电力改革的基层观察

田 磊

过去的一个月里，7省酝酿上调上网电价成为电力行业一桩热闻。

9月初，国家发改委价格司司长曹长庆曾到国电集团调研发电企业经营情况，到月中，发改委又与五大电力集团代表会面，就上调河北、山东、山西等7个省份的电价方案征询意见。

这条尚未得到权威部门确认的消息背后，是各大煤炭发电企业对于政策性亏损的抱怨。这样的抱怨，自从2002年中国电力体制开始改革以来，从来都没有消失过。

但事实上，作为购电主体的电网公司，在过去的几年里，同样也是亏损大户。8月底，国资委发布的数据显示，国家电网2009年主业亏损23.4亿元，亏损额在央企中仅次于中国铝业和中国联通，而其30家地方公司中，更是有25家亏损运行。

自从2002年启动电力改革，电力管理体制实现了“厂网分开”之后，电价调整一直都是发电企业和供电企业等各利益相关方角力的焦点。每一次。随着煤炭价格的涨跌，总会有一轮关于电价调整的扯皮，作为角力的两端，不论是发电企业，还是国家电网，都在强调自己的亏损运行。

掌握价格审批权的国家发改委居中协调，每次都希望通过行政手段来平衡矛盾，关于电力改革的争论和一次次相关文件的出台，也大多纠结于此，却早已忘记了当年中央政府下决心对电力体制动大手术的初衷是降低发电、供电成本，提高经营效率，减少资源浪费。

当年启动改革，第一步就将巨无霸的国家电力公司拆分，就是寄望于能够在不同的利益主体间形成竞争，从而提高运营效率，但是，改革8年之后，新的利益主体更大的热情一方面是对资源的圈占，加强垄断地位，另一方面则纠结于政策性补贴和照顾，而关于自身经营管理效率的改进，则一直乏人关注。

8年改革下来，在电价轮番上涨的过程中，真正值得追问的是，发电企业、电网企业在降低运营成本，提高经营效率上，做过哪些努力?又取得了多少成果?

近日。一名国家电网基层老员工向本刊记者讲述了不少基层电网运营中的实情，在他的讲述中，电网公司自身各个环节的管理漏洞，相当惊人。

国家电网因何亏损

7月份美国《财富》杂志公布了新一届的世界500强企业榜单，其中，中国国家电网以1800多亿美元的营业收入位列第八，不仅在入选的中国企业中，位居第二，也是全球电力行业中最靠前的一个，但其利润却是负3.43亿美元，是排名前十位的企业中，唯一一个亏损的。

有电力行业人士在接受媒体采访时称，国家电网亏损主因可能是去年火电上网电价单边上调，电网企业垫付脱硫加价补贴资金增加。和过去的很多年一样，国家电网被定义为政策性亏损。

事实上。国家电网内部一直都有抱怨居民用电价格过低以致于依靠卖电主业无法盈利的声音。但在近年来“保民生”的执政策略中，调高销售电价，尤其是居民用电价格几乎是条政治红线，不能轻易逾越。所以，电网的亏损也就变得“合情合理”。

但用电价格是过低还是过高，一直都是个争论不休的问题。关键在于电力成本从来也没有被厘清过，作为供电企业，日常运行成本，除管理人员工资外，最主要的就是线损。

线损是电能在电力网传送，分配过程中客观存在的物理现象。发电厂发出来的电能在电力网输送、变压、配电的各个环节中，有一部分损耗，主要表现在电网元件如导线、变压器、开关设备、用电设备发热，电能变成热能散发在周围空气中，另外还有管理不善造成的电能流失等等。

中国庞大的输电网络，每年通过线损流失的总电量几乎是个天文数字，而对于一家电网公司而言，线损管理是其效益的生命线。1990年代末期，中央政府不惜投入巨资进行城乡电网改造，最大的原因就是因为输电线路等级低、质量差，线损太高，而造成大量的电力浪费。但是，花费数千亿完成电网改造之后，线损数据到今天依旧没有降到合理范围内。

李峰是河南郑州供电公司的退休工程师，在她看来，搞了10多年的大呼隆式的电力改革，但直到今天，最基础的线损问题还没有解决，依然非常严重，“虽然供电线路不断改造，但每次改造，各种电力设备、变压器大都采购自各地电网公司下属的‘三产企业，质量不过关，线损就大得很。”

除了电力设施因素之外，更重要的是人为因素对线损的影响。“各地供电公司的线损管理非常粗糙，甚至在不少地方都出现了内外勾结，跟用户合伙偷电的行为，偷电技术越来越先进，现象越来越严重。”李峰说。

这些疏于管理造成的电力损耗全被算进了线损之中。事实上，对于偷电的监控，在技术上并不是什么难事。早在上世纪80年代末，李峰曾经领衔发明了一套负荷管理系统，当年还获得了国家科技进步二等奖，时任国务委员兼国家科委主任的宋健亲自到郑州给她的科研组颁奖。

后來随着电力供应不再短缺，这套原本用于负荷管理的系统，经过改造和升级，主要用于对用电管理的监控上。“这相当于给供电局装上了千里眼、顺风耳，可以实时监控千家万户的用电状况。”李峰说。

河南省电力公司也在李峰退休后又将其聘回，主持在全省各个地市供电公司安装这套系统，以加强用电管理。虽然有省公司的支持，最终全省装上了12万套系统，但李峰在电力系统内部。并不是一个受欢迎的人。“到下边一个地级市调研时，当地的朋友甚至提醒我，赶紧让我走，不然‘黑社会就要来了，人身安全都保证不了。”

上述国家电网基层公司员工也称，他所在的地市供电公司，很长一段时间，都是装了系统不用，上级检查就走走过场，走了之后，重新关闭。

对于这样做的目的，他说，“原因很简单，电是国家的，收上来的电费也是交上去，跟自己利益没什么关系，真正大宗的偷电行为恰恰是电网公司内部人员的行为。”

这些管理上的疏漏，让线损数据并没有随着电网改造而大幅好转。线损数据的调整，一直都是电力系统内部一个敏感而复杂的问题，而由于其专业性，也一直没有得到电网公司之外的机构有效监管，由于中国输电网络和用电量的庞大，上报的线损数据只要稍稍调高一丁点，高于电网实际运行的线损，每年就可以预留下大量的电能，这些被截留的电量，不仅可以用来弥补管理上的疏漏，甚至在有些地方电网公司，还将这些截留电量转移出去，开办高耗能的工厂以实现谋利，形成本单位的小金库。

1990年代末期开始的新一轮城乡电网改造工程，所需要的巨额资金，主体都是来自于银行贷款，也因此各个省级电力公司到今天都还是背负着巨额债务在运行。很难想象，如果是一家真正自负盈亏、锐意进取的现代电网企业，在背负巨额贷款压力下，能够一边维持着高工资，一边任由粗放式的线损管理，而历经近10年得不到根本改进。

电力改革的痼疾

据记者了解，多年来，国家电网并不是没有出台各类措施强化自身的管理，但是，相较于2002年“厂网分离”的改革之前，

这些措施并没有让今天的国家电网在管理效益上比当年厂网不分的国家电力公司有本质进步。

其原因很大程度上源于国家电网总公司——区域公司——省级公司庞大的三级架构下，基层缺乏改善管理、提高效益的革新动力。而恰恰是省级公司代地方政府管理的县级电网公司实现了管理上的根本转变，其原因就在于，县级电力公司早就实现了真正的自负盈亏，而作为最基层的供电公司，经过多年改革，县级电力公司源于电网改造、维修以及政策性补贴方面的隐性收入也几乎被压缩殆尽，从领导到员工的收入跟卖电的主业运营状况密切相关。

一名电力行业业内人士也告诉记者，中国供电企业的状况，县级电力公司的管理水平远远高于省市一级，而城区线损的管理水平远远低于县级电力公司。这一有异于常理的对比背后，正是利益分配机制差异所致。对于国家电网而言，亏损的主业背后是红火的辅业，2002年就确立的主辅分离改革，历经8年而未果。

早在2002年的改革方案出臺之前，《经济学消息报》曾经发表了一篇题为《令人沮丧的电力改革》的文章，作者王骏是当时国家计委基础产业司电力处处长，那篇文章可说是当年推动改革公开讨论的一个导火索，在那篇文章中，王骏直斥国家电力公司微薄盈利的表面背后存在着巨大的隐性超额利润，垄断造成了超额利润，而国家看到和听到的却是电力企业的“保本微利”。

他还列举了许多实例，诸如水电厂在大坝下掏洞装小机组发电，为自己赚钱成为普遍之举，退役老机组转到“三产”发电，利用率会大幅提高。而超额利润最大的当属供电公司。市、县供电公司花几亿元建疗养院和别墅并不稀罕；各级电力公司“三产”发达，电力公司房地产、餐饮业蓬勃发展，甚至养起专业足球队。“三产”的重头戏之一是赚取发电用煤价差。

到今天，这些赚取隐性利润的门路有一部分已经随着时代的变迁而无以为继，但是，电力“三产”依旧承担着为本行业员工高工资、高福利埋单的重任，而电力“三产”的利润又多是靠挖主业的墙脚，把主业的利润输送到个人腰包，这样的两难状况，与改革之前并无二致，且有愈发恶化的倾向。

也正是这样的情形，让最近两年来，对电力改革的失望和指责愈发尖锐，电监会的官员、电改专家杨名舟就曾做出了“电力改革基本失败”的论断。且受到广泛认同。

技术进步能解决问题吗?

在电力体制改革陷入困顿的同时，国家电网公司又掀起了更大的热情投入到新的电网建设高潮中，2004年，刘振亚就任国家电网公司总经理以来，建设坚强智能电网成了国家电网最大的事项，虽然批评声不断，特高压电网的试点、建设都稳步推进，并将在2020年形成以特高压同步电网为中心，交直流和各级电网协调发展，具备大范围、大规模、高效率的能源优化配置能力和高安全性、高可靠性、高互动性的坚强智能电网。

崭新的技术总是能够给人们带来美好的憧憬，就像当年城乡电网改造伊始一样，物联网时代的坚强智能电网给人们描绘了一张更加美好的蓝图：自动抄表、配电自动化的实现将使得诸如线损、偷电漏电等难题都不复存在，电力的输送、管理、统计等一系列环节都将变得科学而高效，新技术将会极大提高电力生产效率、降低成本。最终造福于民。

毫无疑问，新技术的进步一定是一个最大的利好，以技术为引擎的成功改革很多。1990年代开启的那一轮电力事业大变革，重新安排了利益格局，重构了利益主体，希望藉此来破除垄断、提高效率，但却极大地忽视了对这些新利益主体进行有效监管，以致于10年改革，基本徒劳无功。

如今，技术革新取代了利益格局重构。成为电力事业的新引擎，但是，改革失败的教训似乎一点也没有被吸取。今年年初，国家电网公司成功收购了电气设备制造领域“龙头”——平高集团和许继集团。一个集标准制定、设备制造、招标和采购多重角色为一体的电网企业“巨无霸”，又将出现在公共视野中。越来越庞大的国家电网公司，变得更加无从制约和监管，而曾经希望通过推动主辅分离，厘清电网运行成本的改革方案。到今天也就彻底无法实现。

缺乏有效监管的技术革新只会沦落为利益集团谋利的工具，而不可能造福于公共利益。事实上，智能电网的安装尚未全面铺开，如何在用户端进行盗电的新技术和新设备就已经在网络上大面积出现，买卖市场繁荣。

不论是技术主导还是利益格局重构，一个根本性的悖论将始终困扰中国的电力改革：电力工业是一个十分传统的现代工业，强调“规模效益”，尤其是中国的电力工业，即使是国务院文件也多次强调要以“大机组、大电网、超高压”为发展方向，实现这样的目标，垄断经营显然是最优化的方式，但垄断经营又带来了严重的社会和政治问题。

费尽心机的利益重构改革方案不能解决这个悖论，而新技术同样无能为力。折腾了将近10年的电力改革，正是缺乏对基层电力管理和运营状况的了解，对众多基础电力数据的掌握，才使得专家们所设计的电力改革美好蓝图流于空谈。而今，如何设计出一个切实有效的监管方案，仍旧是中国电力体制改革的一个核心命题。