2，近期规划控制建设用地约29.2 hm2。由此可见，该区城市建设发展用地储备相对富余，发展潜力巨大。

5 推进城市化建设的发展对策

加快北石店区城市化建设进程的对策研究，从规划管理方面讲，应尽快将其融入中心城市，纳入城市规划建设管理统一体系。从城市功能方面讲，要依托晋煤集团，加快大型基础设施建设，完善区域城市功能。从住房建设方面讲，要依托晋煤集团和北石店政府，加快城市型社区建设和城中村改造步伐。从土地供给方面讲，应合理控制近期建设用地，为长远发展留有余地。

制定科学合理的实施措施，完善城市规划编制体系，强化城市规划和城市设计在建设实施中的控制与引导作用，如逐步编制分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划以及城市设计等。健全城市建设管理机构，强化政府职能部门的管理和监督作用，如城市规划行政管理部门可在北石店区设置派出机构等。合理运用市场手段，创新鼓励机制，调动社会多方投资主体积极性，加快道路、水、电气、暖等基础设施建设步伐。优化城市空间结构，优化资源配置，合理土地供给，做好土地储备，控制好发展用地，保证城市快速可持续发展。政府牵头，村民自主，市场运作，全力推进北石店、王台铺、南石店、刘家川等城中村改造工程建设。突出“工业强市，产业富民”的发展主题，抓住晋煤集团及大型企业调产契机，激活民间资本和经营机制，发展城市服务产业。

图2 产业收入变化（2000年－2005年）

图3 产业收入比重变化（2000年－2005年）

图4 从业人员就业结构变化情况（2000年－2005年）