扩内需资金使用效果、问题及政策建议——以河南省宝丰县为例

王 波 徐慧芳

（中南财经政法大学，武汉 430074）

为应对国际金融危机的巨大冲击，中国政府制定实施了积极的财政政策和适度宽松货币政策，提出到2010年底约4万亿元的投资计划，拉动经济增长。在巨额投资的刺激下，2009年我国经济增长保八目标基本实现。欢欣鼓舞之余，扩内需资金的使用情况也成为人们关注的焦点。在扩内需资金的筹集和使用上，各地方政府有较大主动权，地方政府可以根据各地的具体经济情况安排资金的使用方式。本文就以河南省宝丰县为例，通过实地调研获得第一手数据，在充分了解宝丰县扩内需资金具体使用流向基础上，着重讨论资金使用过程中存在的问题，并试图给出相应的政策建议，希望能在更大范围内具有参考价值。

一、宝丰县扩内需资金的具体流向及成效

总的来说，金融危机对宝丰县经济的影响主要体现在宝丰县支柱性产业煤炭业受冲击、固定资产投资增速减缓以及房地产市场低迷。但是自2008年11月份扩内需资金逐步到位并持续投入使用以来，宝丰县经济有了明显好转。从2009年上半年宝丰县经济统计指标来看，扩内需资金对宝丰县经济起到了显著的拉动作用。宝丰县2009年第一季度的统计资料表明：一季度实现了国民经济的稳定增长，地区生产总值完成26.9亿元，同比增长9.3%。

截止到2009年6月，中央政府向全国共下拨了三批扩内需资金，其中第一批1000亿，第二批1300亿，第三批700亿，并要求各地方政府相应的省级配套和市县级配套资金及时到位。在这三批扩内需资金中，宝丰县共争取到中央补助资金4700万元，省级配套资金1663万元，市级配套资金440万元，宝丰县已经落实的县级配套资金627万元。除此之外，还有间接性的扩内需资金，此类资金主要是针对农民群体，包括家电下乡的继续普及、粮食直补和综合直补标准的提高。但这些间接使用的内需资金因为程序比较规范和数量相对较少，在使用过程中遇到的问题也比较少。近一年来，宝丰县争取的扩内需资金已经逐步到位，并相继用于基础设施建设以及民生工程建设。如表1所示，宝丰县的资金流向主要是农村公路建设、医疗基础设施建设以及农村和乡镇的饮水供水工程建设。这些投资很大程度上带动了经济的发展，改善了民生，基本达到了预期目的，很好地应对了金融危机对宝丰县经济的冲击，保持了经济平稳增长，与中央政府提出的全年经济“保八”增长政策遥相呼应。

二、扩内需资金使用中存在的问题

宝丰县扩内需资金的筹集、使用过程中，也存在诸多问题，主要体现在以下几个方面：

（一）扩内需资金总量和前期投入不足，县级配套资金压力过大

1.扩内需资金总量不足。资金数量不足主要表现在两个方面：一方面是计划总投资的资金数量本身就不足以保证工程的顺利完成，另一方面是计划总投资的资金数量除了中央直接补助和省配套顺利到位之外，由于地方政府的财政压力，市县级的配套资金很难到位，以至于工程建设资金困难问题异常严重。例如宝丰县人民医院的病房建设和廉租房建设。宝丰县人民医院计划总投资4000万，即使中央政府资金全部到位也只是保证病房楼的顺利完工，内部的装修以及医疗设施并没有考虑在内，政府也没有相应的政策支持，资金压力全部落在县人民医院身上，县人民医院只能依靠贷款和自身的营业收入，这样势必延缓病房楼投入使用的时间，而且这4000万总投资只有中央补助的1800万和省配套660万顺利到位，市县配套并未到位，还是靠医院这几年1500多万元的贷款和当时还没有扩大内需这项措施时县财政局拨付的300万元才勉强竣工，现在如何进行内部装修和添置医疗设备仍然是个大问题。

2.对工程前期工作的资金投入不足。鉴于扩内需资金出台和使用的特殊背景，资金监管力度比较大，而且普遍使用国库集中支付制度，所以资金控制比较严紧，显然在资金使用效率和防止资金挪用和浪费上，这批内需资金做的很好。但是资金控制的过紧难免会产生灵活度不足的情况，从而导致很多活动无法顺利开展，甚至影响工程的进度。例如，农村饮水安全工程的建造过程中，工程项目下来后，首先需要立项，接着需要专职人员进行实地勘察，然后需要工程的设计和编制预算，最后才能确定施工。而这些扩内需资金只是针对工程施工过程中工程花费，而前期实地勘察的经费和设计经费，以及专职人员报酬、交通费、生活费、办公经费均不包含在内需资金中，一般是由业主或相关政府部门垫付，这样就会因责任不明晰导致前期工作无法顺利开展进而影响工程进度。因此，政府应针对这一问题采取措施，可以考虑将工程经费的一定比例用作前期经费，然后加以强化监督。

3.县级配套资金压力过大。扩内需资金除了中央补助资金和省配套资金直接到位外，市县配套资金一般很难顺利到位，特别县级配套资金压力更为明显。以宝丰县财政为例，自中国财政体制改革以来，县级财政并无太大盈余，县级财政仅能负担日常开支和一些行政管理费用，其余开支多由上级财政拨付，这种体制势必导致扩内需资金的使用过程中，县级财政配套压力过大，县级配套资金只能依靠中央政府代为发行的地方债券，但县财政局申报的1亿多元地方债券，中央政府仅代为发行了2000多万元，所以县级配套资金通常很难到位，资金缺口多为业主自己筹资。如宝丰县廉租房建设资金压力极为突出，计划总投资512万元建立120套5998m2，目前到位资金只有中央补助资金180万元和省级配套72万元，缺口258万元，目前这些开发资金主要由开发商代垫，代价是县政府承诺这批廉租房过后的下批经济适用房由这些开发商优先开发。就算这样资金缺口依然存在，为解决这个问题，政府现在放松限定，初步计划廉租房可以租售并举，按商品房或经济适用房价格销售一半偿还开发商垫付资金，剩余一半房源用作廉租房租赁。笔者以为，一旦廉租房当做商品房出售，到底多少用来出售、多少用来租赁就很难控制了，而廉租房项目也就失去本来的意义。更为严重的是，这为官商合伙开发房地产提供了理由，与政府不得参与房地产开发的规定不符，同时也为规范房地产市场的运行带来更大的难度。

（二）筹资方式单一，拉动民间投资需求不足

如表1所示，扩内需资金主要是由中央补助资金、省级配套资金和市县级配套资金组成，除农村饮水安全工程要求企业投资43万而且并未到位外，均无民间投资的加入。在资金的筹集方面有三个问题比较突出：一是县级配套资金全部依赖地方政府债券，筹资方式太过单一，预算内资金、土地出让金和政府性基金未纳入县级配套资金的来源，单纯依赖地方政府债券远远不够，宝丰县2000万的地方政府债券压力明显。二是项目业主贷款难度大，担保难，投融资体制不健全，如宝丰县县医院和房管局，资金缺口仍难以弥补。三是带动民间投资严重不足，本来政府出台4万亿内需资金的初衷是，政府直接投资只占三分之一，剩余三分之二由地方政府和社会筹集，但目前为止，带动的民间投资基本可以忽略。政府投资短期是投资和消费可以拉动经济增长，但长期却是供给，如果没有合适的政府政策带动民间投资的话，中小企业无法接过第一轮的政府投资的接力棒，那么经济的第二轮增长就无法持续，进而会出现第一轮政府投资造成的产能过剩、资金无效率等问题。

（三）政策弹性小，忽略了政策与现实的匹配性

由于地域性和时间性的差异，政府制定政策时无法全面考虑，造成很多政策跟地方的实际情况脱节。例如宝丰县农村安全饮水工程，一方面，工程的实施很大程度上需要当地农民的配合，但是工程时间却与农忙时间相冲突，就是说涉农因素影响太大，2008年11月份第一批针对宝丰县农村安全饮水工程的内需资金下拨后，要求11月份到1月份之间施工，抛开天气因素不说，农民这个时间根本就没时间，政府应该将这些受涉农因素影响较大的项目安排在农闲时节，如2009年的2—4月份和9—11月份，而不只是要求项目尽可能快地完成。另一方面，农村安全饮水工程是按人均标准进行拨付，这就导致人口较少的村庄甚至连一口水井都打不起，特别是那些人口较少用水困难的边远村庄，最需要打井却资金最为不足。政府应对这些特殊情况区别考虑，不能试图用一项政策解决所有的问题。

（四）投资结构失衡，没有处理好经济增长和公众福利提高的关系

从表1中不难看出，内需资金中基础设施建设投入过多，医疗卫生文化教育投入不足，4700多万元中央补助资金只有24万元投入到乡镇综合文化站的建设。首先，对基础设施建设的投资短期是需求，但长期是供给，如果长期的内需无法启动，会造成产能过剩和资金的无效率使用。其次，对中小企业的照顾不足，扩内需资金并没有支持中小企业的部分。众所周知，政府投资过后仍要靠中小企业继续领跑，而且中国也需要在这次金融危机中实现结构调整，由经济增长转向促进就业，由粗放式增长转向集约式增长，这些都离不开中小企业的贡献，政府也应该注重投资的就业效应和产业调整效应。最后，对公众福利的关注不够，显然扩内需资金的首要目标仍然是保经济增长，这项措施在中国经济放缓、失业增加的宏观背景下实施的确无可厚非，但在保增长的同时，政府也应该始终贯彻“以人为本”，把提高经济增长和提高公众福利放在同等重要的地位，加大扩内需资金在教育、文化、医疗卫生方面的投入。

（五）时间紧，任务重，程序不规范

这个问题主要是扩内需资金的性质造成的，扩内需资金是为了应对金融危机熨平经济波动维持经济稳定而出台的，所以从时间上来讲，这批资金需要迅捷而准确地投入使用，尽可能快地产生产出效应。因此，政府对那些扩内需资金项目的开工和完成时间都作了较为严格的规定，这就会导致因为时间紧，给工程的完成带来一些隐患，像立项时间太短而问题考虑不全面、招投标程序不规范、施工难度太大、工程质量无法保证等。例如宝丰县农村公路建设，项目的确定和资金拨付大概是2008年12月份左右完成的，但是政府下达了一批指标要求春节前必须完成一定的项目，而政府政策的制定并没有考虑到天气温度的因素，冬天气温太低，路面容易上冻根本就无法施工，工程队只能加大资金和人力的投入来保证一定任务量的完成，在此过程中公路质量的监管和排查的力度就无法保证。因此，政府应该考虑到这个问题，不能只注重于经济的短期增长来显示政策的有效性，从而忽视了经济短期增长中存在的问题，应该更全面地照顾内需资金的短期效应和长期效应的关系，就算短期效果不明显，只要能保证经济的长期增长更有后劲的话，一样是一项值得考虑的政策。

三、完善扩内需资金使用的政策建议

（一）完善筹资模式，全面放开行业管制，吸引和带动民间投资

目前，扩内需资金的资金来源渠道还是依靠中央政府补助资金和各级政府的配套资金，在带动民间投资方面做的还远远不够，这也给内需资金的筹集方面造成了巨大压力。政府应调整相关政策以及出台能够改善这方面情况的措施：第一，放开行业管制允许民间资本进入。中国自改革开放以来，市场经济逐步发展和完善，在国家宏观调控的辅助下，努力发挥市场在经济资源配置中的基础作用，因而也带来了中国经济数十年的高速增长。但与此同时，中国政府在一些垄断行业的管制过于严格，民间资本在这些方面几乎没有涉足，如铁路、公路、通讯、电力、教育等方面。为了延续政府主导扩内需资金后的下一波增长，鼓励民间投资、扩大民间投资的市场准入范围是不可或缺的。自4万亿扩内需资金出台以来，市场驱动的民间投资能否及时衔接，是中国经济增长能否复苏的关键。第二，吸引和带动民间投资。这次金融危机中，中国政府刺激经济的一揽子计划不仅仅是两年4万亿的投资，更重要的是，除了财政投资外，要拉动社会资本、民间资本参与进来，实现投资的乘数效应，唯有如此，才能实现中国经济的全面复苏。因此，政府应该适当尽快出台能够吸引和带动民间投资的相关政策，调动市场潜力。第三，完善筹资模式，缓解政府压力。尤其是针对县级配套资金压力过大这一情况，要将预算内资金、土地出让金和政府性基金纳入县级配套资金的来源，同时加大招商引资的力度，通过采取专业招商、中介招商，以商引商等多种方式，广泛联系对接，这是缓解资金压力的一个有力措施。

（二）加大政策灵活性，提高政策的针对性和有效性

众所周知，我国的资源、人口、环境和民族的地域差异性较大，中央政府在制定政策时只有充分考虑到当地的实际情况才能使政策发挥到预期的作用，而不能试图认为政府是无限理性而采取一刀切的方法。特别是这次扩内需资金使用以来，因为项目的数量过多过于庞杂，中央政府应发挥地方政府的信息优势作用，适当给予地方政府一些资金使用的权利。首先，在时间的控制上，短期内走出金融危机阴影、保持经济增长的想法无可厚非，但政府在确定政策导向后一定还要具体问题具体考虑，比如在规定项目完成时间时必须要考虑其立项时间、前期工作时间以及天气因素涉农因素等多种因素的影响，政府可以给这些时间安排一定的浮动比例，以避免工程无法顺利开展、资金浪费以及质量无法保证等问题的出现。其次，政策的制定上应照顾一些特殊的情况，就是说出台一般性政策的同时还应有特殊性的政策进行配套。比如前面提到的按人均标准补助的农村安全饮水工程的建设导致一些小村庄和边远山区出现连一口井都打不起的情况，政府制定的人均标准补助的政策只是应对一般情况的，这种特殊情况应该也有配套的政策进行解决，例如可以提高这些小村庄的资金补助标准甚至直接按村为单位进行补助。

（三）优化政策性投资流向，注重投资的就业效应和产业调整效应

从宝丰县内需资金的分配流向不难看出，对企业是零投入，这虽然与宝丰县中小企业受到金融危机冲击比较小有关系，但从全国范围来看，对中小企业和高新技术产业的扶持力度也不是很大。政府在安排投资的渠道和方向时应注重两个要点：第一，注重投资的就业效应。扩内需资金短期内对经济增长的拉动作用的确很明显，但单纯强调GDP的增长是片面的，投资能否有效增加就业也是必须得到重视的。就业是关系民生和社会稳定的一个主要因素，所以，政府的这批扩内需资金在注重具有短期经济拉动效应的基础设施建设的同时，也要关注那些能有效吸纳就业的中小企业，内需资金要在帮助和扶持这些中小企业的发展方面起到重要作用。第二，注重产业调整效应。我们要看到金融危机既是一次灾难也是一种机遇，中国经济自改革开放以来都是一种粗放式经营，取得快速增长的同时给环境资源造成了巨大的压力，这种经济增长模式是不可能持久的，金融危机给中国经济带来冲击的同时恰恰又提供了一种契机，中国可以借这次金融危机逐步调整和完善产业结构，剔除旧的落后的产业，对一些产业层次低、高耗能、高污染、缺乏市场竞争力的企业要帮助引导，走新型工业化道路，大力发展和支持高新技术产业。以宝丰县为例，当前在大力支持支柱产业煤碳及涉煤产业发展的同时，要加大工业产业结构调整，大力发展高新技术产业，逐步减少煤炭占全县工业经济的比重，强力推进开发区和煤化工基地的发展。因此，政府应加大这方面的投资，化危为机，逐步实现产业结构的转型。

（四）调整投资结构，注重公众福利的提高

从宝丰县内需资金的分配方向可以看出，内需资金基本上都用于基础设施建设，医疗卫生、文化、体育等方面投入严重不足，从全国范围来看，这个问题也是很明显的，4万亿投资中将近四成用于基建。中国经济增长短期可以靠投资拉动，因为从短期来看投资本身会带来消费，比如修建机场铁路等，提供了更多的就业岗位，增加民众的总收入，从而刺激消费。但从长期来看这些铁路公路机场却是供给，仍得靠国内需求来推动。因此，政府在使用这批内需资金拉动经济的同时一定要警惕长期产能过剩的情况，认识到扩大内需才是重中之重。而且就目前来看，国内需求不足很大程度上不是因为大多数家庭没有能力消费，更多的是不敢消费，将大部分收入以储蓄的方式保留以应对未来的医疗、养老、教育等风险的发生。所以，政府应该适当加大扩内需资金在医疗、养老、教育等社会保障方面的投入。例如，虽然义务教育学费减免，但学校其他培训费用高昂，高等教育普及但学费却不断上涨，一个家庭总的教育费用居高不下并有上升趋势，而且跟世界其他国家相比中国的教育投入水平也是严重偏低的，政府需要加大教育方面的投入。还有，看病难、看病贵是导致国民不敢消费的一个重要原因，只有医疗改革有了实质性的进步才能改善这种情况，才能为中国经济的长期稳定的发展打下牢固基础，政府应该尽快促使相关政策出台。同时，加大医疗卫生、文化、体育方面的投入也是有效提高公众福利的途径，政府应该将提高公众福利摆在与保持经济增长同样的地位上。

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