社会公平化的成都之路

尹鸿伟 刘 韩

如何让城乡居民享受到公平的医疗、教育服务，并且都拥有可靠的社会保障，是成都市统筹城乡综合配套改革试验的一块试金石。

医疗、教育和住房三大问题一度齐名，被中国民众痛称为“压在头上的新三座大山”。长久以来，由于固有的城乡二元分割体制和优质资源的长期短缺，使得城乡医疗、教育资源分布极其不均衡，农民的养老保险制度更是长期付之阙如。

“改革是要让人民看到希望。”过去7年里，成都的城乡一体化变革，使600多万农民和300多万城市居民的命运前所未有地交织并逐渐趋于平等；教育、医疗、社保等国民待遇逐步实现全民公平共享。

虽然未来任重道远，但可以说，成都已经踏上了社会公平化之路。在全国性的社会改革探索大潮中，成都作出了自己的贡献。

保护耕地换养老

“养儿防老、钱存银行”，这是许多普通老百姓根深蒂固的想法，但这个亘古不变的民间理论对胡冬梅却不太适用了。虽然才24岁，这位成都市温江区万春镇报恩村五组农民的“养老”却已有了着落。

2009年7月7日，胡冬梅领到了耕地保护卡和养老保险卡，包括她在内的另外8名群众，成为温江区第一批用耕保金购买养老保险的人。这是成都市在推进农村产权制度改革过程中，探索出的将耕地保护和养老相结合的新机制。

成都市委统筹城乡工作委员会副主任秦代红表示：按照基本农田每年400元／亩、一般耕地每年300元／亩的标准，由政府向农民发放耕地保护补贴；耕保基金的90％将用于农民养老保险，10％用于农业保险和耕地流转担保。

通过设立“耕地保护基金”，以经济利益补偿和契约式管理手段，与拥有并承担责任的农民签订耕地保护合同，定期发放补偿并“挂钩”解决农村养老保险问题。按照目前的耕地面积，成都财政每年要支付26亿元耕保基金给农民。

通过产权制度改革，胡冬梅的1亩承包地权益被确定下来。根据她与政府签订的《耕保合同》，在保证耕地不被破坏、不抛荒、不用于非农业用途的前提下，她每年可领到300多元耕保金。2009年度的耕保基金直接从她的耕保金账户上划到了养老保险账户上，按每个月62.61元的最低缴费标准计算，这笔耕保金帮她缴了5个月的养老保险费。

“像我这样缴够15年，就可以在‘退休后领取养老金，耕保金分担了我很大一部分缴养老保险的压力。”胡冬梅说。

这一措施，极大地促进了农民由“要我参保”向“我要参保”的观念转变。而这一切的前提，缘于成都市2008年颁布施行了《成都市农民养老保险办法》，将农民纳入养老保险制度覆盖范围，规定户籍关系在成都市行政区域内年满18周岁的农村居民，可以家庭为单位自愿参保，扫除了胡冬梅购买养老保险的制度障碍。

不仅仅对于胡冬梅这样的“有地一族”，针对失地农民和进城务工的农民，成都市同样采取了许多措施来消除这种障碍。2009年，国务院下发了关于失地农民社保的意见，而成都的失地农民早在3年前就开始享受养老保险和医疗保险待遇了。成都出台多项政策，将1991年至2003年期间土地被征用的农民，2004年及以后土地被征用的农民分别纳入社会保障体系，为他们建立了养老保险和医疗保险；并针对进城农民工、失地农民，建立起了城乡一体的社会保险制度。

成都市劳动和社会保障局的数据显示，农民工参加综合社保人数以每年45％以上的速度在递增。成都市社会保险事业管理局副局长陈东说：“仅被征地农民保险一项，市县两级财政从2004年到现在已经投入60多亿元。”

优质教育资源如何下沉

“以前在天彭中学读书的时候，条件太差了，与现在相比简直是天上地下。”成都市石室白马中学高三级的赵志英同学对记者说。在天彭中学读书的时候，最让她痛苦的—个问题就是上厕所，由于全校仅有—个男厕所和—个女厕所，下课铃声一响，她们便挤到厕所门口排队，有些同学往往还没来得及上，第二节课的铃声就响了。

高中历史老师唐林在没到石室白马中学前，也为上厕所问题苦恼过：“老师总不能跟学生抢厕所吧，有时候上厕所只有等学生都上课了，如果碰上连节课，那就头痛了，往往被小解憋得难受，那种滋味真不好受。”

赵志英同学描述了两幅景象：几间破旧的教室，尘土飞扬的操场，杂乱的学生宿舍，一间仅有几台电脑能正常开关机的多媒体教室，这就是定格在她心里的天彭中学；而今，全钢结构8度抗震的现代气派的教学楼，宽敞明亮的教室，绿树掩映的校园，宽阔的标准塑胶运动场，藏书多达几十万册的图书馆，标准化的学生宿舍，石室白马中学的环境与大城市里的中学已经不相上下。

如果不是亲历现场，很难相信成都市区以外的崇州、金堂、蒲江、彭州、大邑等教育资源相对薄弱的区县，如今也有了石室、树德、7中这些成都市重点中学的身影。

成都市教育学会会长张乃文认为，城乡教育差距缘于教育公平的缺失，而这种缺失，最重要的表现形式就是体现在城乡公平缺失上。2002年，全社会投入教育上的资金达5800多亿元，而当年占全国总人口60％以上的农村只获得了其中的23％，而占人口少数的城市却获得了绝大部分。

成都市教育局长周光荣说：“要真正实现城乡教育均衡发展，必须在成都市全域范围内打破城乡壁垒，打破行政界限，打破城乡二元结构，把数十年，甚至数百年培育的城市优质教育资源拿出来城乡共享。推进城乡教育均衡发展，就是要实现全域成都内的均衡，我们的指导思想非常明确。”

在国务院批复的成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案中，成都市明确了从2009年至2012年，筹措和投入资金100亿元以上用于统筹城乡教育，促进城乡教育一体化，要从软、硬件，经费、师资配置等各方面消除城乡差别。

“城乡教育均衡发展，就是要促使城市教育资源走出城市，下到农村、山区、工业园区，努力实现全民共享优质教育资源。”周光荣说。

在成都市的彭州，城区内现有彭州中学、彭州一中和石室白马中学3所中学。石室白马中学的前身是由天彭中学、彭州西郊中学等4所学校合并而成，先前的格局是，彭州中学一直是彭州市的领头老大，教学设备设施是彭州最好的，同时还集中了全市最优秀的教师队伍，在这一背景之下，能进入彭州中学读书便成了家长和学生们追逐的目标，甚至因此引发了许多社会矛盾。

如今在成都石室白马中学任教的李老师表示：以前彭州中学和彭州一中收的都是尖子，而像天彭中学、西郊中学则是在捡尾巴，“我并不反对名校品牌，但如果不去改变原来的状况，那只有一种结果，好学校更好，差学校更差。成都推进教育均衡发展以后，这种情况得到了改观。当然，公平只是个相对的概念，不可能绝对化。”

现在的成都石室白马中学，就是地震

后刚修建起来的新学校，由成都的名校石室中学领办。该中学集中了80％来自偏远山区乡镇的孩子，而这些孩子所享受的教育资源，无论是硬件还是软件都可以拿出来跟城里比。

从成都石室中学派到石室白马中学担任校长的李贤中说：“成都教育均衡发展的最大成效就是为偏远山区乡镇的孩子提供了良好的就学环境，山区的孩子也可以享受到优质的城市教育资源。”

“教育均衡发展，不是简单的均衡，是深度均衡、高位均衡问题，不是修几所漂亮的教室就能解决的，这里不仅要解决区域间的均衡问题，更要解决学校内的均衡问题，说白了就是教育要向‘内涵发展。”张乃文说。

名校下乡就是其中的一项。成都依托4中(石室中学)、7中和9中(树德中学)等“名校”，组建完成优质学前教育集团6个，义务教育集团18个，普高优质教育集团3个，职业教育专业集团8个，惠及20万农村子女和城乡结合部子女。以树德中学(9中)为例，实行集团化办学后，已在崇州、郫县等8个区(市)县建立了13个校点，在校学生由原本校区的2000多人扩大到3万多人，更多的城乡居民子女接受到树德品牌的优质教育。

除此之外，成都市还创新性地采取了百校结对、师徒牵手、网络覆盖等手段，通过全市筛选出100所较好的学校与100所基础较弱的学校深度结对，采取“一对一”对口支援形式或共同体发展模式，强校弱校联手实行“捆绑发展”，将全市近万名骨干教师，包括特级教师、教育专家等，要求必须与农村教师结成师徒。从成都的实践来看，名校主要输出人才和经验，到区(市)县领办学校不是去同化当地文化，而是结合成员学校的各自实际更好地发挥作用。

成都树德中学校长左华荣认为，名校进郊县并不是要将周边区(市)县的所有学校都挂成石室、树德或者7中的牌子，它更重要的是可以发挥“鲶鱼效应”，“好学校放到了郊区、山区，就等于在鱼群里放进了一条鲶鱼，激活了整个鱼群的竞争潜力和生存动力，带动了整个区域教育事业的发展”。

不过，成都教育均衡发展推进过程中，也遇到了派人难等诸多难题。

“如何保证优秀教师往农村流动，让他们走得出去，沉得下去，的确是一道亟待破解的难题，但是这项工作必须要做，要推进教育均衡发展，必须要有制度来保证。”成都市教育局长周光荣说。

推进城乡教育均衡发展，无异于教育领域的一场深刻革命。显然，如果相关激励、保障、投入等配套机制没有建立和完善，这场“革命”就不可能良性持续。

医改亮点待检验

城乡之间医疗公共资源的严重失衡也是成都改革需要破解的一大难题。如何在农村基本上实现“小病不出村，大病不出乡，疑难病不出县”，城区基本实现“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的就医新格局?

成都市发改委副主任宋剑锋说：“造成‘看病难、看病贵的主要原因是保障不充分、竞争不充分，需要通过需方福利化、供方市场化来改变现状，需方福利化、供方市场化正是成都医改方案的亮点。”

农村的问题主要体现在保障不充分方面。从2005年开始，成都市投资了4.2亿元完成223个公立卫生院、2396个村卫生站、186个社区卫生服务机构的标准化建设和改造，并统一配置了基本公共卫生和基本医疗服务所需要的基础设备。

“以前收到吞农药的妇女，只能往区医院送”，温江区和盛镇公立卫生院院长袁晖感叹，现在卫生院的医生“敢看病了”。彭州九尺镇公立卫生院61岁的老医生吴成云则回忆，以前卫生院是木楼，一走上去就嘎嘎直响，和现在简直是天壤之别。

成都市还将优质医疗资源进行统筹、均衡化配置。选派干部及中青年优秀人员赴灾区支医、专家集中下乡会诊、执行城市医师晋升前到基层锻炼制度、乡镇医务人员培训制度；实行分片包干、定点支援。

“通过对口帮扶和固定的培训制度，极大地提高了医生的实际操作能力和应用新设备的水平。”彭州市九尺镇公立卫生院院长牟彬说，这些年乡镇公立卫生院改革让医生的收入水平有了很大的提高，“以前一个基层医生的收入只有三四百元，现在几乎增长了两倍以上”，极大缓解了基层医院留不住人的窘况，门诊量也显著改善。

在此过程中，全市所有乡镇公立卫生院全部划归县政府管理，实行医药分开、收支分开和官办分开，避免了基层卫生院过分逐利的行为。

而2002年，成都市开始在所辖的彭州市和新都区探索加强农村药品供应网络和监管网络(“两网”)建设，在两地分别采取“直配制”和“代购制”试点。试点收到了出人意料的效果，通过转变药品配送模式，使得当地药品供应更有保障、药品质量、药品价格得到平抑。次年，成都将“两网”建设在主城区以外的14个区(市)县区推开，从试点阶段进入全面推广阶段。

在供方市场化方面，成都医改方案提出，推进公立医院改制重组，推进医院市场化，除部分骨干医院保留公立医院性质外，其余公立医院改制重组为国有资产独资、控股、参股的经营性医疗机构，具备条件的医院国有资产将逐步退出。

成都率全国之先成立的医管局首任局长娄进对成都市几十位医院院长承诺：“该放的权全部放”、“院长想要的权全部给”、“只要把医院搞好，要什么权给什么权”。

“我们这次医院体制改革，就是让医院市场化，让市场促使医院提高质量，降低收费，赢得市民。效益不好、经营不善的医院，说明不被老百姓接受，应该被市场淘汰。”娄进说。

要真正实现城乡一体的社会保障制度，成都面临的问题依然严峻。成都市社会保险事业管理局副局长陈东表示，虽然通过一系列制度创新和完善，成都市农村地区的社会保障水平有较大程度的改变和提高，但由于成都农村地域广阔，总人口1100万中一半多是农民，而“公共服务最需要的就是人，目前基层最缺乏的也是人”。

按照计划，2009—201i年，成都要投入约106亿元用于医改，其中约有55％投向城乡居民的医保基金。四川大学公共管理学院院长姜晓萍认为，今后制定公共政策的导向必须放在提高公共服务水平上面，“在改革中进一步完善农民利益保护机制和成果利益分享机制”。

在国务院批复的成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案中，成都市明确了从2009年至2012年，筹措和投入资金100亿元以上用于统筹城乡教育，促进城乡教育一体化，要从软、硬件，经费、师资配置等各方面消除城乡差别。