央地博弈“两会”时间窗

徐正辉

面对从上到下利益小群体相互纠缠交错的局面，在财权与事权高度不对等的形势下，地方即使拥有强烈的改革动机，也需要中央政府提供足够的改革资源。

又是“两会”时问。从诸多迹象判断，今年的“两会”将与去年大不相同。2009年的“两会”恰逢金融危机冲击全球，中国经济情况不好，但政策面却格外清晰，那就是刺激经济保增长。这种背景下，中央、地方、部门与市场的目标是一致的：保增长成为首要任务，

去年保八成功，经济好了，政策面反而模糊起来，多样化的政策目标使得今年的宏观政策重心不nf避免地开始转换，各种利益主体的冲突和矛盾渐次突出。因此今年“两会”的一大焦点，是中央与地方的矛盾加剧，围绕地方利益与宏观政策的调整，中央与地方政府将会以各种方式进行博弈，并最终在政策制订上进行一定程度的折中。在房地产调控、经济结构调整、融资平台管理上尤其明显。

“今年是政经的特别之年，从各种迹象看，有诸多不同寻常的变化，‘两会就成了近距离观察这些变化的最佳窗口。”国家发改委宏观经济院常修泽研究员表示，今年最大的变化，是整体宽松下的重点收缩成了调控的新手段，中央一眼盯着国际上退市信号，一眼盯着国内通胀预期，有保有压，顺势调整经济结构。

房地产拉锯成政治问题

去年房地产价格持续高涨引发的社会不满，已对中央政府形成了压力。中央的调控力度如何拿捏?如何照顾地方的利益?这将是一个敏感问题。

“两会”来临之际，观察各地动态，会发现房地产是个大热门，同时也是块试金石。各个地方政府都对此表态，希望在“两会”上得分。“今年‘两会上房价问题肯定会成为焦点之一，房地产政策也会受到更多的质疑。现在各地先出台一些政策，有助于堵住一些代表的嘴。”常修泽认为出台一些措施是地方的政治考虑，

继南京出台地方调控政策后，北京市住房和城乡建设委员会2月23日对外宣布北京市11个相关职能部门联手推出一系列楼市调控措施，加强和改善房地产市场调控，遏制房价过快上涨的势头，而早在1月，北京市市长郭金龙还表示：“北京不会通过行政干预来打压房价。房价低的时候，政府不托市。所以在房价高的时候，政府也不会通过行政干预来打压价格。”

“地方政府现在出台的这些干预政策，实际上是在回避房地产市场一个根本性的问题——土地出让金的问题，地力‘政府如果不动这个根，房地产问题就无从解决”在国家行政学院竹立家教授看来，地方政府针对房地产市场的打压政策并没有多少新鲜内容，而既定政策的执行力度也很值得怀疑。

西南证券宏观分析师张刚认为，地方政府是房地产游戏中的最大受益者，却没有付出任何经济上的成本。“土地的减少，银行的坏账，资源的衰竭几乎都与地方政府无关，都不是由地方政府来承担最终责任。”正是这种成本和收益的极端不对称性，使地方政府成为推动中国房地产狂潮的第一大引擎。这种奇特的成本收益格局隐蔽在中国现行的政府体制安排之中。在这种体制之中，地方政府很容易会变成一头血脉贲张的GDP动物。“更何况在金融危机后，地方政府对房地产的狂欢达到了历史高度，短时间内是难以遏制的。”国务院总理温家宝2月27日在和网友交流时就坦言“担心拉不住这匹脱缰的野马”。

在现有制度框架中，要想避免地方政府和房地产开发商合谋推高房价直至崩盘情况的出现，竹立家分析，中央政府要么以行政干预的方式进一步拧紧货币和土地控制，从而导致要素配置进一步向中央集中；要么在维持现有控制尺度的情况下，以政治任免的压力为手段，将地方政府的行为约束在可以接受的范围内。“前者是向计划经济复归，除非极端情况，中央不可能在利益既得部委的掣肘下悍然采用；后者则等同于一种无法预测的艺术，完全仰赖政治领导人驾驭复杂局势的能力甚至运气，因而也是一种无法稳定预期的非制度状态。”在这种情况下，地方官员实际上也处于一种进退失据、难以拿捏的矛盾状态。

在一声紧似一声的宏观调控声中，中国房地产一路狂奔的姿态，不仅构成了对宏观调控的一利-公然嘲笑，也急剧提升了中国金融系统的整体风险。而后者则是中央政府的最大隐忧。

“当道德劝诫、利率调整、税收变动、土地供给都已经无法抑制中国房地产的一路狂奔，到这个时候，最后的政治手段很自然就会抛出。”常修泽认为，当前房地产已经不再仅仅是个经济问题，已经跨越社会问题层面，上升到政治问题的高度。种种迹象表明，房地产成本和收益的倒挂正在接近中央政府忍受的极限。“只要房地产进一步大幅波动，政治摊牌的局面随时可能出现。”

从目前中央政府的目标来看，是希望维持房地产的平稳，既不要大起，也不要大落。这当然是一个美妙的设想，也是中央政府、地方政府、房地产商都能够接受的博弈均衡点。“不过这种平稳可能仅仅是设想。泡沫一旦被吹起，它将持续膨胀，直至本身无法支持而破裂。到时候，政府作为的空间也会很狭窄。”常修泽认为今年是房地产业的转折之年，会异常惨淡。“其实算一算，如果看盘的人都是80后甚至90后，按理就是最后一轮的接盘者，最怕的就是90后看穿了这个局。地产升值这个游戏，其实就是老人盘剥年轻人的一个吸血模型。”

经济结构调整考验执行力

在全球经济危机的冲击下，中国经济正在进行一场深刻调整，以大规模投资和贷款支持的，以增强国有部门控制力为标志的此轮经济复苏，在给政府和经济各方带来欢愉的同时，却已种下了一系列不容忽视的隐患——资产泡沫风险、通胀风险以及国内经济结构更加失衡的状况。这些风险虽不太可能在2010年全面爆发，但却严重威胁着国内经济未来增长的可持续性。

常修泽认为最大的受益者还是国有企业，上地、资本等资源都在流向国有经济。“一个充斥着国有企业大佬的中国市场，意味着市场化进程的倒退，未来社会经济资源的配置可能进一步扭曲，效率更低。”

目前的种种迹象显示，民间资本不仅要面临由于政府“大包大揽”的投资习惯造成的“挤出效应”，还要面临无法参与绝大多数资源和优质项目的“行政挤出”。时至今日，对民间资本“名义开放、实质限制”的“玻璃门”现象有增无减。在中央和地方抛出的数额不菲的投资大单中，民间资本再次被边缘化趋势已经越来越清晰。

事实上，自1990年代中期以来，政府对经济领域的管制是加强而非削弱，而EI2004年以来的宏观调控手段的常规化，更是计划经济回归的标志。中国经济市场化之路越来越窄。

民间资本被“双挤出”会造成什么后果，可以引1998年投资热潮为鉴。当年由于市场壁垒森严、管制众多，政府投资并没有有效拉动民间资本，这使得积极的财政政策7年后才得以退场。如今历史轮回，民间资本再

次走到十字路口。如果政府对已经占GDP60％、解决了大部分新增就业的民营经济仍然无动于衷，变成政府唱独角戏，在短期内会让庞大的经济刺激计划效果大打折扣，在长期内则损害了经济长期稳定健康增长的基础。

国家发改委对外经济所所长张燕生认为经济危机除了考验政府刺激经济的能力，也考验政府如何对待国民财富和培育市场环境。尤其是对于权力集中的大政府来说，往往不由自主地选择加强征税。在中国应对经济危机的过程中，就表现出这种政策选择上的复杂性。

“发展经济的最终目标是什么?应该是增加国民财富，提高国民的生活水平，而不是只要一个数字上的GDP。”张燕生表示，遗憾的是，在政府推动的措施中，GDP数字的增长远比老百姓的财富增长更重要，这也就形成了一种中国特色：中国的经济增长更多体现在GDP数字上，而不是体现在国民财富的增长上，国富与民富被割裂了。

在当前的经济环境下，无论是被调整的对象——落后产能的中小企业，还是政策的执行主体——地方政府，或是受影响的人群——普通工人，对产能过剩下的经济结构调整并不乐观。尤其是央企在一些行业内的作为更是引发民间资金的诟病。

经济结构调整在观念上的冲突以及执行层面的背离，把中央与地方的矛盾推向高点。在张燕生看来，协调中央与地方矛盾的一个突破口在于实事求是，无论是中央政府还是地方政府，都要基于中国的现实，按市场规律办事。“政府意志不能凌驾于市场规律。经济结构调整应该是一种市场行为，无论是中央还是地方，都应该遵从市场规律。这样既可以优化政府与市场的关系，又可协调中央与地方的矛盾。”

地方融资平台收放两难

此外，地方融资平台问题将成“两会”冲突焦点。进入中央调控视野的地方融资平台风险问题也越来越受到各界关注。常修泽分析，由于去年信贷疯狂下地方融资平台的风险激增，今年地方债务风险将遭遇中央“调控门”，地方政府历史空前的融资盛宴将不再。

事实上，央行和银监会已将地方融资平台作为今年整肃三大金融风险之首。国家发改委和财政部都分别给地方融资平台风险敲了警钟，银监会针对地方政府融资平台的紧缩政策更是一个接一个。财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效，这已成为相关部门的共识。

在常修泽看来，中央强调“地方政府和人大担保无效”无疑相当于砍掉了地方政府的信用，也意味着砍掉了地方政府充实“钱袋子”的手段。去年大量上马的许多项目配套资金到位率也并不高，财力极度紧张的局面将使地方运行陷入严重窘境，投资建设、社会事业等都会处处捉襟见肘。

在此态势下，地方融资平台很可能经历从去年波峰到今年波谷的大逆转。作为中央来说，明显已意识到地方政府的偿债能力十分堪忧，防范地方债务风险刻不容缓，否则这些信贷一旦坏账爆发，将不仅使“地方借钱，中央埋单”的局面重演，更可能让中国整个银行业体系遭受重创，进而毁掉中国的经济增长。银监会主席刘明康在今年1月26日召开的银监会电视电话会议上的发言中直言，国务院担心，地方融资平台有可能成为国家的一个大包袱。

但问题是，倘若中央一直如此紧缩下去，地方政府少了融资平台这一“找钱”的渠道，今年的投资将会是一个大问题，去年大量上马的一些项目更可能遭遇“烂尾”，毕竟中国当前仍然是政府主导型的投资体制，地方建设更多的还要靠地方政府去筹资。

忧虑投资项目成为“半截子”工程的并非只有地方政府，还有国家发改委。国家发改委财金司司长徐林最近表示，要避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。地方投融资平台的债务风险需要警惕，但要注意防止“矫枉过正”。如果地方投融资平台正常运营的资金链断裂，将导致潜在风险的显性化。

“如果许多项目烂尾，发改委当然也难辞其咎，在这一点上发改委与地方政府的利益实际上是一致的，两者都已坐在同一条船上，与中央对地方融资平台动刀子的调控政策出现分歧也就不足为怪了。”竹立家认为这很可能为“两会”上中央与地方调控地方政府融资平台的争论火上浇油。

“在‘两会上，地方融资平台风险问题将是中央与地方矛盾显化的一个重中之重，中央调控可能不得不在保投资与防风险之间走钢丝了。”竹立家认为一边是银行信贷大规模投放后的通胀和银行坏账风险，另一边则是信贷紧缩后，地方基建项目因“断炊”演变成烂尾工程的后果，两难状态中，中央必须有所取舍。

收入分配改革箭在弦上

国内经济的复苏，使中央政府适当转变了经济工作的任务，今后一段时间，“调结构”将继“保增长”之后在政府经济工作中占据越来越重要的地位。目前看来，对收入分配制度进行适当改革，将成为政府调整经济结构的着力点之一。在新华网举行的“今年‘两会，你最关心的话题”的调查中，“收入分配”问题位居榜首。收入分配制度改革事关全民切身利益，政府如何切分社会财富“蛋糕”将成为今年“两会”的热点话题。

国务院总理温家宝2月27日接受专访时称，一个社会当财富集中在少数人手里，那么注定它是不公平的，这个社会也是不稳定的。这两项工作用一个形象的比喻就是，如果说把做大社会财富这个“蛋糕”看作是政府的责任，那么，分好社会财富这个“蛋糕”，那就是政府的良知。

“目前国内经济已进入复苏进程，如能形成更合理的收入分配制度，就会给国内消费的启动注入持久动力，并能为长期内经济的平稳快速发展添砖加瓦。”国家行政学院汪玉凯教授表示，分好社会财富“蛋糕”，调整国民收入分配体制，就急需改变当前经济增长与国民福利严重“错位”的格局，但目前强势利益集团造成经济增长与民争利呈现出“圈层式”发展格局，靠单边突进来改革收入分配体制不容乐观。

汪玉凯认为，改革收入分配制度，最重要的是在一次分配中更加注重公平，采取措施减少政府和企业获得的过多收入，增加居民在收入分配中的比例。如果仍强调通过税收、利润上缴等渠道强调对二次分配领域的改革，会使改革论于小修小补的变通，起不到实质作用。

“在目前整体财富分配存在很大差异的情况下，中国存在强势利益集团内部的财富再分配。一些强势利益集团借用国有资源通过不同方式来进行集体性的利益输送。”汪玉凯认为这会进一步加大中国社会的财富分配差异，并为未来中国社会埋下了不稳定因素。

“纠正垄断集团利益输送的扭曲、在一次分配中更加注重公平、完善社会保障，才应该是此轮收入分配改革的大方向。如何来分好社会财富蛋糕，将考验中央政府改革的魄力。”常修泽担心这几年改革呼声不绝于耳，但基本上都沦为政府公牍往来的口号点缀，迟迟不能形成实际政策落实到位。“坐而空论改革之道，这当然容易，真到对既有利益集团切割，对政府既有权力束缚的时候，做起来肯定又会祭起中国特色的大旗，将其扭曲变形，最后化为乌有。”中国每次突破性变革，都是因为巨大的危机推动的。常修泽感慨，“现在表面上莺歌燕舞，实质上已经到危机边缘，当政者需要警醒。”

“常修泽担心，这几年改革呼声不绝于耳，但基本上都沦为政府公牍往来的口号点缀，迟迟不能形成实际政策落实到位。“坐而空论改革之道，这当然容易，真到对既有利益集团切割，对政府既有权力束缚的时候，做起来肯定又会祭起中国特色的大旗，将其扭曲变形，最后化为乌有。”