武汉市社保基金监管体系实证探析

姚春辉

（中南财经政法大学，武汉 430060）

社会保障制度是社会的“安全网”，关系到社会稳定、经济社会的协调健康发展与和谐社会的建设。社会保障基金是社会保障体系的核心，是现代社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和财力保证，其安全有效运营和在动态经济环境中的保值增值是社保制度成败的关键。然而，当前社保基金监管不力，监管不严，挤占、挪用甚至浪费现象比较突出。据统计，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。①赵小剑：社保基金为何大案频发，《南方周末》，2006年9月28日。截至“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。如何建立和完善社保基金监管体系，加强对社保基金筹集、投资运营和基金给付流程的监督，成为社会各界关注的焦点。基于以上的宏观背景，我们对首批社会保障体制改革试点城市之一的武汉市展开了深入调研，先后访问了武汉市劳动和社会保障局、武汉市财政局、武汉市审计局，了解武汉市社会保障基金的监管体系及其在社保基金监管方面做出的有益尝试和探索，以期完善社保基金监管，严防社保基金被违规挪用，充分发挥社保基金的保障、调节等功能，从而促进和谐社会的建设。

一、武汉市社保基金监管体系的主要内容

社会保障基金监管体系是指国家指定专业机构根据法律对社会保障基金征收、投资运作、基金给付等整个过程进行监管的制度和规则体系的总称。社保监管体系的内涵和外延，随着社会经济的发展尤其是随着社会保障制度的发展而不断丰富和拓展，通常包括社保基金监管法律体系、社保基金监管信息披露和风险预警体系、社保基金组织体系、社保基金责任和质量控制体系。这些监管体系是否健全和完善，在很大程度上决定了社会保障基金的管理和运行是否有效，社会政策目标能否最终实现。武汉市作为首批社会保障体制改革试点城市之一，在长期的社保基金监督和管理实践中，逐步形成了具有特色的监管法律体系，监管信息披露和风险预警体系、组织体系与责任和质量控制体系，确保了武汉市社保基金的安全运营和保值增值，为武汉市的经济健康发展和社会稳定奠定了坚实基础。武汉市社保基金的整体监管体系如图1所示：

1.社保基金监管法律体系

武汉市社保基金监管的法律体系包括三个层面的内容：宪法层面、社会保障法层面、社会保障基金管理或者监管方面的法律层面。三个层面的法律层次依次递减，前者是后者制定的依据，后者在内容上要与前者保持一致，它们共同构成了社保基金监管的法律体系。

具体而言，首先，宪法层面的法律体系已经建立起来，新修订的宪法明确规定享受社会保障待遇是每个公民应有的权益，这实际上是从最高层面的法律上明确了社保基金监管的重要性等内容。其次在社会保障法层面，中国制定和颁布了许多相关的法规和条例，如1999年的《社会保险费征缴暂行条例》，这些条例为社保基金的监管提供了法律依据。最后，社会保障基金监管方面，劳动和社会保障部等部门先后颁布了《社会保险费征缴监督检查办法》、《社会保险基金行政监督办法》等。此外，武汉市还依据自身的情况，制定了一些适宜的具有地方特色的法规和条例，对各种形式的社保基金的监管和监管主体的职责都做出了更具操作性的规定，确保监管部门的监管行为有法可依。

2.社保基金监管信息披露和风险预警体系

为加快建立社保基金监管信息披露体系，推进政务公开和“阳光工程”，武汉市依据国家的相关部署，加快建设武汉市“金保工程”，正逐步建立完善而科学的社保基金网络体系和数据信息体系，重点加强了医疗、失业、工伤、生育等保险信息网络建设，实现基金监管各部门的信息共享，有效避免和减少了信息不对称的难题，为监管部门提高监管效率提供了可靠的信息来源。另外，为促进信息披露体系的建设，武汉市还出台了具体的规定，要求社保基金托管机构将社保基金运营结果，例如征缴率、欠费额、人均月退休金、社保基金结余额、年利息收人额、年基金收益率等主要指标，通过有关途径进行公开、公示，对基金宏观管理部门报送年报和中期报告，向基金缴费人和广大投资人披露年报和中期报告；社会保险基金管理机构定期向社会公众公开有关个人账户的财务信息并且加强对其的服务意识，逐渐提高社会公众的社会保险意识。

随着社会保障基金规模的扩大以及进入资本市场的基金数量的增加，社保基金管理运行中面临的风险也愈来愈大。为克服社保基金运行中可能遭致的投资组合风险、代理风险和系统风险，武汉市根据自身社保基金运行的实际情况，设置了四个风险监测预警指标：基金的投资运作方向指标、基金的备付金指标、风险监管指标和基金收益性指标，对武汉市社保基金运营中的风险实施动态监控。为了尽可能减少风险而增加收益，选择最佳的投资组合，武汉市还积极借鉴西方发达国家的社保基金监管经验，对社保基金实行严格的限量监管：一是对社保基金管理服务机构的责任权限予以严格规定；二是规定投资最高限额、投资各类项目的比例、禁止或者限制投资项目、风险准备金的规模与安全警戒线等各项具体投资规则。

3.社保基金监管组织体系

武汉市社会保障基金监管组织体系包含两个层面：一是内部监管，即社会保险经办机构、社保基金运营机构、社会保障基金财政专户管理机构和社保基金管理服务机构通过内部的财务监督和审计监督，及时发现社保基金管理运行中存在的问题和薄弱环节，从源头上解决违纪违规行为的发生。通过建立健全的内控制度，提高自身的管理质量和服务水平，对社会保障基金的筹集、投资运营、给付等环节给予密切的关注，就可以保证基金收支及管理各环节的正常规范运作。二是外部监管，包括行政监督、法律监督和社会监督。通过建立内外结合纵横交织的社保基金监管组织体系网，则可以确保社保基金的安全完整和保值增值，对保障参保人的合法权益和社会经济的发展有所裨益（见图2）。

首先，法律监督是指国家通过法律手段，以强制力量对社会保障基金进行监管，它主要是指武汉市人民代表大会和司法机构依据自己的职权对社保基金经办机构、社保基金运营机构和社保基金管理服务机构的行为是否符合国家和武汉市人民政府制定的与社保基金相关的各项法律和法规予以监管，以保证法律得到切实贯彻和执行，从而保证社保基金运营安全。

其次，行政监督是按照行政管理权限和行政隶属关系，由行政机关对社会保险基金管理的监督。社会保险基金的行政监督包括劳动保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督。

最后，社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织、舆论机构，以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督。湖北省建立了由社会保障部门、财政部门、专家、基金业和托管人行业代表共同组成的社会保障监督委员会，在武汉市则设立了监管办事处，定期对基金的收支、结余情况和社会保障的业务执行与管理过程实施全方位监督和检查，并将监督检查结果定期向全社会公布。

4.社保基金责任和质量控制体系

针对社保基金监管机构在日常监管中发现的各种违法违规问题和不审慎行为，武汉市社保基金监管机构依据《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金财务制度》等有关法律法规对缴费单位或个人、社保基金经办机构和基金投资运营机构有关违法违纪行为的法律责任界定，视情节轻重，依法对社保基金监管对象的违法违规行为进行处理和处罚，使社保基金责任更加明确，从而为社保基金监管提供了处理依据。

武汉市社保基金监管机构为了确保其监督质量充分符合国家相关管理规定的要求，按照监督程序和规范，建立了一套监督质量控制体系。不仅如此，他们还注意对监督质量的动态监控，按照事先预定的质量标准衡量计划完成情况，纠正监督执行中的偏差，以确保监督计划的目标得以充分实现。其监督质量控制按照图3的程序进行运作：

二、武汉市社保基金监管体系存在的问题

武汉市经过长期的实践探索建立的社保监管体系在保证武汉市社保基金的安全完整，防止社保基金被违规挪用或侵占，保障劳动者的合法权益方面发挥了不可替代的作用。然而，仍然有尚待完善之处，主要体现在以下方面：

1.社保基金监管法律层次和法律地位偏低，导致监管手段乏力和监管职能弱化。在武汉市社保基金监管法律体系构成中，主要是第三层次的法律，它们大多由政府职能部门制定和颁布，其法律效力相对一、二层次较低，使得在社保基金监管实践中，监管部门的监督制约职能无形中弱化，影响了监管效果。不仅如此，二、三层面的社保法律体系依旧不够健全，仍有待进一步加强完善。如迄今为止，我国尚没有一部专门的法律法规，对社保基金的筹集、管理监督、分配使用、处理处罚、责任追究做出明确的规定，妨碍了监督的权威性和严肃性，使社保基金监管缺乏有效的法律依据，影响到监督整体效能的发挥。

2.信息披露的充分性和及时性有待加强，为保证社保基金的安全而实施的严格限量监管模式缺乏监管成本的考虑，亦与世界监管模式的演变趋势相悖。武汉市目前仍致力于“金保”、“金财”工程的建设，社保基金的信息网络体系正在建设之中，因而信息披露的充分性和及时性难以得到保证，社保基金相关各方难以及时获得社保基金运营的全部信息。另外，当前的信息披露体系缺乏对信息披露成本的考量，由此导致成本的增加和无谓的损失（见图 4）。

武汉市为了对基金运营中的风险实施动态监控，建立严密的风险监控预警体系，尽可能减少风险而增加收益，对基金投资比例设置了限制性的规定，明确规定了社保基金的各种投资工具和投资组合，采取现场和非现场监管的方式密切监控基金的安全运营，这一做法在保证社保基金安全的同时，也增加了社保基金监管成本。一般而言，社保基金的监管成本由体制成本、服从成本和结构成本三部分组成。体制成本是指用于维持社保基金监管机构日常运作所需要的经费，如监管机构所耗费的人力、物力、财力资源等；服从成本是指社保基金管理服务机构因服从监管规定而付出的额外经营成本，如因遵守规定而须建立新的制度、提供培训、花费时间和资金所付出的成本等；结构成本又称间接成本，是指由于社保基金的监管行为致使整个社会的福利降低所发生的损失。

一般认为，社保基金监管强度与社保基金监管成本正相关（如图5左），与监管收益的关系则比较复杂，呈倒U型：初期随着监管强度的增加，参保人的权益将得到更可靠的保障，社保基金管理系统的稳定性也会增强，即监管收益呈上升趋势，但当监管强度达到某一点（如图5右所示的P点，此时监管收益=监管成本），社保基金监管达到均衡监管状态，均衡监管强度为Q点，此后，监管强度的增加所导致的监管高成本，将抵消监管所获得的收益。因此，过分强调监管强度不符合监管的成本—收益原则，也不利于社保基金投资组合的优化和灵活性，阻碍了社保基金的保值增值。

3.监管主体间职能重叠交叉，职责不清，缺乏有效的协调机制，外部的法律监督和社会监督大多名不副实，缺乏真正的有效监督。在武汉市的社保监管组织体系中，武汉市劳动和社会保障局、武汉市财政局、武汉市审计局依据不同的法律和法规均享有对社保基金的监管权、社保基金收缴、支付和运营政策的制定权及社保基金的财务审计等制度的制定权，三个部门间缺乏明确分工，致使监督整体上的“缺位”、“越位”现象较为普遍，表面上严密的监管体系下因职能不清仍隐藏着许多漏洞。不仅如此，社保基金监管的内外之间缺乏有效的衔接和协调，不能形成监管合力，内外之间的监管信息不能实现充分共享，导致社保基金的重复检查，浪费了有限的监管资源。另外，由于法律法规上的疏漏和人大等立法机关实际权力的有限性，法律监管几乎是行同虚设，不能发挥任何监管作用。因武汉市的“金保”工程尚在建设之中，信息披露的充分性和及时性无法保证，社会监管的效力也难以有效发挥。

4.社保监管体系缺乏对社保基金筹集和征缴—投资运营—基金给付的流程监控。武汉市的社保基金监管体系主要采用内外监管主体各自对社保基金运行环节的全过程监控，缺乏对每个环节的具体分析，难以实施有针对性的监管。在社保基金的筹集—投资—发放环节中，社保基金的形态在发生不同的变化（见图6），监管的具体内容和监管重点也应有所不同。缺乏对社保基金流程的监管是不完善的监管，必然导致不能觉察社保基金运行中的变化和可能引发的风险，事中控制的缺位将大大制约监管效力。

5.社保基金监管的市场化程度明显不足，缺乏具有独立权限和监管能力的中介机构和社会专业监管机构承接政府部门的监管职能。随着社保基金管理方式及监管模式的变化，社保基金监管的市场化也成为必然趋势。在许多发达国家，已经走上了市场化的道路，他们通过基金监管机构聘用外部中介机构来承担社保基金监管的部分职责，使社保监管根据市场规则来运行，基金监管机构根据市场原则对社保基金的运行实施监管。实践证明，社保基金监管市场化有利于降低监管成本，提高监管效率，能够更好的防范基金运行中的风险。而武汉市的社保基金监管至今仍依赖于政府的相关职能部门，监管市场化缺乏必要的条件，社保基金监管市场化还未起步，尚有很长的路要走。

三、完善武汉市社保基金监管体系的策略

为了充分发挥社保基金的功用，必须建立健全而完善的社会保障基金监管体系。具体而言，为了进一步完善武汉市社保基金监管体系，应采取以下措施：

1.进一步健全和完善社保基金的相关法律，提高监管法律的层次。特别是要抓紧制定和实施社会保障法，对宪法中规定的社会保障基本原则进一步明确化和具体化，确定社会保障的基本目标和实施范围，规定社会保障的实施形式，明确社会保障在社会经济发展中的地位和作用。此外，还应继续制定和完善社保基金管理法，对社保基金的筹集模式和筹集水平、社保基金的投资运作模式和投资方向、社保基金的支付标准和方式、社保基金的监管模式和监管标准用法律的形式加以明确，使监管活动有法可依，提高监管效力。

2.借鉴西方发达国家的基金监管模式，逐步实现由严格的限量监管向审慎性监管模式的转变。所谓审慎性监管，是指社保基金管理者根据审慎投资的原则，为促进基金所有者的收益最大化而实施专业化、多元化的投资，政府坚持总的审慎原则，并不严格限制社保基金的投资行为，对投资工具及投资比例不具体限制，较少干预社保基金的日常管理，政府只在当事人提出要求或基金出现问题时才介入。实践证明，采取审慎监管模式的国家平均收益率明显高于采取定量限制式监管模式的国家，而前者面临的风险反而低于后者。目前世界范围内养老基金监管大致呈现从定量限制式监管走向审慎性监管的趋势。然而，审慎性监管模式仅适合于经济发展比较成熟、金融体制比较完善、资本市场和各类中介组织比较发达、基金管理机构有一定程度发展、相关法律比较健全的国家。尽管如此，武汉市仍应在各种条件逐步具备的情况下，分步骤分阶段地实现监管模式由定量限制式向审慎监管式的转变，以提高投资收益，降低投资风险。

3.明确监管主体的工作职责，加强内部与外部、内部与内部、外部与外部监管主体间的协调与合作，形成监管合力，建立完善的信息披露体系，强化社保基金的社会监督。一是要合理界定各监管主体的工作职责，将事前事中监督职责明确给业务机构承担，事后监督检查工作职责明确由审计等专门监督检查机构承担，财政部驻各地专员办要把监督和管理结合起来，认真履行对社保基金的事前、事中、事后全过程监督职责。二是通过文件抄送、定期报告、联席会议、专题研究等形式，加强专职监督机构和业务机构之间的沟通、协调，并形成协调沟通机制。三是加强社保基金监管机构信息共享，建立有效的内外衔接机制，以降低因重复收集信息带来的无谓成本损失。四是充分利用现代信息网络技术，提高社保基金监督的信息化管理水平，实现基金监督与基金运行的同步化和程序透明化，为社会监督介入创造必要的前提条件。

4.强化社保基金的流程控制，加强对基金运行环节和过程的动态监督，具体而言，包括以下三个方面（见图7）：

一是对社保基金征缴和筹集的监督。社保缴费基数是否符合规定，基数是否符实；社会保险费是否应缴尽缴，应收尽收，达到令人满意的征缴比例。围绕这两个方面，既需要检查征缴机构是否依法征收保险费，又需要检查缴费单位是否按规定缴纳保险费。对征缴机构行为的监督包括征缴机构是否核实缴费基数，是否存在擅自更改社保费的缴费基数和征收费率，多收或少收社会保险费的情况；征缴机构是否按规定收取滞纳金。对缴费单位行为的监督包括缴费单位有无拒缴或拖欠缴费的情况；缴费单位或个人是否按规定缴纳社会保险费，有无隐瞒工资总额、个人缴费基数、缴费人数，从而造成少缴或漏缴情况。

二是对社保基金管理和运营的监督。对社保基金管理的监督包括对社保经办机构编制的预、决算及其执行情况进行监督和对社保财务进行监督两个方面。其中对社保财务的监督主要包括：经办机构和征收机构有无虚列支出、转移资金和挤占挪用等损害侵蚀社保基金的问题；各级政府、财政部门、经办机构和其他单位、个人有无将社保基金用于其它方面。因为根据规定，社保基金必须存入社保基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。任何部门、单位和个人均不得挤占挪用，也不能用于平衡财政预算。因此，对社保基金的财务监管十分重要。对社保基金运营的监督则包括对社保准入主体的准入资格和准运营程度、对社保基金投资运营客体、对社保基金投资运营风险的合规性、收益率、基金投资组合、基金管理人、偿付能力、对社保基金投资主体退出程序四个方面的监督。

三是对社保基金给付的监督。包括对经办机构或社会化发放机构行为的监督和对参保人或参保人行为的监督。前者包括监督经办机构是否违反社保有关政策法规，任意扩大基金开支范围和标准；经办机构或社会化发放机构是否依法及时足额支付社会保险金，有无拖欠截留的问题。后者主要是指监督领取社保金的人员是否已参加社保并符合享受条件；参保单位是否有通过欺诈、伪造证明材料或其他不正当行为为个人骗取社保金提供便利，以及个人骗取社保金的行为。此外，要积极培育审计室、精算师、资产评估机构等中介组织，使这些中介组织成为社保基金日常运营监管的承接者，从而实现社保基金监管的市场化，减少基金监管机构对社保基金管理运营的干预和限制，提高监管的效率，提高监管的专业化水平。要加强监管人才的培养，提高监管部门工作人员的职业道德素质和业务素质。只有建立健全和完善的社会保障基金的监管体系，借鉴和采用先进的监管模式和监管方法，才能保证社保基金监管的有效性，从而使社保基金的功能得以最有效的发挥。

〔1〕赵小剑.社保基金为何大案频发.南方周末，2006年9月28日.

〔2〕孙建勇.社会保障基金监管.北京：中国劳动社会保障出版社，2004年.

〔3〕“社会保障资金财政监督”编委会.社会保障资金财政监督，北京：中国财政经济出版社，2005年.