优化地方政府行为 推进民营经济创新发展

牟惠康 丁雪君

随着国家“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”政策的实施,我国的民营经济不断发展壮大。浙江省特别是其中的温州、台州地区作为我国民营经济先发地区,改革开放以来经济快速发展,成为我国经济最具活力的地区之一。2008年,浙江省人民政府决定温州、台州要着力破解民营经济发展的体制机制障碍,率先建设成为创业活力更足、创新能力更强、创业环境更优的民营经济创新发展示范区。政府在民营经济创新发展中起着主导作用,作为政治上层建筑的动态层面,政府行为受其赖以生成和发展的社会经济环境和政府内部诸因素的制约,又对经济和社会的发展产生深刻的影响,任何形式的政府行为都对其其赖以生成和发展的社会经济具有能动的反作用。就民营经济创新发展而言,规范化的地方政府行为能对其起促进作用,而不规范的地方政府行为则会延缓甚至阻碍其发展。

一、地方政府行为及与政府职能的关系

所谓政府行为,简单地说,就是指政府机关及其工作人员活动内容、范围、方式的总和。政府行为是一个较为宽泛的概念,从横向而言,包括政府的政治行为、经济行为、文化行为、法制行为、社会行为等;从纵向而言,包括政府的决策行为、执行行为、评估行为等;从行为的主体而言,包括政府及其相关机构的组织行为和政府工作人员的个体公务行为;此外,政府行为还包括沟通行为、协调行为等。由于地方是个层级系统,本文所指的“地方政府”是指除中央政府以外的所有政府,包括省、市、县、乡镇四级政府。地方政府行为就是指省、市、县、乡镇四级政府的上述各类政府行为,地方政府行为代表着地方整个公共权力运行的方向,维系着地方各级社会的秩序与效率影响着政府的施政能力和效果。

政府行为与政府职能有着密不可分的联系。政府行为是政府职能运行过程的具体外化,政府职能必须通过适当的政府行为表现出来。政府职能只是表明了政府依法对国家社会生活领域进行管理所具有的职责和作用,规定了政府管理活动的实质和基本方向;而政府行为无疑是政府职能实现的具体形式与过程。可见,相对于政府职能而言,政府行为更具有操作性、更具有针对性、更具体、更直观。没有政府行为的实际运作,政府职能只是抽象与空洞的表述。依据“服务型政府”的定位,地方政府要履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能,必须通过适当而有效的政府行为来实现。

二、地方政府行为的偏差及对民营经济发展的影响

政府行为失效是社会转型时期政府最容易犯的毛病,目前我国正处于社会转型时期,在这个过程中,我国政府行为有很多失效之处,这些已成为人们极为关注的问题。从鼓励、支持和引导民营经济发展这一视角,根据笔者的访谈与调查,我市地方政府行为存在着一些偏差,影响民营经济的创新发展。

(一)“抓大放小”的企业扶持政策不利于进一步激活创业活力

台州的民营经济起步早,近十五年来,出台了一系列推动民营经济发展的重要文件,但大多是着力培育骨干企业和支柱产业的政策(见表 1)。这些政策对台州形成以“5+1”主导产业为支柱的现代工业体系,形成一批国内外有影响的龙头骨干企业是十分关键的。企业的发展是一个从小到大的循序渐进过程,大企业更是建立在众多小企业的基础之上。政府推出的一些扶优促强措施本无可厚非,但是有失公平、公正、平等原则,不利于公平竞争。对小企业、微小企业、初创企业、新创业关注较少,基本上是任其自发发展。从产业生命周期来看,表明地方政府关注的是成长、成熟期,对萌芽、初创期的重视和支持不够,这些都不利于激发创业活力,而且对经济的可持续发展不利。

表1 台州近十五年出台的培育骨干企业和支柱产业的主要文件

(二)“创业强创新弱”的区域性素质特点未能有效完善,不利于创新能力的进一步提高

温州人素以“敢为人先、特别能创业”著称,敢创业、敢冒险是温台地区发展的内在力量。但一直以来,温台地区的创新能力不足,比如,民营经济最初由小农经济破茧而出,企业主素质普遍偏低,据调查显示,温州家族企业主创业时是一个低学历的群体,基本以初中或初中以下和高中学历为主体(合计占 77.8%),不能快速主动地掌握现代企业管理理念,由此造成企业在管理上往往采用家族化管理模式。这种落后的管理模式,不利于建立大型的现代企业,不利建立公平、规范的市场经济秩序。温台地区由于高等院校和科研院所少,研发力量薄弱,自主创新能力十分有限。地方政府不但未能有效推动民营企业实施制度创新和管理创新,而且未能提升技术创新,没有建成支撑民营经济创新发展的区域性自主创新体系。

(三)在生产要素供给上的“硬件不足软件弱化”不利于优化创业环境

浙江省温台地区人多地少、水、电等资源不足,要素短缺是长期以来制约民营经济发展的瓶颈。土地等生产要素供给不足,导致了温台地区企业的外迁,据调查统计估算,温州、台州外迁企业光有知名度的都有 1000多家,整体外迁企业都有几百家。伴随企业外迁,资金与企业家等“软件”资源流向区域外,弱化本地的创业活力,并对新创业者产生负面影响。据媒体统计,温州至少有 1500亿资金在全国各地蔓延圈地、买房,众多企业甚至抽出主业的流动资金,加入到轰轰烈烈的“炒地、炒房、炒股”中去。这是影响实体经济的危险信号,更为突出的是温台地区的块状经济特点,产品类同、技术含量较低,由于市场监管不力,易于出现仿冒、假冒等违法违规行为,恶化创业环境。

三、规范地方政府行为在民营经济创新发展中的作用

长期以来,对于政府与市场的关系,对于政府行为如何介入经济运行,如何与市场体系相匹配,经济学家们进行了可贵的探索。在推动民营经济创新发展过程中,要防止“政府错位”、“政府越位”、“政府缺位”现象,着力规范地方政府行为,规避行为失效。

(一)要有确定的目标

政府作为统治阶级的国家机器,其行为目标当然应该按照统治阶级的意志来定位。地方政府行为的目标应该定位在与中央政府保持一致,既要积极鼓励、支持和引导民营经济发展,又要维护经济秩序,保障职工合法权益,为经济和社会全面和谐发展创造有利的条件和环境。

(二)要有确定的范围

各级地方政府要根据市场经济发展规律和社会发展规律来确定政府行为实施的范围,即明确哪些该做,哪些不该做,哪些该管,哪些不该管,哪些事该由哪级政府、哪个部门管,都要划分得清楚、科学、合理。另一方面,各级地方政府要严格按照法律规定的范围作为或不作为。

(三)要有正确的方式

推动民营经济创新发展的地方政府行为包括很多内容,不单有政策的制定、颁发和实施、执行,还包括基础设施建设、招商引资等等,地方政府的行为主要表现为地方政策的提供,而政策是制度构成的重要方面。哪些事情需要直接干预、控制,哪些事情需要间接指导、调控,都必须明确;经济杠杆、法律法规、行政指令、宣传舆论等行为方式的运用都要得当与合理。

(四)要有确定的程序

政府必须严格按照法定程序作为或不作为,不能带有任何的主观随意性。切实做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。

四、促进民营经济创新发展的地方政府行为优化策略

推动民营经济创新发展要求地方政府应充分发挥规划、指导、干预、规范的作用,及时有效地解决民营经济发展中的问题,并为民营经济的健康发展创造良好的条件和环境。地方政府行为对民营经济创新发展起着重要作用,以下从提高政策支持的针对性、制度保障的协调性和公共服务的实效性三个方面提出优化对策。

(一)提高政策支持的针对性

政策是最大的政府行为,林毅夫说:“政府政策对经济增长的重要性是怎么强调也不为过分的”,地方政府的行为和意志通过政策表达出来,对民营经济的发展产生极大的影响,所以地方政府制定、执行和评估政策应该是一个客观的、科学的、有序的动态过程,应该通过提高政策支持的针对性,提高政策效能。

1.政策制定的视角要实现从“政策供给者”向“政策需求者”转变

当政府支持或反对某一经济活动时,最惯用的手段便是政策供给。政府在实施政策供给行为时,往往很少考虑政策的合理性即与当地实际情况的适宜性。用“供给—需求”理论分析地方政府推动民营经济创新发展的应然性行为以及实践过程中的经验教训,地方政府应纠正习惯从“供给角度”制定政策的路径依赖,更应从“需求角度”策划有关政策,即针对当地民营经济发展的实际需求,特别是要考虑政策措施出台的时令效应,以及对不同产业或企业区别对待,才能进一步推动民营经济的快速发展。

2.政策支持的重点要实现从政策制定为主向政策执行和评估为主的转变

地方政府不但习惯从“供给角度”制定政策,而且偏向政策的供应,对政策能否发挥功效重视不够。关注政策执行与政策评估才能实施有效行为,从而推进民营经济的大力开展。只有通过政策的执行和评估,才能判断一个政策的好坏,确定政策的受益对象、受益面和其他落实情况,从而进一步合理有据地改进和完善政策措施。而且,政府与企业之间存在政策的信息不对称问题,政府如何让企业全面真实地了解已经出台、生效的政策精髓,对企业来说十分重要,否则就会导致政策资源的闲置。

3.政策提供的形式要实现从决定、通知、文件、意见等方式的综合性文件向规划、战略、策略等操作性文本转变

一般来说,决定、通知、文件、意见等方式的文件,执行力较弱,而这恰恰是政府供给政策最常用的方式。比较而言,规划、战略、策略更加具体,制定过程更加严密,操作性更强,更有利于推动民营经济的创新发展。另一方面,地方政府还应把政策创新的示范成果固化为国家行为,让政策上升为法律,这也是改革开放以来“摸着石头过河”的重要经验。

最后,政策激励的方法要实现从“抓大放小”的单一激励向“抓大扶小”的多样激励转变。尽管地方政府对经济发展的作用主要是促进性、辅助性、倡导性的,但政策激励的效果还是明显的。政策激励要面向各类企业和创业者,转变以住“抓大放小”的激励方式,并且做到激励方式的多样性,如经济、法律、行政等不同手段,象减免税、优先贷款和优惠贷款等。

(二)提高制度保障的协调性

1.提高制度制定与制度执行协调性

地方政府不仅承担着建构市场经济建设需要的一系列的配套制度和规则,而且承担着经济调节和市场监管的功能。市场经济是一个秩序体系,维护市场秩序根本的方法是发展和维护法治。地方政府对现行市场制度规则实施监督不力造成的交易行为无序、市场竞争失效,己经成为我国市场经济发展的“瓶颈”和障碍,甚至成为市场秩序混乱的原因之一。过去的改革是突破法制,在法制基本健全的情况下,地方政府行为的重点是发展和维护法治。比如黄岩、温岭、路桥等地的日用塑料产业集群中,不少小企业的“搭便车”现象长期制止不力,影响行业升级发展,需要地方政府着力维护主体秩序、交易秩序、法律秩序和道德秩序。

2.提高正式制度与非正式制度的协调性

新制度经济学认为,制约一国或地区经济发展的根本性前提,不是资本,也不是技术,而是制度。市场制度、产权制度、政治经济制度等是制约社会经济发展的根本原因。随着一系列鼓励非公经济、民营经济政策的颁布,民营经济的制度环境有所改善。但据调查显示,民营经济的发展条件和生存状态仍不容乐观。除了正式制度的缺陷,非正式制度也是不可忽视的一个重要因素。非正式制度是指在漫长的社会历史和人们长期交往中逐渐形成的,具有持久生命力的社会文化传统和行为规范,它构成世代相传、渐进演化的文化的一部分,具有明显的文化特征,一般包括意识形态、价值观念、宗教观念、道德伦理、风俗习惯、文化传统等。制度变迁是正式制度和非正式制度共同作用的结果。正式制度能否有效发挥作用,受到非正式制度的强大制约。目前,我国民营经济许多正式制度安排的效率仍然很低,究其原因,主要是缺乏相应非正式制度的补充和完善。平均主义和公有制的意识形态、轻商甚至仇富观念和抑商文化传统是民营经济“非国民待遇”的非正式制度根源。注重正式制度与非正式制度协调性,可以激发民营经济的创业活力。

3.提高中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、不同地方政府之间制度的协调性

地方政府基于对局部利益的考虑,会导致有选择性的执行制度,在对待民营经济发展问题上就会出现步调和中央政府不一致现象,导致制度效能“打折”,出现“上有政策、下有对策”的现象,甚至收到与初衷相悖的绩效。重复建设、产能过剩就是这一现象的真实写照,在紧缩性宏观调控、节能减排、产业发展方向上表现更为突出。《中华人民共和国中小企业促进法》和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号,俗称“非公 36条”)等规定了的各级政府在中小企业、非公企业发展中究竟应各自发挥怎样的作用,各级地方政府应履行好各自对创业扶持、创新推动、市场开拓、资金支持、信用担保、员工培训、社会服务、权益保护等的职责。此外,要避免地域之间不同政府的恶性竞争,纠正恶性的招商引资行为,以全国制度的统一性和协调性维护民营经济的良性发展。

(三)提高公共服务的实效性

1.优化企业生存环境

在建设服务型政府进程中,要求政府将优惠政策变成优化服务,即在优化环境方面下功夫,为民营经济创新发展提供尽可能强的区域支撑。企业生存环境是一个可供选择的环境,其本质是商务成本的选择和比较,关注的重点在于土地、人力等硬成本和市场完善、法制健全、资讯畅通、科技发达、国际化程度和人才综合素质、政府服务水平等软环境。重点是要做好以下四项工作:一是要加快温台沿海产业带建设,完善基础设施,拓展发展空间,保证民营经济赖以发展的土地供应。二是要通过产学研合作等途径,加快中小企业的装备改造,构建企业共性技术服务平台,建立先进的区域技术创新体系。三是要推进金融创新,发挥民间金融的作用,建立适应民营经济特点的金融体系。四是要大力培育市场,进一步促进市场体系的发育。

2.提升对民营经济的社会服务水平

地方政府服务民营经济发展,关键是要积极开展创业服务。要建立健全省、市、县三级创业辅导网络,积极开展创业辅导、企业诊断、管理咨询等方面的服务。认真组织实施企业家素质提升、专业技术人员继续教育、民营企业经营管理者培训和务工农民素质培训等工程,努力培养和造就一支高素质的企业家、专业技术人员和技工队伍。同时,要加大对中介服务机构建设的支持力度,积极发展认证、咨询、检测、校准、审计、资产评估、统计、律师、专利代理、技术服务等社会中介服务机构,完善执业标准和监督机制,规范中介服务行为,维护秩序。按照市场化原则,规范和发展行业协会、商会等自律性组织,充分发挥其服务会员、行业自律、协调和监督等作用,为民营企业提供良好的服务。

3.规范公务员进企业行为

政府行为的主体是政府,但政府工作人员素质的高低等一系列因素都直接影响着政府行为实施的效果。在面对金融危机挑战过程中,各地政府开展“服务企业”的活动,如我市开展“千名处(科)长进企业,创优服务促发展”活动,以送政策、送法规、送科技、送人才为主要内容,切实帮助解决企业实际问题。在公务员进企业服务过程中,必须规范行为,防止寻租行为与不公平行为的产生。

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