公权变革进行时

赵 义

转变经济发展方式和社会改革成为全国“两会”的双重奏，也构成了不同阶层代表、委员之间议政交锋的隐含的分界线。从“两会”前社会改革措施密集出台来看，还有3年任期的本届中央政府的紧迫感十分强烈。可以说，本次“两会”将标志着中国正式进入一个发展是第一要务下的社会改革为重心的改革阶段。

又到全国“两会”时。对于“最为复杂”的2010年来说，此次全国“两会”将给出哪些明朗化的指向?

从2010年开年后的形势来看，最复杂，并不仅仅在于后金融危机时代经济的走向和刺激政策的进退抉择，更是由于中国的经济发展方式转变、社会改革和政治改革已经进入了一个新的相互影响、相互制约、互为决定成败的周期。

一方面，中央政府已经将转变经济发展方式当作经济工作的主轴，集中地方大员在北京研讨就是明证。转变经济发展方式至少在表面上已经成为各级官员的口头禅，其提出多有时日，但只有在危机的倒逼下才真正变成官员们的自觉行动。

另一方面，危机的现实呈现和社会矛盾的凸显，社会建设成为关注的重要课题。在进入2010年之后，新的社会领域改革的路线图和重大政策逐渐浮出水面：

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》从2010年1月1日起施行，包括农民工在内的参加城镇职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移。发改委最近向全国人大常委报告说，计划着手研究基础养老金全国统筹方案。

2月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《关于公立医院改革试点的指导意见》，决定按照先行试点、逐步推开的原则，由各省(区、市)分别选择1～2个城市或城区，开展公立医院改革试点。

2月26日，发展改革委向全国人大常委会报告了拟在收入分配改革方面采取的四大措施。而国务院去年提出要加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》。

2月28日，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室公布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》，公开征求社会意见。

转变经济发展方式和社会改革将成为本次全国“两会”的双重奏，也构成了不同阶层代表、委员之间议政交锋的隐含的分界线。从全国“两会”前社会改革措施密集出台来看，还有3年任期的本届中央政府的紧迫感十分强烈。也可以说，本次全国两会将标志着中国正式进入一个发展是第一要务下的社会改革为重心的改革阶段。社会改革不成功，经济转型也终将不会成功。

但社会改革最大的障碍却是来自于政治——公权力私有化。这决定了未来社会改革将是一个反复博弈、起起伏伏的过程。

社会问题背后

中央政府推动的社会改革就是要建立全国性的统一的基本社会制度，比如医保、养老保险、住房保障等。但这都需要相应的地方“配套”。在官员的GDP指挥棒没有根本改变，或者说没有找到更好的激励地方的办法的情况下，发展型地方政府向服务型地方政府的转变一直步履维艰。

这也是中央政府的社会改革意图得不到积极落实，而温家宝总理在几年前的《政府工作报告》中就提出政府执行力问题的基本原因，也是人们常说的政令不出京、政令不出中南海的基本背景。

执行力问题在“人民群众最关心的利益问题”方面体现得最为典型。现在一个比较突出的社会现象就是社会问题的再现，比如三聚氰胺再现，黑砖窑再现，欠薪屡禁不止……一旦事情足够恶劣，中央政府一定出面。有关部门的口头禅是严查“背后的腐败”。这些社会问题的背后当然有官员个体的腐败，但从体制角度而言，“治理一出现一再治理一再出现”这样一个反复循环的过程说明，着眼于官员个体惩罚的治理腐败行动，已不足以解决这些社会问题，因为其背后都有比较成熟的公权力私有化的利益链条。中央文件的层层落实没有达到真实效果，反而是类似重庆打黑、晋煤国有化这样争议颇大的行动掀开了利益链条的盖子。

在公权力约束机制一直没有健全的情况下，发展型地方政府在促进了中国经济增长的同时，也滋生了大量的公权力私有化现象。现在越来越多的社会问题和社会事件的出现，都暴露出背后的公私之间的利益输送黑幕。3月1日，上海方面正式开审倒楼事件，通过报道人们得知，那个所谓私营房地产开发公司是窃取了集体财产改制而成，并有行政人士参与其中，其盈利流入私营公司而成本和亏损由集体企业承担。在没出事前，这样一个公权私用牟取城乡结合部级差土地收入的敛财模式一直正常运转。与之相对比的是，广大农民还不能普遍从土地和房屋等权利中获得财产性收入。

由于网络参政的兴起，社会事件背后隐藏的利益输送黑幕越来越频繁地被揭露。几乎每一次重大社会事件，都会带来全民性声讨，在重大社会事件爆发之时，民意的第一反应也是深挖背后的腐败黑幕。遗憾的是，每一次民意的猜测最后都是对的。这就给中央政府的治理方式提出了一个新的课题：认真反思公权力私有化链条的形成，从制度上预防这种链条的重复再生产。

利益刚性

公权力私有化不仅在社会问题中体现得很明显，在中央政府着力推动的社会改革中，公权力变革也往往是成败的关键。一种情况是，社会领域的改革，如果单方面将官员群体划入“特区”，那么改革试点往往会进退维谷，甚至偃旗息鼓。比如事业单位养老保险改革试点过去已经一年，没有明显进展。在去年底十一届全国人大常委会三审《社会保险法(草案)》时，有不少常委会委员就反对“公务员另搞一套养老保险制度”。社会意见也非常强烈。政府机关的公费医疗并轨也被认为是医保改革最后的堡垒。

无论是已经开始试点的公立医院改革，还是正在征求社会意见的教改纲要，专家和舆论最为担忧的问题正是政府职能转变。公立医院改革中叫“政事分开，管办分离”，教改中是政校分开，管办分离，即“去行政化”。

改革方案中的“积极探索”、“逐步”这些字眼说明改革的难度。正如教育部部长袁贵仁说的那样：“随着改革的深入，共识度会越来越低，因为它既涉及观念、体制，还涉及切身利益。”和社会问题一样，社会事业长期的政事不分、管办不分已经形成了刚性的利益结构。不少卫生行政机构与公立医院之间早已结成了利益共同体。教育行政化的另一面就是教育界和一级政府或政府机构之间的资源相互输送关系。政府职能的扭曲和社会事业公益性的弱化是紧密联系在一起的。在此之下，也产生了大量的腐败和公共资源的浪费现象。

可以说，社会领域的诸多难题，经常可以找到公权力私有化的影子：上学难的背后有垄断国企和学校利益合谋式的联建或者内部人保送，城市管理混乱的背后有公共投资为单位和个人谋取私利现象，普通劳动者工资增长“被平均”的背后是垄

断企业职工的福利费增长和低廉享受本企业产品和服务，大学生就业难的背后是“就业比爸爸”，基层治理公信力危机背后有干部权力的家族世袭现象，如此等等。

社会治理和社会改革的成败，已经取决于新一轮的公权力变革成功与否。

制度意识

人们已经注意到，在2009年底，中央政府已经公开宣示，官员要增强制度意识，法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外。

人们常说，我们现在的制度还不够多吗?2月23日，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》发布，其中规定了党员领导干部的52个“不准”。可以说几乎囊括了所有公权力私有化的可能方式。其中，禁止私自从事营利性活动和禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益方面就有14条禁令。

但仔细考察就可以发现，中央政府提出的制度建设，特别是那些能够直接切断各种公权私用的利益输送渠道的具体制度，比如公共预算透明制度、防止官员利益冲突制度、官员利用影响力受贿入罪的司法制度、领导干部的家庭财产逐渐透明制度、人大代表对选民负责的制度等等，处于刚提出命题的阶段，或者像利用影响力受贿入罪这样尚无司法实践。政府采购为什么今天才提出来建立三代血亲回避制度?司法腐败蔓延之后，有的地方也才开始尝试建立法官的“单方退出机制”(法院干部配偶子女不能当律师)。

实际情况正是，真正能够切断公权私用的制度刚开始破题，真正约束权力的法律迟迟难以出台，比如被称为行政法治建设“立法三部曲”“收官”之作的《行政强制法》。3月4日，十一届全国人大三次会议大会发言人李肇星介绍说，将继续审议《行政强制法》等法律案。此时，距离全国人大法制工作委员会正式启动该法起草工作已经整整过去了10年。

在对这些制度的讨论中，我们会发现，“既得利益”是最大难题。现在有一种特别流行的推进改革的建议：老人老办法，新人新办法。比如教育去行政化方面的校长问题，有全国人大常委会委员就提出，以后新提拔的校长就不设级别，原来的仍然保留身份。同时，还要考虑学者从政的问题，如果取消行政级别，那么就应该允许教授既可以到政府当市长，也可以到省里当省长，没有级别限制。

又比如，党政一把手信息透明现在难度很大，就有专家建议，老人老办法，新任各种一把手和后备干部的信息透明制度要建设起来。而从公费医疗到职工基本医保的平稳过渡，也有专家建议，新人新办法，新进入公务员队伍的，特别是新提拔的领导干部，不应再进入原公费医疗制度框架中。

这种不约而同的“老人老办法，新人新办法”的策略建议，本质上是一种变相的赎买政策：实际上就是通过承认在位者的“既得利益”来换取今后的制度变革。因为“老人”的改革阻力太大，“新人”的改革阻力较小。但这种用心良苦的设计行得通吗?

对于中央政府来说，实现“以人为本”的转变后，如何把“新三民主义”(权为民所用，情为民所系，利为民所谋)的理念落实到具体制度层面，将是和转变经济发展方式、社会改革一样艰巨的历史重任。这样的制度建设已经无法回避和拖延。

并且，在转变经济发展方式和社会改革中，中央和地方的博弈将进入一个新的周期。对中央政府来说，现在需要出台或者鼓励地方创新出一系列促进公权力透明化和公正使用的制度，让社会和民众获得制约政府的力量，切断公权私用的各种利益输送渠道，使政府掌握和左右的资源更多的向社会和民众倾斜。这也是著名政治学家郑永年教授所提出的中央政府和民众联合制约地方政府的要义所在。

正如国务院总理温家宝在《政府工作报告》谈到反腐倡廉时说的：“这直接关系政权的巩固。”“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”有些既得利益是必须要打破的，民众的权利是无法变通的，赎买更不可能搞定一切。