美民主拓展战略何去从?

覃胜勇

8月末美国战斗部队按计划全部撤出伊拉克，仅留下不到5万人的军事顾问与安保人员。这是奥巴马执政一年半来所兑现的最重要竞选承诺之一。尽管伊国内治安仍然堪忧，但主要的政治派别都已被纳入民主政治的轨道，该遗产并没有随着撤军而消解。迄今已僵持半年的马利基和阿拉维的组阁权之争，终会有破解的一日，华盛顿不用再为谁上谁下而忧心忡忡。

但是世界其它转轨国家并不都像伊拉克这样方向明确。阿富汗去年冬天的大选显示出民主倒退的迹象，“后颜色革命”的乌克兰则在今春重投俄罗斯怀抱，吉尔吉斯斯坦也陷入了持续的内乱。还有那些恐怖分子经常光顾的国家，如巴基斯坦、也门、索马里，它们的民主进程不一，有的正在向宪政民主转型，有的还在沿用威权体制，还有的陷入失败国家漩涡。对这些国家，美国不可能像对待伊拉克那样抽身而退，重塑美国的民主拓展战略乃势所必然。

目前来看，奥巴马政府并不想在民主拓展事务上投入太多资源。自上任以来，奥巴马很少谈及民主拓展这个话题，国务卿希拉里-克林顿也仅在参议院听证会上寥寥数语涉及民主支持，她阐述的3D政策框架(防务、外交、发展)明显漏掉了民主。2010年1月，奥巴马和希拉里·克林顿都表示美国在民主和发展事务上“过分强调民主”。在谷歌与中国持续数月的对抗中，白宫最后抛弃了谷歌。进入中期选举周期后，奥巴马的支持率因经济低迷而坠落，白宫内部人事调整加速，加上阿富汗局势恶化、巴以重开和谈，现政府的确没有多少精力去高调推广民主。

然而，全球民主事业的进步是不以美国政府的意志为转移的。从伊拉克撤军后，白宫高举民主拓展大旗就没有了最大的舆论负担，再对小布什政府的政策进行微调，便能大有斩获。

小布什的亲民主表象

小布什在任内高谈阔论民主，使很多观察家感到迷惑，似乎他对民主议程非常热衷。事实上，除了中东的试验，民主在小布什外交政策中的分量不会大于、有时甚至小于他的前任。

即便在中东地区，小布什的政策也仅仅是部分亲民主。尽管他时常谈论阿拉伯民主的价值和可能性，并建立了援助计划和外交协议来支持中东政治和社会改革。但美国对阿拉伯盟友的亲民主外交压力收效甚微；在哈马斯2006年取得大选胜利后，小布什政府基本上已经放弃了这个计划。而在另一方面，美国与专制的阿拉伯盟友如沙特、埃及、约旦和摩洛哥依然保持传统的安全与经济关系；美国入侵伊拉克也更多是基于安全利益，民主只是次要目标。

虽然小布什在阿拉伯国家推进民主的努力乏善可陈，但也并非一无是处。他在这个问题上的高调陈述以及制定的亲改革行动议程，的确刺激了阿拉伯国家内部关于民主的争议，并诱发出宽松的氛围。

美民主党内也有一部分人认为，伊斯兰极端主义在埃及、伊拉克、黎巴嫩的复兴，不应该成为美国中断支持阿拉伯民主的理由；它们在选举上的成功，不应该产生对在阿拉伯国家扩大政治参与的恐惧。阿拉伯世界的伊斯兰运动和政党，如约旦的“伊斯兰行动阵线”、摩洛哥的“正义和发展党”、科威特的“伊斯兰宪法运动”，都是非暴力的，这些组织的政治参与并没有颠覆该国政治体系；完全压制伊斯兰主义只能产生紧张和激进，如在阿尔及利亚。

至于美国的两个主要对手——中国和俄罗斯，以及其它攸关美国经济和战略利益的非民主国家，如阿塞拜疆、埃塞俄比亚、塔吉克斯坦以及几个海湾君主国，小布什政府有意弱化了民主攻势。而且，尽管小布什将反恐战争粉饰为自由捍卫运动，但由于反恐，美国不得不与一些南亚、中亚、中东和非洲的威权国家或半威权国家加强合作。

小布什政府也采取了一些静悄悄的低层次的行动，如使用幕后外交欺诈、派出顾问、民主援助和胡萝卜加大棒政策等，来帮助撒哈拉部分地区、中部非洲、东南欧洲和东南亚的许多不稳定的民主政体加强政治改革。这些手段和政策，正是后来希拉里·克林顿所谓“巧实力”的体现。

总而言之，小布什的政策，其实质是现实主义，只不过其中混杂了温和的威尔逊主义(外交理想主义)。即使布什本人。也对自己一方面大量使用亲民主修辞，另一方面本质上却采取现实主义感到迷惑。他在2007年的一篇演讲中提到，他感觉自己像“一个持不同政见者”。

奥巴马无须另起炉灶

奥巴马当选后，下令关闭古巴关塔那摩美军监狱、检讨反恐战争适用法律的瑕疵，并终止“政权改变”策略，显示出与前任不一样的思路。这样的调整，自有其社会认识根源。首先，由于小布什在任时将民主战略与伊拉克战争及政权改变相联系，很多人相信民主战略不过是为美国安全需求服务的“新干涉主义”的幌子。一些观察家认为，小布什的全球民主策略没有达到预期目的，反而使美国政策偏离其核心利益，因此奥巴马应该执行传统的策略，即不加批判地支持友好的阿拉伯专制政权。其次，最近几年政变、选举暴力、富油国家极权的加强、中国模式日益得到认同，以及全球范围威权主义政客接连当选，凡此种种，让美国民众感到非常悲观，甚至认为世界正经历一个“民主退潮期”。由此，美国部分舆论认为华盛顿不应迎风而上，而应调整其亲民主的大帆，等待最好的时机。尤其是，美国不应在政治不稳的发展中国家强力推行普选，而应专注于基础领域的建设，如建立法制和有效的政权。

但是上述看法忽略了一个重要事实，即尽管过去25年来，美国经常通过外交介入、技术援助和选举监察，来推动某些国家走出专制统治，可在美国民主支持的整个领域内，选举并不占主导地位。不到20％的美国民主支援流向选举项目，大多数民主援助流向基金领域，如建立法律规则和治理、促进公民社会、改善公民教育以及加强议会选举等。美国的选举支持，仅仅是整套社会经济发展努力的一环，即便在小布什时期也是如此。那么。针对“反恐高于一切”的政策进行调整是必要的，但就民主拓展的整体策略而言，奥巴马其实无须与前任划清界限，因为在这方面，撇除反恐战争不力的因素，美国并没有失败，也并不孤单。

据2009年“自由之家”报告显示，自2000年以来，全球范围内威权主义的影响处于实际下降通道：非自由国家的数目从48个下降到42个，而自由国家的数目从86个上升到89个；2005年至2008年，高油价加强了许多威权国家的统治，但此后的巨跌也让这些国家苦恼；俄罗斯和中国的威权资本主义吸引了很多国家的兴趣，但大多数国家的公民认同民主是最好的治理形式，新兴通讯科技的进步也为公民获得帮助以及和平抵抗威权提供了新途径；全球金融危机对许多迈向民主之路的国家造成了很大压力，但同时促使许多威权政府感觉到公众不满的怒火。总之。民主在全球并未倒退，未来10年，专制会下降，而民主会温和进步。

若要追究美国在民主拓展领域的失误，那可能就在于，白宫有时过度强调选举。例如，1980年代里根政府在萨尔瓦多推动大选，结果这个中美洲小国饱受战乱之苦；1990年代美国推动一些国家在不成熟的情况下进行选举，导致这些国家不开明的民主和内乱；小布什执政后，因过分强调在伊拉克、巴勒斯坦和阿拉伯世界的选举，也引起国际社会广泛争议。

因此，在修订美民主拓展战略时，奥巴马政府应采用多样化的民主推广手段，并且慎重评价选举的实际功能。考虑到美国的整体利益，在重拾民主拓展战略时，奥巴马政府将不可避免地寻求与其前任相似的政策，即一方面承认美国在民主上的广泛利益，另一方面尽量将其与经济和安全利益通盘考虑。当其它利益凸显时，民主拓展位居其次；当其它利益不凸显时，民主拓展居于前沿位置。这种混合现实主义和威尔逊主义的政策，或将在“后伊拉克时代”展露威力。