成为移民国家,中国准备好了吗?

黄祺

据国际移民组织发布的报告,2008年,在华外国人已经占到中国总人口的大约1%,他们中的很多人不仅在中国成家立业,而且还操着京片子、上海话、广东话,融入到中国社会的每一个角落。管理外国人的法律早已跟不上时代的急剧变化,中国首部移民法有望出台,让更多的“老外”不再见外。

比尔·盖茨移民也不行?

世界杯还能跟移民法扯上关系。

德国队在本届世界杯首战以4比0大胜澳大利亚队后,媒体纷纷评论说,这是德国移民足球的胜利。2000年1月1日起,德国新国籍法实施生效,新法对原国籍法做了较大的修改与补充,改变了过去单一根据血统原则确定国籍的做法,引入了出生地原则,有限制地承认双重国籍,并且进一步简化了外国人入籍的手续。曾经盛赞日耳曼血统的国度,现在也不得不务实地吸纳外国人,以应对人口老龄化及产业发展的需要。

德国队23名参赛队员中,有11人是非德国血统球员,这样的“国际化”队伍,给世界杯提供了不少花边新闻,比如,德国国歌奏响时,一字排开的德国队球员中,很多球员紧闭双唇,移民球员中只有波兰移民克洛泽开口唱歌。更加重要的是,移民球员的加入,被认为一扫2000年德国队在欧锦赛上的失败阴影,给德国队注入了新鲜的活力。

球迷在看到德国队的那一场胜利时,还无法预见它之后对塞尔维亚比赛中的尴尬失利,所以,中国的球迷甚至产生了一点不切实际的联想:如果中国队中也能出现几个人高马大的移民球员,这支扶不起的阿斗队,是否可能涅槃重生呢?

当然,这个想法只能是幻想,至少,中国法律不承认双重国籍,如果一个外国球员想要加入中国籍,他必须放弃原来国籍。

中国现有的法律尚不能支持移民球员拯救中国足球,不过,正在酝酿中的中国首部移民法,可能已经在考虑,如何让中国发展所需要的外国人,更加容易地进入中国并安居乐业。

中国现有关于外国人管理的法律,是诞生于1985年的《外国人入境出境管理法》(以下简称《外国人管理法》)。这部法律在诞生之初便显得非常粗糙,原因是,那时的中国刚刚走过封闭时代,外国人进入中国渠道单纯而且人数极少,对外国人的管理相对简单。而且,按照当时的中国国力,很少有外国人期待获得中国的永久居留权,所以在当时看来,“移民”的含义仅限于中国人移民海外。

事实上,在2004年以前,中国不存在外国人“移民”,获得“长期居留证”的外国人,最多也只能得到5年的签证期。2004年,中国开始向外国人发放“永久居留证”,这个证件被通俗地称为“中国绿卡”,不过,申请“中国绿卡”的条件非常苛刻。“在《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称《外国人永久居留办法》)颁布一年以后,只有649人得到‘中国绿卡,跟澳大利亚每年12万人获得永久居留权相比,这个数字简直可以忽略不计。”北京理工大学法学院教授刘国福说。

中国第一个得到“绿卡”的外国人,是今年6月8日刚刚去世的美国人寒春。寒春是一位传奇人物,她出生在美国,与杨振宁是大学同学,是美国参与首批原子弹研究和制造的少数女科学家之一。1948年,寒春与学农牧专业的丈夫阳早一起,追随理想来到中国延安,此后,他们一直留在中国养殖奶牛,致力于改善中国的奶牛养殖业。

2004年颁布实施的《外国人永久居留办法》,第一次为外国人移民中国提供了机会,但是,这个窗口只开向对中国“有突出贡献”的人。对于在华的大多数外国人而言,“中国绿卡”的门槛实在是太高了。“按照现有法律的规定,就算比尔·盖茨想要单纯靠投资移民中国,也不行。”刘国福教授解释说,关于投资移民,《外国人永久居留办法》中规定:“在中国直接投资,连续三年投资情况稳定且纳税记录良好。”也就是说,除了投资达到一定数额,还要负责资金的运转和经营,如果比尔·盖茨仅仅想出钱却不愿意在中国经营一家公司,那么他就不能获得“中国绿卡”。

中国社会在25年中发生了剧烈的变化,外国人入境人数今非昔比。据公安部出入境管理局统计,2008年,外国人出入境共计4800多万人次,2007年,在华常住外国人53万多人。而且,外国人在华从事的职业、留在中国居住的理由也越来越多样,之前的《外国人管理法》无法预见今天的变化,所以,学界向全国人大多次呼吁,中国需要一部适合中国现状的移民法。

只想做个普通的中国人

中国首部移民法的起草鲜有新闻,直到今年5月,才有官方媒体报道:中国社会科学院民族学和人类学研究所研究员、国际企业人类学委员会主席张继焦透露,中国学者和政府相关部门已经开始酝酿起草一部与国际移民有关的法规,以推动中国更好地应对由人口输出国向移民接受国的转变。

事实上,公安部“移民法”起草小组早已在2004年成立,6年间草案一直在讨论和修改中,目前已经进行到第三次征求意见稿。由于“移民法”的起草和讨论限制在政府系统,特别是公安系统内部,没有向学界和社会正式公开,所以大众新闻媒体,难以得到这部法律草案的具体信息。

尽管如此,很多移民法学者还是通过学术论坛、撰写论文等方式,发表了他们对中国移民法的建议。

国际社会对于移民的态度已经发生变化,过去,移民被认为是跨国追求更美好生活的穷人。但从1980年代以后,越来越多国家开始接受,移民是指以地球公民身份在全世界寻找个人和事业发展机会的人。

刘国福认为,只要国家和地区之间存在发展差距,移民就不会消除。移民問题的本质是社会一体化。而移民国家就是指有大量外国移民进入寻求生存和发展的国家。从这个角度看,伴随中国的发展,中国在未来成为新移民国家的可能性也越来越大。

很多国家早已开始通过修改移民政策,以提高对“优质”移民的吸引力,而中国的出入境管理法规,显然完全不能预见到如今各国争夺“优质”移民的态势。

芬兰人吴明娜1990年代初从芬兰到北京留学,普通话是北方味儿的。在经过4年的学习以后,吴明娜被芬兰一家机械公司聘用,让她负责开拓中国市场。她的公司生产一种专业的机械挂钩,之前在中国没有任何同类产品,这家公司进入后,才培育了这种专业产品的中国市场。

在中国已经生活20年的吴明娜,完全把上海当作了自己的第二个家,她的大部分时间都在中国,只有在休假时才回到芬兰探望母亲。从感情上讲,吴明娜早就把自己当成了一个普通的中国人,不过,从法律上说,她仍然是一个因工作而暂时住在中国的外国人,如果没有工作,她就不能得到工作签证。

吴明娜告诉《新民周刊》,她的理想是,再干上几年,然后短暂地“退休”,买一辆便宜的桑塔纳周游中国,途中写一些文章介绍中国,或者去研究中国的风俗人情。“我喜欢写作,要知道,现在还有很多外国人并不了解中国,他们对中国的印象,还停留在很多年以前。我很向往那样的生活。”吴明娜描绘的图景十分诱人,不过,由于她无法达到“中国绿卡”的要求,而工作签证又必须与工作挂钩,所以,这个图景目前只能是幻想。

“我向中国政府纳了16年的税,我的公司为中国员工提供了100多个就业岗位,为什么我还不能成为一个普通的中国人?”中国欠缺外国人在华职业分类的统计数据,不过,像吴明娜这样的外企管理者,在在华外国人中一定是一个庞大的群体。刘国福认为,在一些国家的移民政策里,像吴明娜这样的人,可以申请技术移民或者创业移民,因为她有出色的管理能力,而且她经营的公司为所在国创造了税收和就业岗位。

英国人唐大为同样深感缺少归属感。唐大为7年前来到上海,一直在医药领域的国际知名公司中担任高级管理人员,他在上海买了一处石库门房子安家,女儿也在上海上学。但跟吴明娜一样,唐大为必须每年办理一次工作签证的续签,而且,因为他的公司注册在苏州,女儿的签证跟着父亲,所以,他的女儿每年也要跟着唐大为跑一趟苏州去办签证。

“给人的感觉是,不鼓励我们留在中国。”因为来上海之前在香港工作了7年,唐大为对两地移民政策的差异深有体会。在香港工作满7年以后,唐大为获得了香港永久性居民证,拥有选举权和被选举权。但同样工作生活了7年,他在上海仍然是一个外国人。“等我女儿长到20岁的时候,难道她还不能成为中国的永久居民?”设想女儿的未来,唐大为和太太觉得很疑惑,女儿一出生就生活在上海,但按照目前的法规,她到20岁时应该还是一个外国人。

刘国福表示,吸引人才和資金,是所有国家制定移民法的最主要目的之一,而越来越多的国家加入到争夺技术移民和投资移民的竞争中,中国的移民法,也应该借鉴其他国家的经验,让中国的移民政策更加具有吸引力和竞争力。“中国不缺人,但是缺人才特别是高层次人才。中国现在不缺资金,但是不能保证永远不缺资金。”

过去有一些观点认为,像中国这样的人口大国,没有必要鼓励外国移民的进入。但事实上,在世界大多数国家看来,人口的多少与移民政策并不是简单的关联,印度这样的人口大国,以及新加坡、香港这样人口稠密的国家和地区,依然在大力吸引它们需要的外国移民。

2008年,共有79200名外国人获得新加坡永久居民权,20500人申请新加坡公民权获得批准。20年间,约2/5的新加坡人口是新来者。最近热议的中国精英移民海外的现象,也正好证明了其他国家移民政策的吸引力,刘国福认为,人才在世界范围的流动,是一个必然的趋势,而中国还没有一套完善的移民政策,来适应这种竞争的环境。“中国需要切实落实《全国人才发展规划纲要(2010-2020)》,在未来10年,完善外国人永久居留权制度,吸引外籍高层次人才来华工作,论证和制订我国的‘技术移民法。”刘国富说。

“老外”们的对策

《外国人管理法》颁布实施的25年里,在中国生活的外国人越来越多,更为重要的是,他们的身份越来越多样。最近德国志愿者卢安克的身份问题,也引起了广泛的议论,这位德国人在广西贫困山区义务支教十多年。半年前接受央视《面对面》节目采访后,卢安克的经历和身份受到关注,一度传出他可能因不具备合法身份而离开中国的消息。

为了应对25年未变的管理制度,“老外”们也各显其能,各有自己的对策。

一位在中国担任跨国公司经理的外国人告诉记者,他的很多朋友,是跨国公司的高级经理,长年生活在中国。这些西方人有雇佣菲律宾佣人的习惯,但问题是,菲律宾保姆是无法获得中国签证的。所以,雇主只好把菲律宾佣人当作“工程师”、“顾问”、“翻译”招进自己的公司,以获得签证,当然,她们从未去她们签证上的岗位工作过,真正的工作场所是经理家的厨房。

还有一种常见的“对策”,是佯装留学生,以赢得在中国找工作的时间。一位知情人士透露,国内很多大学都可以为外国人提供这种服务,只要交纳学费,就可以给予外国留学生身份,让“留学生”获得留学签证,但这些“留学生”其实从不上学,而是利用一年、两年的时间在中国寻找工作。事实上,一些真正在中国留学的学生,由于毕业后一时找不到工作,也要利用这种“假留学”的方式,争取到找工作的时间。

尽管类似的“对策”,严格意义上违反了《外国人管理法》,但这类现象也给新移民法带来启示——看待外国人的眼光,是时候改变了。关于留学生签证,刘国福发表了一些建议。他认为,看待留学生签证,不能只考虑教育出口和文化输出,还要考虑吸纳人才,具体来说,要分析留学生签证与工作签证、永居签证、入籍的关系。

他的一些具体提议是,为了加强留学生对当地社会的了解,减轻经济负担,应该允许留学生在留学期间有工作的权利,每周工作15小时或者20小时,假期可以全职工作。留学的目的是学以致用,允许留学生毕业后无条件地在一定期限内在当地找工作,无条件签发12个月的留学生工作签证。鼓励留学生毕业后申请永久居留,不论是留学生工作签证期间找到了工作,申请技术移民或者雇主担保移民,还是没有找到合适工作而离境,以后申请独立技术移民,都可以因其获得过当地学历,而予以优先考虑。申请入籍时,因其获得过当地学历,而免除入籍考试的要求等。

很多发达国家都专门针对外国留学生制定政策,以吸引优秀的留学生留在国内,这也是中国学生对于留学海外趋之若鹜的原因——留学意味着海外就业和海外定居的可能性。

不过,管理法规落伍给中国管理部门带来最大困扰的,是“三非”问题。刘国福教授介绍,“三非”是指非法入境、非法居留、非法工作。随着中国经济的发展,像广州、深圳、义乌等沿海发达城市和商品集散地,吸引了大量非发达国家的淘金者,他们中的一些人没有合法的入境和居留身份,扰乱了中国的社会秩序。

“移民法就是要通盘考虑出境、入境、居留、边检、驱逐、入籍、难民、融入、跨国犯罪等人员跨国流动各个环节,以及各环节间联系等移民问题,全面地规范人员的跨国流动。其中的移民融入、入境条件、移民担保、入境后续服务、外国人法律地位和入籍条件等一系列问题,涉及政治、经济、文化政策的调整。我国目前的法律在这方面的规范非常薄弱。”

所有国家的移民政策,都是为了让有利于国家发展的人进入本国,同时将无利于国家发展的人拒之门外。刘国福表示:“中国需要严肃处理非法外国人和肇事者,加强管控和强化治安,这样才能彰显中国法律的权威,也才能进一步多渠道地引导外国人积极、合法地融入中国社会或者自动返回来源国。”

移民政策是个精细活

中国漫长的国境线和经济的不断发展,注定了中国将面临越来越复杂的外国人问题。

2009年,缅甸政府军与果敢当地武装爆发冲突,3万多缅甸边民为了躲避战事,涌入云南。中国该怎样对待这些躲避战事的边民,还是缺乏法律依据。刘国福介绍说,中国处理边民问题,之前多是用个案处理的方法,缺少统一的规范。

1977年-1978年,20多万越南边民也曾涌入中国,他们被允许在中国永久避难,并被200多个国营农场接纳。

刘国福认为,缺少处理边民的法律依据,既不利于中国系统地、一如既往地处理类似事件,也不利于国际社会和其他国家理解中国的做法,甚至为其指责中国留下口实。他认为,认定为“难民”本身就需要严格的法律程序,而中国这方面的法规,还非常粗糙。

今年上海电影节参展纪录片《到达》讲述的故事,发生在法国一个专门甄别和帮助海外难民的机构里。影片中,有来自不同国家的各色人等,要求法国政府提供避难。每个人提出避难要求的理由各不相同,这个机构负责详细地与每个人谈话,了解每个人的背景,然后把所有情况汇集、整理,交由政府机构来裁决是否给予申请人避难资格。影片中,申请避难的人必须面对多次的问话和调查,一个非洲裔的申请人因为繁琐的程序而对工作人员大发雷霆。

刘国福表示,移民问题是一个需要精细操作的工作,但是目前,不论是对于难民问题,还是已经合法居住在中国的外国人,相关的法规都远远不够精细。即便是取得“中国绿卡”的外国人,他们在中国的教育、医疗、社会保障等问题,也没有详细的规定。

“我认为对待外国人应该遵循这样一些原则:促进发展、增进融合、维护安全、保护人权。中国的移民法也应该围绕实现这些原则来制定。”刘国福说。缺少便于操作的精细规定,让外国人的融入显得非常困难。吴明娜告诉记者,她的一位朋友曾经在中国生活了很多年,这位芬兰人热爱中国,希望自己的孩子进入普通公立学校,让孩子像一般中国孩子一样成长。但按照规定,外籍学生只能进入接纳外籍学生的国际学校,无法进入一般公立学校。

与中国的规定相比,很多国家在促进外国人融入当地社会上都表现得非常积极。外国人满足在日本连续居住10年以上等条件后,就可以申请成为日本永住民,永住民除了不具备参政权以外,其他权益和享受的社会保障、福利,与日本籍人没有差别。现在,很多华人的后代虽然并没有入籍,但他们进入当地学校,与当地孩子一起长大,已经完全认同日本的文化、生活习惯和价值观。

刘国福介绍说,世界各国的移民政策都朝着精巧化的方向发展,而中国的法规还远远落后,甚至尚不能对境内外国人做初步的分类。在公安部出入境管理局的统计信息中,只有出入境人数总量、外国人出入境人数最多的几个国家排名等几项简单的内容。张继焦在接受媒体采访时建议,中国可以借鉴发达国家的经验,首先对入境外国人口进行分类,比如分成技能劳工、无技能劳工、技术移民和投资移民等类别,然后在此基础上形成具体分类管理的办法,一方面可以满足外国人来华发展的需求,吸引海外人才,另一方面也有助于更好地保障外来人口在华权益,推动文化多样性。

有消息称,正在征求意见中的《公民和外国人出境入境管理法》已经列入全国人大立法计划,如果一次性获得通过,最快有可能在明年年初颁布,当然,如果在征求意见的过程中因意见较多出现反复,也可能还需要等上3-5年。目前的消息显示,这部法律将不会以“移民法”的名称出现,但刘国福等学界人士仍然在呼吁,出入境管理法应该向“移民法”过渡。

以出入境为核心的出入境管理法对人员跨国流动的简单和割裂式规范,已经不能适应外国人出境入境和在中国居留融入的复杂情况。“以移民为核心的移民法对人员跨国流动的全面和系统的规范,才更适于人员国际流动日趋增多和国际移民社会特点日渐明显的中国。”