同样的路,欧美如何走过

邵乐韵

美国和欧盟国家并非生而就是“世界上食品供应最安全的国家”。类似的“食毒时代”,他们也经历过。

从屠场出发

1906年以前,美国几乎没有对国内生产的食品药品进行监管的联邦法则。一部扒粪文学掀起了革命的开端。

1906年2月,美国作家厄普顿·辛克莱的长篇小说《屠场》面世,以立陶宛来美移民日格斯一家在肉联厂打工的悲惨生活为主线,揭露肉联厂工人非人道的劳动状况,“本想打动公众的心,不料却击中了他们的胃”。

“从腌肉车间里取出的猪肉常常发酸,就搓上苏打粉,去掉酸臭味,经过化学处理,需要什么颜色、什么香味、什么味道就能有什么颜色、什么香味、什么味道,然后卖到自助午餐柜台上去。有‘五香火腿、‘红焖松鸡、‘红焖火腿。做火腿有巧妙的机器专门灌注盐水。

“凡是已经腐烂得再也不能派任何用场的臭肉,连同地面铲起的渣滓一道,用来制成罐头,或者剁碎制成香肠。已经生霉发白没人买又运回来的食品,用硼砂和甘油处理之后,又作为原料重新制成正品。”

这不是疯狂的臆想,是辛克莱在芝加哥屠场生活七个星期、观察体验肉食生产各个工序后,搜集而来的大量真实资料。

据说,当时的美国总统西奥多·罗斯福在白宫边吃早点边读这本小说。看到这令人作呕的描述,总统大叫一声,跳起来,把口中尚未嚼完的食物吐出来,又把盘中剩下的一截香肠用力抛出窗外。

《屠场》导致美国肉类食品消费和出口急剧下降,瞬间引发人们对食品安全和卫生的强烈关注。在舆论压力下,美国国会当年6月通过了《纯净食品和药品法》和《肉类制品监督法》,由此进入了食品安全管理法制化的新时代。

1927年,美国农业部成立了一个新的下属机构:食品、药品和杀虫剂组织。1930年,该机构名称缩略为“食品药品管理局”,也就是我们今天所熟知的FDA。

和FDA一起在联邦层面上负责食品安全的,还有疾病控制和预防中心(CDC)、农业部下属的食品安全和检验局(FSIS)、动植物卫生检验局等机构。其中,FDA管辖范围最宽,涉及肉类、家禽以外的所有食品,FSIS负责肉类、家禽和相关产品,CDC对食源性疾病从预防、治疗直至后期研究负责到底。

20世纪以来,美国联邦陆续通过了近20部重要的食品药品监管法律,赋予FDA更多的职权。FDA专家从原料供应、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管,确认其生产过程符合法规、食品标签内容正确无误,防止不安全食品流入市场,或防止不准确的标签误导消费者,造成健康隐患。而一旦出现某种食源性疾病的暴发,FDA也有自信能追溯到疾病暴发的那一天,确定是由哪种食品污染引起的。

对于被查出问题的食品,FDA毫不手软,生产商或销售商都会受到处罚,且要花巨额费用召回相关食品。2002年,由于违规生产药品,FDA对著名的先灵葆雅制药公司开出了5亿美元的高额罚金,堪称FDA惩处纪录之最。

谁来保护我的健康?

严厉的处罚和有效的食品来源追溯机制,对食品企业形成有力的威慑。因此,近年来虽然美国时有食品安全事故发生,但多数属于疏忽导致的意外。发现问题后,除了FDA强制召回,食品企业也会选择自觉召回。

随着全球消费市场的演变,FDA的职责也在逐渐演变:侧重点从最初的应对问题转向如何防患于未然。FDA的触角不但遍布美国,甚至延伸海外,目标是发展成为一个“具有国际视野的机构”。

2008年11月19日,在中国“毒奶粉事件”之后,FDA在中国北京设立了首个海外办事处,负责对中国出口到美国的食品进行监管,并且帮助中国建设和完善食品安全监管能力。同年,广州、上海办事处相继成立。

在中国设立海外办公室是第一步,FDA还计划在印度、拉美、欧洲和中东设立办公室。

目前FDA驻华工作人员共有13名,其中8名美国人,5名中国人。他们主要在中国关注3个领域,食品、药品和医疗器械。驻华办事处的任务之一是与中国食品药品监督局建立合作关系,同时在华开展大量调查工作,发布监测报告。

FDA驻华办事处主任高立麒(ChristopherHickey)在日前接受《亚洲制药新闻》采访时谈到中美在药品调查上的不同:“如果美国FDA要开展调查,我是指在美国国内,我们在全国各地都设有调查员,到处都有。这些调查员接到任务后便会着手开始调查,不仅仅是在药品领域,还包括我们所监管的其他所有领域,他们会通过当地的区域性机构上报调查情况,并最终给出调查结果,监察员会对此进行审查,然后由中央政府对最终的监管结论进行审查。

“而我们在中国看到的是,总体上讲,这样的组织结构并不存在。比如,对于山东省的调查员所得出的调查结果,SFDA并没有开展任何中央审查程序。这与我们的运作机制截然不同;这样会产生更多的问题,因此,你也看到了,要管理好这样一个有着13亿人口的国家仍然存在一些挑战。”

高立麒以药品领域为例说,我们所面临的挑战是,至少在中国,事件原因调查显然比有关NDA(支持新药申请)或ANDA(简略新药申请)的调查项目要困难得多。“很明显,当我们主动联络企业时他们会表现出非常不安的情绪,这是因为他们的产品存在一些潜在问题或者我们已经发现了证明其产品存在潜在问题的证据。”

从怀疑到信任

欧洲食品安全局也是在“食品危机”的背景下诞生的。

欧盟是一个由多个成员国组成的区域性组织。起初,由于缺乏一套完整的食品安全法规体系、食品安全危机应急处理与预警分析的行动机制以及食品安全信息发布平台和交流渠道,所以在出现食品安全危机的时候,欧盟各成员国都是各自为战,缺乏配合和沟通,损失惨重。

80年代中期至90年代中期是疯牛病暴发流行期,主要的发病国家如英国及其他欧洲国家有大量的牛患病并被宰杀,发生疯牛病国家的牛肉及牛肉制品的出口受到了严格的限制。

欧洲的食品安全治理由此出现公共信任危机,英国消费者协会曾经做过的一项民意调查发现,3/4的民眾在食品安全问题上不信任政府。

面对欧洲议会对疯牛病危机处理不当而遭受的谴责,当时欧洲联盟委员会承诺调整内部组织结构,建立新的共同体食品调控机制,并且首次提出创建独立的欧洲食品机构。

2000年,欧盟发布食品安全白皮书,提出了成立欧洲食品安全局(EFSA)的建议,以协调欧盟各国,建立欧洲层级的新的食品法规,为委员会和成员国政府提供科学建议。

在欧盟执委会、欧洲议会和理事会的努力推动之下,EFSA于2002年正式成立,总部设在意大利的帕玛市,主要目的是提供独立整合的科学意见,让欧盟决策单位面对食物链直接与间接相关问题及潜在风险能做出适当的决定,以提供欧洲公民安全高品质的食物;EFSA的成立,也对当时逐渐消失的消费者信心,提供了实质性的保证。

2006年1月,欧盟又颁布实施了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》。欧盟食品新法规的主要原则是:食品和动物饲料生产者对于食品的卫生安全负有不可推卸、重要的责任,是食品安全的第一道防线。生产者必须保证其生产的产品是安全卫生的,唯有安全的食品和饲料才能被允许进入市场销售,不安全的食品和饲料必须退出市场。

新的法规还建立了可追溯性的规则,强化了召回制和市场准入资格:所有食品、动物饲料和成分的安全性,都可以通过从农场到餐桌整个过程的有效控制加以保证。

在德国,食品追溯制度应用的一个典型便是为鸡蛋编码。为确保质量,每个鸡蛋上都印有一串编码,这些编码就像是鸡蛋的“身份证”,根据它能查出鸡蛋来自哪国、哪地和哪个饲养场。如果鸡蛋质量出现问题,有关部门可以一直追查到饲养场或鸡笼。

由于欧盟是世界最大的出口联盟、世界第二大食品和饮料的进口组织和主要全球农产品贸易单位,EFSA与各成员国之间建立24小时快速预警系统机制,互通食品安全的信息,发现和应对食品及动物饲料的安全问题。

2007年,欧盟各成员国共接到有关食品和动物饲料安全7354例,与2006年相比,上升了13.5%,欧盟各国政府及公众对食品安全的警觉度都有了很大提高。

2009年,EFSA理事会通过了一个国际合作计划,预计在未来5年内,凭着EFSA既有的学术优势和经验与其他国家的食品卫生安全中心(如美国的FDA)和联合政府单位(如OIE,IPPC,EPPO等)合作,进而影响未来国际间关于食品安全评估的决策。