我国公共住房消费融资模式及绩效分析

周京奎

（南开大学 经济研究所，天津 300071）

一、引言

公共住房是指为解决中低收入家庭居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助，并以较低价格或租金向这些家庭出售或出租的住房。由于公共住房具有准公共物品性质、经营的非盈利性，需求对象支付能力低，政府只有对其提供强有力的融资支持，才能解决中低收入家庭的居住问题。

我国在1998年实行住房制度改革后，初步建立了以限价房、经济适用房、廉租房为核心的公共住房供给体系，相应的出现了以银行贷款、政府财政预算内投资、土地出让金收益和公积金增值收益为核心的公共住房建设融资体系和以住房公积金制度为主的公共住房消费融资模式。然而，随着我国社会经济发展进入新的阶段，现有的公共住房融资模式已极大地制约了公共住房福利效应的发挥：

1.公共住房建设融资需求与资金供给存在巨额缺口。目前，限价房、经济适用房建设融资是以商业银行贷款为主，而廉租房建设是以政府财政预算内投资、土地出让金收益和公积金增值收益为主。上述公共住房供应对象依次为中低收入、低收入、最低收入家庭，根据这部分人群数量可以计算出，2007年我国限价房、经济适用房、廉租房建设融资需求规模分别为4 063.08亿元、2 256.57亿元、1 194.2亿元，而2007年经济适用房建设投资仅为833.8亿元，由于地方财政压力大、土地出让金收益波动大、公积金增值收益有限，廉租房建设投资规模不会有显著增长。显然，在该融资模式下公共住房建设融资存在巨额缺口。

2.公共住房消费融资模式中强制性缴存机制与市场化配贷机制错位。以2005年为例，我国城镇不同收入类型家庭缴纳的住房公积金和住房贷款额有较大差异，说明在错位机制下中高收入家庭的住宅消费融资能力远高于中低收入家庭，公共住房融资功能尚未体现，具体数字如表1所示。

3.公共住房融资模式定位模糊、运行模式僵化，与住房支付能力、住宅价格尚未建立联动机制。目前，我国城镇中低收入家庭的住房支付能力很低：以90平方米住宅为例，2006年城镇最低收入家庭、低收入家庭、中等偏下收入家庭的房价收入比分别为20.74、13.36、9.80，而中等偏上收入家庭以及高收入家庭的房价收入比均处于国际警戒线之内。从前面给出的公积金缴存数据可以看出，这些类型家庭很难享受到公共住房消费融资补贴。另外，由于我国在确定公积金缴存比例、贷款利率时没有充分考虑地区差异、收入差异，且没有与居民的住房支付能力、住宅价格建立联动机制，至使制度设定的公平性和效率性难以得到体现。

表1 不同类型家庭人均缴纳公积金数额及住房贷款额

4.尚未建立公共住房融资模式绩效评估机制。当前公共住房融资模式运行绩效不高主要表现为：（1）公共住房融资模式覆盖面有限，在制度普遍性方面存在质疑；（2）住房公积金运营效率不高，在制度效率性方面存在质疑；（3）保障作用受限，在制度的保障性方面存在质疑；（4）治理结构设计、决策机制和监管机制还不健全，交易成本过高，在资金安全性方面存在质疑。这表明对现行公共住房融资模式绩效进行势在必行。由于我国尚未建立公共住房融资绩效评估机制，至使上述工作停滞不前。

5.尚未建立完整的公共住房融资体系。公共住房融资体系应包括公共住房建设与消费融资体系、融资担保体系、融资机构体系、融资法规体系。目前，我国公共住房建设融资体系主要以土地出让金收益、公积金增值收益和地方政府投资为主，但这些资金在很大程度上受地方政府意志支配，真正用到公共住房建设上的资金非常有限，而在公共住房消费融资体系中只有公积金制度，至于担保体系、机构体系、法律法规体系几乎没有建立。公共住房融资体系不健全，极大地降低了我国公共住房保障政策的实施效果。

从上面的分析不难看出，导致公共住房融资问题出现的原因有多种，然而模式定位是否是其主要原因呢？本文将通过构建不同收入家庭住房支付能力与住房公积金关系计量模型，实证检验我国公共住房融资模式绩效。本文第二部分是文献回顾；第三部分为住房支付能力与住房公积金关系计量模型及检验结果；第四部分为结论及政策建议。

二、相关文献回顾

（一）国内研究现状分析

中低收入家庭住房融资政策与模式是住房金融理论与实务的重要组成部分，国内学者在该领域的研究主要从以下几个方面展开：

1.介绍国外公共住房融资政策和住房公积金制度。许多学者详细分析了新加坡住房公积金制度的特点、性质及其运作过程，提出住房公积金制度的定位是对中低收入家庭购房提供金融支持（汪利娜，2003）。另外，部分学者在对各国的公共住房政策进行比较研究后，提出了我国公共住房政策的理想模式，即采用住房分类供应体系，实行高、中、低收入梯度的住房供应模式，并设计与之相对应的公共住房融资政策（姚玲珍，2003；叶剑平，2007；陈伯庚，2007）。

2.公共住房融资政策与住房公积金制度应用方面的研究。公共住房供给政策应分为公共住房政策和住房供给者补贴政策，前者是由国家直接干预住房的建设，主要表现在：为低收入阶层提供廉租住房，而后者则是通过向生产者提供补贴的形式来实现（印堃华，胡彬，1999；孙冰，刘洪玉，2005；钱瑛瑛，2003）。随着商品住宅市场的成熟，应该对住房公积金的保障作用、贡献度、管理模式进行深入研究（胡昊等，2007）。在非公有企业职工和农民工规模不断扩大的背景下，应逐步扩大公积金保障对象范围（张永岳，2007）。

3.公共住房融资理论方面的研究。一些学者从市场失灵与政府管制理论、福利经济学理论、供求均衡理论、公共政策理论、金融创新理论出发对我国住房公积金制度进行分析，指出公共住房融资政策及住房公积金制度存在的缺点和弊端，以期对中低收入者购房提供足够的金融支持（褚超孚，贾生华，2005；马光红等，2006）。

（二）国外研究现状分析

国外公共住房融资体系比较完善，学者们的研究成果也很丰富，主要体现在如下几个领域：

1.公共住房融资模式比较研究。美国公共住房政策自实施以来，公共住房融资对象基本上是以中低收入群体为主，法国和德国均实行住房储蓄贷款模式，对参加储蓄的中低收入家庭给予购房补贴，在提高中低收入家庭住房拥有率方面取得了较好的效果（Mikael Atterhog，2005）；住房公积金制度可以提高家庭的住房购买能力（Mattias Burell，2006）。

2.公共住房融资机构设置研究。在对大都市区中低收入家庭接收公共住房的等待时间对城市内部流动性的潜在影响进行实证分析后，发现等待时间较长的地区比等待时间较短的地区具有更缓慢的流动性，这也促使美国政府成立专门的机构支持可支付住宅建设（Gary，1997）。

3.公共住房租金补贴效应研究。在对美国低收入租赁住宅和可支付产权住宅进行研究时，重点关注了公共住房租金融资政策对可支付住宅需求的影响，在对低收入家庭的住房租金融资政策效果进行调查发现，大都市区拥有较多住房补贴的低收入家庭较其他类型家庭承受了更多的租金上涨，表明对低收入家庭提供公共住房融资租金补贴政策并不很成功（Susin，2002）。

4.公共住房税收信贷政策效应研究。1986年美国制定了间接融资支持政策——税收信贷政策，鼓励为低收入家庭提供可支付住房。在该政策下，低收入住宅的开发商每年可以获得相当于项目成本9%的信贷（O’Sullivan，2007）。截至1999年，在该计划的帮助下已经修建了70万套低收入住宅。然而，税收信贷项目的运作效率，要远低于提供公共住宅所产生的效率（Dwight M Jaffee，John M Quigley，2007）。

从上述学者的研究中可以看出，我国公共住房融资模式定位及其运行仍存在诸多问题，未来如何加大对中低收入家庭住房融资支持力度仍是一项重要的研究课题。

三、计量模型设定、数据描述与变量选择

（一）计量模型

在我国公共住房融资的主要形式是住房公积金。在目前的该公共住房融资模式下中低收入家庭缴存公积金，但没有能力获得公共住房贷款，而中高收入家庭即缴纳公积金又可以获得公共住房融资。中、低收入家庭的福利得不到保障，而高收入家庭获得了好处。随着公积金缴存比率的提高，中低收入家庭的福利水平而下降；相反，中高收入家庭的福利水平上升。本文实证分析部分将主要分高、中、低收入阶层关注公积金对家庭福利的影响效应，评估公积金对家庭福利的绩效。家庭的福利水平只能由住房支付能力来衡量，家庭的福利水平越高，住房支付能力越强；家庭的福利水平越低，住房支付能力越弱。公积金影响家庭的福利水平，也就是说影响住房支付能力。

居民住房支付能力不仅与住房公积金有关，而且受住宅价格、宏观经济基本面的影响。作为宏观层次的经济基本面包括经济发展水平、利率等。国外学者对影响住房支付能力的因素做了大量研究：Hancock（1993）分析指出住房成本影响居民住房支付能力，这里的住房成本主要是指住宅价格。住宅价格上升，居民住房支付能力下降；住宅价格下降，居民住房支付能力上升。Gyourko和Tracy（1999）指出随着经济的发展，家庭的住房支付能力增强。Hughes（1996）认为住房贷款利率影响居民住房支付能力，利率下降，支付能力上升；利率上升，支付能力下降。国内学者对该问题也做了诸多研究，刘洪玉、耿媛元（1999）指出影响住房支付能力的因素主要有住宅价格、家庭收入、融资方式等。郑思齐（2006）分析了利率和收入差距如何左右住房支付能力。项肃一、龙奋杰（2007）认为由于我国城市住宅价格、消费支出结构各不相同，导致居民家庭的住房支付能力在城市间存在很大的差异。

从国内外学者的分析，我们可以看出住房支付能力受住房公积金、住宅价格、宏观经济基本面的影响。综合以上因素，住房支付能力可用如下函数表示：

其中，U代表住房支付能力，Fund代表住房公积金，P表示房价，GDP代表经济发展水平，INT表示贷款利率，CPI代表商品消费支出。下面我们根据公式（1）构建住房公积金、住宅价格、宏观经济基本面影响居民住房支付能力的基准计量模型，为消除异方差，模型各变量取对数，具体如公式（2）所示：

各变量具体解释如下：C是截距项，α、λ、γ、β、θ是待估计系数，其中ε代表随机误差项。本文将基于公式（2）进行计量分析，分总平均、高、中、低收入阶层检验公积金对家庭福利的影响效应。

（二）数据描述与变量选择

让每个居民都对最低限度的住房消费有支付能力，是每个政府的最基本职责之一。人人享有合理住房的权利（the right of everyone to an adequate standard of housing）被多项联合国公约确认为基本人权。当前中国政府对住房保障体系的重视也提到了关系社会稳定的政治高度。要解决好住房保障问题，首先要对居民住房可支付能力有清醒的了解和科学的判断，我们需要有个科学的理论体系来指导我们去分析当前居民的住房状况，更具体来说就是如何去判断究竟有多少人在为合理的住房消费发愁。

美国不动产协会（NAR，The National Association of Realtor）住房支付能力指数（HAI，housing affordability index）。该指数先计算中间价位住房按揭的申请资格收入（qualifying income），这个按揭条件是指住房总价在当地处于中间价位、20%首付、30年按揭期限并等额还款。NAR规定，住房按揭的申请资格年收入是按揭月付的48倍，也就是说年收入必须是年付的4倍以上，或说月付不得多于月收入的25%，才被认为是有支付能力的。然后NAR住房支付能力指数是用当地中间值水平的家庭收入比上这个中间价位住房按揭申请资格收入线。指数为100时，当地处于中间值水平的家庭收入等同于这个按揭申请资格收入线。指数越高，当地中间值水平的家庭收入对中间价位的住房按揭贷款支付能力越强。

本文将编制住房支付能力指数。本课题将采用通行的住房支付能力指数计算方法，分别编制我国城镇不同收入家庭的住宅商品房支付能力指数、各类指数编制公式为：

住房支付能力指数＝INCOME/QINC=｛［SHP×0.8×（I/12）/（1-（1/（1+I/12）^360））］×4×12｝

其中，INCOME为家庭年收入；QINC为资格年收入；SHP、LP分别代表住房价格；I为年贷款利率。

住房支付能力指数按总平均、高、中、低收入家庭分为四类。由家庭的工薪收入来推出公积金缴纳额，按照总平均、高、中、低收入家庭分为四类。用每一年度的住宅销售额除以销售面积得到住宅价格，用人均GDP代表经济发展水平，用CPI表示消费支出。本文将利用2002-2006年我国除台湾、西藏、甘肃外的29个省、直辖市、自治区的年度数据进行实证研究，数据来源于《中国城市统计年鉴2002-2006》。

四、实证检验及结果分析

下面将利用面板数据模型对基准模型进行检验。由于各省市住房支付能力、公积金缴纳额、住宅价格和宏观经济基本面有较大差异，而且样本的截面数远大于时期数，存在截面异方差，因此采用广义最小二乘法进行面板数据模型估计。回归结果见表2。

表2 住房支付能力指数与住房公积金关系检验结果

从估计结果可知，调整后的R2均达到0.98，说明公积金，住宅价格和经济基本面变量可以在较高的水平上解释居民住房支付能力的变化情况。C，Fund，P，GDP，INT的系数在1%的显著水平上通过检验，说明Fund，P，GDP，INT对居民住房支付能力有显著性影响。CPI的系数没有通过显著性检验，说明CPI对居民住房支付能力没有显著的影响，应略去该变量。综上所述，得到不含CPI的回归方程，采用广义最小二乘法进行面板数据模型估计。回归结果见表3。

从估计结果可知，调整后的R2均达到0.98，说明公积金，住宅价格和经济基本面变量可以在较高的水平上解释居民住房支付能力的变化情况。各系数在1%的显著水平上通过检验，说明各变量对居民住房支付能力有显著性影响。从表3的估计结果可以得出下面的结论：

1.公积金对居民住房支付能力的影响。在总平均、低、中、高收入家庭，公积金对居民住房支付能力的影响弹性均为正值，且都在1%的显著水平上通过检验，表明公积金与住房支付能力同向变化。系数分别是0.4808、0.4599、0.7052、0.8664。在总平均、低、中、高收入家庭的四个模型中，高收入家庭的公积金对居民住房支付能力的影响弹性是最高的，达到0.8644；而低收入家庭的公积金对居民住房支付能力的影响弹性最低，仅有0.4599。这说明在我国公积金对高收入家庭福利的贡献大于中、低收入家庭，中、低收入家庭的福利得不到保障，而高收入家庭获得的好处更多。

表3 住房支付能力指数与住房公积金关系检验结果（不包含CPI）

2.价格对居民住房支付能力的影响。在总平均、低、中、高收入家庭，价格对居民住房支付能力的影响弹性均为负值，且都在1%的显著水平上通过检验，表明价格与住房支付能力反向变化。系数分别是-0.86、-0.9261、0.958、-1.0163，四个系数差距较小。

3.人均GDP对居民住房支付能力的影响。在总平均、低、中、高收入家庭，人均GDP对居民住房支付能力的影响弹性均为正值，且都在1%的显著水平上通过检验，表明人均GDP与住房支付能力同向变化。在总平均、高、中、低收入家庭的四个模型中，四个系数分别是0.2149、0.3773、0.1626、0.0823。人均GDP每增加1个百分点，低收入家庭的住房支付能力增加0.3773个百分点，中等收入家庭增加0.1626个百分点，而高收入家庭仅增加0.0823个百分点。低收入家庭最高，这表明随着经济的增长对低收入家庭住房支付能力的影响最大，低收入家庭居民从经济增长中得到的好处和实惠更多。

4.利率对居民住房支付能力的影响。在总平均、低、中、高收入家庭，利率对居民住房支付能力的影响弹性均为负值，且都在1%的显著水平上通过检验，表明利率与住房支付能力反向变化。在总平均、高、中、低收入家庭的四个模型中，四个系数分别是-0.6402、-0.8138、-0.542、-0.5391。在总平均、低、中、高收入家庭的四个模型中，利率对低收入家庭居民住房支付能力的影响是最高的，达到-0.8138；对高收入家庭的居民住房支付能力的影响最低，仅有-0.5391。这表明低收入家庭由于收入低，更多地是通过银行取得贷款，所以利率变动对低收入家庭影响更大。

五、结论及相关政策建议

从上面的分析可知，我国公积金对高收入家庭福利的贡献大于中、低收入家庭，中、低收入家庭的福利得不到保障，而高收入家庭获得的好处更多。而公积金主要应该提高中、低收入家庭的福利，我国公共住房消费融资模式中强制性缴存机制与市场化配贷机制错位。为进一步完善中低收入家庭住房保障体系，解决中低收入家庭的住房问题，现提出如下建议：

（一）扩大住房公积金制度的覆盖范围

我国应采取相应措施，加大住房公积金的归集力度，扩大公积金的覆盖面，我国应逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制，无论是何种形式的企事业单位，甚至个体工商户、乡镇企业，只要有雇员、雇工都应纳入缴交范围。条件许可时，公积金的归集范围可扩大到农村，惠及农民，以缩小三大差别。扩大归集面，不仅能增加资金来源，也可使更多的人员被包容到社会保障的网络中，从而减少社会的不安定因素。可放宽住房公积金的准入条件，把原来的各地住房公积金制度尚未覆盖的城镇企业、外商投资企业和私营企业以及其他尚未建立住房公积金制度的单位作为提高住房公积金覆盖率的重点，使其及早实行住房公积金制度。同时，依法监督其他一些尚未办理交纳登记的所有单位，办理交纳登记手续。不管是住房公积金贷款还是商业住房贷款，应当对居民的还款能力十分关注以降低贷款风险。因而经济收入较低、收入不稳定的居民往往难以得到他们所需要的贷款，而他们又是贷款的最迫切需求者。因此，建议政府要成立专门的机构，对中低收入居民的住房贷款提供担保以保证他们能贷到他们所需要的住房资金。实现公积金互助、公平的原则。

（二）住房公积金制度可实行收入层次分段制

在维持现有公积金的基本属性的前提下，对公积金的缴纳比例采取了按公积金缴纳主体收入为基础，对高、中、低收入者实行不同的缴纳比例的弹性制度。针对现有公积金制度的提取比例作了相应的改革，使不同收入层次的收入主体按不同比例缴纳公积金。主要设想如下：

1.低收者实行“一低一高”。商品房、经济适用房、廉租房住宅使用体系并行发展。低收入者租用由政府提供政策性廉租屋。而住房公积金管理条例规定，房租超出家庭工资收入规定比例的，职工可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额。由于低收入者的恩格尔系数高，基本生活支出较高，因而可以采取“一低一高”政策，即职工提取较低比例的公积金，而单位提取的比例相对高一些，公积金的提取比例主要以满足稳定支付房屋租金为主。

2.中等收入者实行“双高”。这部分人在收入总体中所占比例最大，也是利用公积金购买住宅的主体人群。目前公积金提取比例小，不能充分满足公积金贷款购房的需要，因而可以适当提高这部分收入者及其所在单位的公积金提取比例，采取“双高”政策。不会对现在生活水平产生较大的影响。

3.高收入者实行“双低”。这部分人群较好的经济基础使得其购买商品房可以“自食其力”，设立分段式公积金可以不将此部分人作为考虑重点。但考虑到公积金的政策普遍性，可以对高收入个人主体与其工作单位均提取较低公积金比例，把购房的积极性推给个人，减少对其的政策支持。即使在已实现“居者有其屋”的新加坡，全国人口中的80%居民住在自己购置的住宅中；6%的居民住在政府出租的住宅里；其余14%的人大都为高收入者，政府不再承担为他们解决住房的责任，他们的住房可以自己建造或去房地产市场购置。

（三）完善住房公积金与公共住房配合的机制

1.住房公积金制度必须在资金融通机制上与经济适用房相配合。住房公积金制度引入的初衷是为经济适用房建设提供配套资金，它发展的结果是经由组合性贷款为消费者提供资金来源，扩张其支出水平。而经济适用房的单位住宅面积不宜过大，导致整套住宅总价位过高，使中低收入阶层无法承受。

2.控制监管成本。这些成本存在于立项、开发建设、销售乃至消费的各个环节，特别是在销售过程中，如何识别真正的中低收入消费者，如何保证开发商愿意去认真识别真正的中低收入消费者，是很重要的一环。

3.要进一步满足职工的住房需求。完善适应不同层次人群的住房供应体系，就要进一步完善廉租住房制度，廉租屋的出现使无力购房者多了一条出路。廉租屋在解决最低收入者住房问题方面，立竿见影，见效较快，是城镇住房供给体系中一个重要的组成部分。建设部在部分城市实践的基础上，印发了《城镇廉租住房管理办法》，这个办法所确定的政策框架，主要从实物配租出发，以收购旧房为主，少量新建，完善住房公积金增殖收益用于廉租住房收购、建设与补贴支出的配合机制。

4.住房公积金制度与政策性住房金融制度配合。住房公积金制度框架为政府提供了稳定金融的传导媒介，增强了政府控制力。例如通过住房政策性金融机构对其他从事住房融资的金融机构提供贴现和担保业务，鼓励更多的金融机构从事住房融资活动；通过住房公积金贷款重点支持购房，提高自有住房率；建立公积金制度，成立政策性住房金融机构，资金运用只求保本微利，服从国家政策的需要，从社会长远利益出发，带有指导性和强制性投向，对中低收入者给予倾斜的优惠，以实现“居者有其屋”的政策目标。

（四）创新住房公积金贷款政策

1.研究住房公积金贷款利率政策问题。现行的住房公积金贷款年利率五年内（含五年）为4.14%，五年以上为4.59%，要比商业住房贷款利率低一个百分点，但这对中低收入家庭来说仍然过高。建议在住房公积金贷款中实行浮动利率政策和动态利率政策。浮动利率政策就是针对不同收入人群、购买不同面积住房的住房公积金贷款执行不同的利率标准。具体地讲，就是中低收入人群购买80平方米内自住房而申请住房公积金贷款的，根据他们的家庭收入情况给予利率下浮，使贷款利率与家庭收入成正比，收入越低，执行的贷款利率越低。动态利率政策就是视中低收入人群家庭生活困难程度分别向他们提供无息、贴息、减息贷款，并随着家庭收入情况变化而改变利率政策，当他们的家庭收入情况好转时将原先的无息、贴息、减息贷款转为有息贷款直至执行正常利率贷款，实行动态管理。

2.减免相关费用。住房公积金管理部门应与相关部门进行协商，为中低收入家庭购房贷款减免贷款过程中的公证、评估、抵押以及保险等费用，进一步简化贷款审批程序，通过联合办公、调整贷款流程等方式，使住房公积金贷款更加便捷，从而提高服务质量和工作效率，充分发挥住房公积金贷款的政策优势。

（五）设立公共住房基金

设立公共住房基金，提高对现有范围内人员的保障水平，增加对低收入家庭及困难职工的福利补助。这部分资金主要用于以下几个方面：一是投入公共住房建设，加大公共住房市场的供应量。从目前市场上来看，低收入职工对公共住房的需求量很大。国家建设的公共住房处于供不应求的状态。为有效缓解供需矛盾，公共住房基金的一部分要用于建房。二是帮助困难职工解决住房问题。年收入低于一定标准的家庭或单身可享受基金的资助。三是降低买房职工的首付款比例和贷款利率。通过住房公积金贷款时，现有的买房首付比例为房屋总价的20%。这一比例如果再降低的话，将增加住房销售的风险，因为新房和二手房中间存在较大的差价，如果将首付比例降低到10%，有个别家庭因故不能继续支付贷款，而被收回住房后，还是不能弥补其中的损失。考虑到大部分人贷款买房后，都有支付贷款能力的实际情况，可以降低首付款比例，减轻家庭的负担。如果出现销售损失，可以由公共住房基金进行补偿。

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