抚河之殇暴露治理积弊

沈洪溥

决口于6月21日的江西抚河唱凯堤,已成为近日来媒体的报道焦点。本来,善良人们无不期待,自年初大旱后,南方民众能够在雨季获得休养生息的机会。但事与愿违,罕见的大旱之后,又逢大涝,而大涝之中,又有连绵的水患……或溃堤,或漫坝,既考验着地方政府的治理水平,也考验着中央政府的应急动员能力。

如果要坚持从灾情中寻找令人动容的场景,以渲染悲情激励人、鼓舞人,那是不难做到的,但这不该是媒体责任的全部。真正问题在于,此次抚河溃坝根由是什么?如果天灾之外还有人祸,那么,能否从制度层面找到合理解决策略?

地方政府不愿意一力承担溃坝责任,仅谓之“近年来多次修固唱凯堤,但投入资金相对不足,使该堤大部分没有达到抵御20年一遇洪水的设计标准,加上此次洪水超历史纪录……”其间显然隐情颇多。

事实上,抚州地方政府并非全无作为。《抚州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出,要在规划期间“重点实施临川区唱凯堤和其他万亩以上圩堤除险加固工程”。又据说,在今年的4月20日,抚州市市长已要求“加大堤防加固力度,努力提高工程防洪标准”。还有证据显示,从2005年到2010年,抚州市已对唱凯堤坝连续加固了5年。

但这一切,都不能遮掩“投入不足”这个关键词。换言之,唱凯堤存在的隐患,确乎不是无人关注,也不是无人投资,而是关注止于短期防范,投资止于修修补补——即使按照规划能够完成投资与建设,唱凯堤防的抗洪标准也不过是“20年一遇”。这就难怪,抚河作为赣江的支流和江西省第二大河流,名曰“唱凯”的堤防在“50年一遇”洪水面前,没能高唱凯歌,而是轰然决口。

更值得玩味的是,一边是唱凯堤的加固修缮投入不足,2005年两标段总投资不过300万元;但另一边,抚州市抚河大道滨水景观工程有关“绿化、广场、码头、给排水和景观照明”的3000万元投资却不差钱。地方政府无钱提高堤坝防洪标准,却有钱做市政美化的怪现象值得深思。政策上,一般堤坝防洪资金有国家补助、地方配套和群众自筹三个来源,抚河防洪堤的资金来源也是这样来的。但在中央——地方行政委托代理关系上,出现了严重的目标错位,造成了“三不管”的困境。就中央政府而言,本意是通过补助协调地方配套,完善地方干支流的防洪设施。而在地方政府,由于政绩考核的短期性,更希望将有限资金投入市容变样、路灯变亮等“脸蛋工程”,在防洪堤坝建设等长线项目上,往往偏好采取维持性投入策略。至于群众,则力量小、分布散,无力自行维护80多公里的堤防。

这样一來,两级政府博弈导致的目标风险随即出现——对地方而言,一旦因堤坝决口而产生轻重水患,也可推诿于“50年一遇”乃至“100年一遇”,灾情越严重,越能够向上伸手;一旦侥幸不发生严重灾患,则城市绿化、道路硬化等又是看得见摸得着的政绩。

唱凯堤溃决足以让我们看到这种防洪投入体制的弊病,以及当前地方治理积弊所在——资金投入不足,长线民生工程的消极或放任,群众于是成为困局牺牲品。

笔者以为,要解决这一积弊,必须形成上下激励相容的财权、事权新体制,既要为中央刚性规划投入解套,又要让地方政府无从推诿,还要让群众切实得益。那么,在既有行政体制框架内,或可寄望于两条腿走路:

一是着力解决地方政府事权与财力不匹配的问题,放下由中央财政代发地方债的扭捏身段,不妨规定有明确担保的地方债继续由地方政府投融资平台发行,而缺乏担保的堤坝水库、路桥涵洞等公益性项目则继续由中央政府担保,通过将地方代际间投资与福利充分市场化,实现以时间换空间,在拓宽地方建设资金来源同时加以规范的目的。

二是在提升地方财力同时,中央政府更需加大和细化对事权执行的考核力度,力行专款专用,乃至把水利减灾等事关当地民众根本福祉的事项,提升到对煤炭安全关切的政治高度,对挪用资金造成严重损失的人和事明示“零容忍”。

此外,在赋予地方更多资金调配权限同时,中央政府也宜预先出台行政规制阻遏地方政府趁势而上扩编制的坏习惯,倡导机构精简和行政效率。

界定中央政府和地方政府的财权与事权的边界,是防止下一条抚河决堤事件的前提,借此,地方水利设施建设中长期存在的被动状态和功利性冲动也将渐被肃清。(作者为经济学者)