基层官民关系之变

尹鸿伟 赵 义

不推行新型农村治理机制，农村改革中的矛盾解决不了。基层干部交给群众去管，官民关系就开始发生深刻变化。

杨帮华，1994年就开始担任邛崃市油榨乡马岩村村主任，2000年当上了村支书，到如今已经近10年。他的“从政”经历就是中国现代农村政治变化的一个缩影。

2004年农业税取消，杨帮华的压力小了一大半，他的工作也变成了上级的喇叭和纠纷调解员。除此之外，他也确实想给村民们做点事情，例如“把村里的路都搞成水泥的”，但是他做不了，因为手上没有钱。

这个情况在2009年得到改变。2008年11月，成都市出台了一份名为《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》的文件。这个后来一直被简称为“37号文”的文件是全国第一个针对村级公共服务和社会管理的政策措施，第一次把村级公共服务和管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元拨付。马岩村是当地最早资金到位的村之一。

“过去，财政预算是不到农村的村这一级的。因此，绝大多数农民要想得到和城市居民一样的公共服务和社会管理是不现实的，除非村本身有钱或者农民自身能够也愿意负担这些费用。例如修路，村上如果没有钱，农民也拿不出来钱，村一级的道路就永远修不出来。”成都市统筹委相关负责人解释说。

37号文的目的就是想要解决这种不公平的财政体制。事实上，20万只是每个村的最低投入标准，根据具体情况，例如人口、面积等因素，各个村最终得到的钱实际上都在20万至30万元之间。2009年下半年，成都市几乎所有的村都开始享受到这一政策，所有的村一下子都有了属于自己的钱。

同时，村级自治组织可以一次性以不超过资金7倍的额度，向成都市小城镇投资有限公司融资贷款，用于民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等群众急需的公共服务设施建设。

成都市有2800多个村(涉农社区)，由于农村历史欠账太多，许多村需要短期集中投入才能迅速有效地改变村级公共服务和社会管理现状。也是从2009年起，成都市县两级财政每年投入“全域成都”的村级改革资金将达7亿多元，最大可能在2～3年内融资50亿元，全部投入农村，提高成都农村的公共服务水平。

看起来像是从天上掉下来的这20万现金让杨帮华着实高兴了一阵。20万巨款到账那天，杨帮华兴奋得不得了，他给乡政府领导拍了胸脯、打了包票说：“你们喊咋个干，我们就咋个干，我们保证完成好!”

很快，他就发现自己“整偏”了。成都市组织了专门的村支书培训，杨帮华这才晓得，那20万并不是领导和他说了算，得由村民自己决定怎么花。他自身的角色也正经历着一次深刻的变化。

与此同时，成都的改革者也把加强基层民主提升到关系城乡统筹改革成败的高度来宣传。这仅仅是口号，还是改革者的真实感受?

20万，谁说了算?

如此巨大的一笔资金抵达农村，如何保证这笔钱的安全，同时让这笔钱真正能够用于农民的公共服务和社会管理水平的提高就成了一个棘手的问题。

即使不用调查也能够想象这笔钱到了农村可能会产生的几种最糟糕的状况：可能被截流、可能被挪用、甚至可能被贪污。

按照政府的要求让全村1000多号人都知道村上得到了这笔钱——甚至外出打工的村民都通过长途电话，通知到了人—_之后，杨帮华设计了一张《村级公共服务和社会管理征求意见表》，到每家每户去发放表格，征求大家的意见。每走一家，他都给大家把话说得很清楚，这20万怎么用大家都可以提意见，但钱不能拿来还旧债、不能用来搞产业、也不能拿来买保险发补助……

全村406户人，杨帮华总共发出去385份意见表，收回了1168个意见。这些意见真是五花八门什么都有，大到修路、修水渠，小到家里要换水龙头或者要装个洗衣板。

杨帮华和同事们把1168个意见进行了重新梳理，然后把票数达到10％以上的列为可实施项目，总共64个。这些项目中又划去了24个不属于公共服务和社会管理的意见。剩下的40个，杨帮华提交村议事会投票表决。赞成人数达到50％的，被确定为实施项目。

议事会开得很热闹，“议员”们表示出极大的热情，想办的事情很多，但钱又如此有限，大家争得热火朝天。最终，修建道路、安装广播和聘用环卫工人清运垃圾等15个项目得到半数以上的票通过，而组建文化队等建议票数未能过半而被否决。

票决出来的15个项目再次被列为《量分排序表》，议员们挨家挨户再次征求意见，让大家按照各自认为的重要性进行先后排序。最后，“修建蔬菜大棚基地300米水泥道路”的意见得分最高，成为了当年必须要完成的项目。

然而事情并没有结束。

蔬菜大棚基地的水泥路马上就要修了，绝大多数人都赞成修这条路，毕竟“要致富得先修路”。但是，用不上这条路的村民就有意见，大家都来找杨帮华问什么时候轮到修他们的路，排到后面修的人都觉得不公平，认为这个事情办得有问题。

“可钱只有20万，总得有个先后顺序啊。”杨帮华伤透了脑子。根据政策他可以找成都市小城镇投资有限公司融资贷款，最多可以贷7倍。杨帮华赶紧动了起来，顺利贷回来100多万元。这次，马岩村决定把全村剩下的4公里路全部修成水泥路!

2010年2月底，杨帮华正在为那4公里水泥路进行公开招投标的前期准备。而最先得到通过的“300米水泥路”已经投入了使用，平整的水泥路在村子中间穿过，两旁都是大棚蔬菜，看来年后的收成会很不错。

一天中午吃饭的时候，一个在杭州打工的村民专门来找杨帮华，他想在4公里的路上包一段工程来做。杨帮华中午在村委会门口的小摊上请这个老乡吃了饭，最后自己掏钱买了单。杨帮华一直都乐呵呵地笑，他反复想给对方说明白：“现在跟往年间不一样了，他这个村支书在这些事情上已经没有了‘权。”

他甚至专门请来了一位年近7旬的老“议员”，代为解释自己这个村支书的“尴尬”。

村上现在有了钱，为了防止有人乱花，32名议事会成员公推直选出了5名“理财监督员”。议事会把财务章锯成了5瓣，每一名监督员保管一瓣。村上的每笔账目都必须盖章才能报销或者支出，每一次5个人都要到场盖章，否则盖出来的就不会是完整的印。

开始的时候，杨帮华自己也没看出这个事情有多严重。一次他去乡上开会，看到别人都背着正儿八经的公文包，只有自己背的是个帆布包，于是在街上花85元钱买了一只“真皮公文包”，然后开了票拿回村上报销。

杨帮华认为这只公文包装的都是公家的东西，属于正常的办公需要，当然应该是公家出钱。但请来5名监督员盖章的时候，却碰了钉子。

“发票上明明写有‘挎包两个字，他们几个偏偏装认不到(不认识)，都问我那

两个字读啥子?”杨帮华气不过，当场就点穿了监督员们的“把戏”，“不报就不报。”他拿回了发票，转身几把撕个稀烂。

85元的公文包都报销不了，包工程这么大的事情他当然更拍不了板。最后老乡对他的处境也表示了理解，吃过饭后客套了几句，骑着摩托车走了。

在杨帮华看来，现在他这个村支书当得比以前轻松了很多。他是党的支部书记，他也是村议事会的会长。

“我就是监审议事会确定的议题会不会违反党纪国法，总不能让他们议咋个开展邪教活动吧?只要不是违法反党的议题，当然就得听议事会的。”杨帮华表示，和往年相比，他现在和老百姓的关系亲密了很多，几乎家家有红白喜事都请他去，不像以前收粮收款、牵猪拉羊，大家彼此看到都别扭。

产权带来的基层改变

2008年4月，为了进行产权改革，开展土地确权，马岩村村民选举产生了“新村议事会”。议事会32名成员来自10个村民小组，每户村民通过无记名投票选出各自的“利益代言人”。这些“议员”们大多都是村里德高望重的老人或者实实在在让选民们放心的“能人”。马岩村的做法成为一个向全市推广的经验。

村民议事会的威力也让邛崃市油榨乡党委书记、人大主席王祥深有感触。2008年地震后，一些外地灾民被永久安置到了油榨乡，安置以后最大的问题就是分地。

农村分地是极为复杂的一项大工程，因为由于地理位置、土地肥瘦等多种因素，土地分配牵扯到所有人的利益。但因为采取了议事会的办法，按过去经验要两年才能分完的地，仅仅两个月的时间就办完了，整个过程，实际到场的乡干部包括王祥在内才3个人。而且分完地之后至今没有发生一起纠纷和冲突。

如今，像马岩村一样，成都几乎所有村都有了或正在选举各自的村民议事会。在王祥看来，现在村民议事会的普及，将结束“想农民致富，结果让农民倒霉”的行政命令主导乡村重大事务的时代，让政府逐渐转化为服务型政府。而这也将最终改善官民关系。

2010年春节以后，王祥正在安排布置春季防疫工作。而类似于这样的一些事务越来越成为了这个乡党委书记的主要职责。

“过去，我们的权力是很大的，包括农村山上和田里种什么作物，打个招呼或者出个命令也就办了。现在，村的重大事务我们基本都交给了议事会，我们的主要工作就是做服务。”王祥在基层也工作了多年，他说，过去的行政命令主导农村事务闹过不少笑话，比如修水渠，一纸命令，全面动工，结果修出来的很多派不上用场。在他看来，过去的很多事情，其实出发点都是想为农民做好事，但是由于都是一厢情愿的方式，轻视了农民的意愿和智慧，往往平白闹出了不少矛盾。

“收农业税时，我们这些干部最重要的事情就是收粮、收款，牵猪、牵羊。”说起当年，杨帮华还有些不好意思。

往事的种种细节可以让人体会到他和村民关系的紧张和矛盾。为了把税和费按时保量地收足，他使出了浑身解数，想尽了种种办法，“磨破了嘴皮子，跑断了脚杆子，那感觉太不安逸了。”

“干群矛盾的紧张不仅仅只是侵害农民利益才造成的，还包括双方缺乏沟通。一些事情，我们认为自己是一片好心，干了却得不到理解，农民却认为我们不懂装懂，什么都想管，却什么都管不好。”王祥说。

杨帮华所代表的正是基层干群关系转变的一个微小事例。事实上，随着各个村议事会的普及和正常运转，干部强权在村一级的重大事务中的作用也正逐渐变小，甚至退出。

村民集中居住的样板村之一的新津县普兴镇袁山村的书记李伟3年前开始带领这个曾经的贫困村走上了发展之路，但今年春节，他连村里究竟雇几个人来进行治安巡逻都决定不了：为了省钱，同时也因为自己做过专业警察，李伟本来说雇8个人就行了，但村民议事会认为不够，最后民主投票——雇了12个。

在实践中，基层干部对于成都城乡统筹后的官民关系变化有了深刻体验。在大邑县韩场镇副镇长戴晓兵看来，这一次的农村产权制度改革是新的起点公平，缺承包地的农户分到了土地，它满足了大部分村民的合法利益，“产改促进了官更尊重民，基层干部再一次受‘委屈”。都江堰市柳街镇鹤鸣村支书刘文祥的看法类似：“不搞新型农村治理机制，产改中的矛盾解决不了。可搞了新型农村治理机制，村干部执行政策过程中，稍微处理不当，村民就有意见。”

让百姓能够监督官员

像袁山村和马岩村这样的变革只是成都基层民主建设的一部分。成都基层民主建设的主要内容包括乡镇党委书记的公推直选、“三会”开放(党委常委会全委会、人大常委会、政府常务会)、民主评议以及以议事会为代表的基层治理机制建设。

“我理解成都的基层民主建设的目标并不是一开始就像现在说的那样，要创造良好的政治生态环境。实际上，它最早的目的只是为了保证城乡一体化的推进，而在其发展过程中逐渐成为了现在的样子。”成都市组织系统一名不愿意透露姓名的官员这样解释成都基层民主建设的过程。

不难想象，成都城乡统筹改革中的种种举措都与农民的切身利益紧密相关，如果不能充分尊重农民意愿和保证农民利益，确实可能演化出恶果。

截至目前，成都先后在74个乡镇开展了党委书记公推直选试点，占乡镇党委书记总数的1／3。如今86.4％的社区、93.5％的村党组织书记推行了公推直选。此后，乡镇党委书记出缺一律公推直选，所有村(社区)党组织书记全部公推直选。这样的举措或许是对这一思路的一种解读。

2003年12月4日，发生在新都木兰镇的乡土行政改革试验吸引了海内外众多媒体的关注。这一天，243名各界代表“公推”了时任木兰镇镇长的刘刚毅和时任党委副书记的李勇进入镇党委书记“直选”。3天以后，木兰镇全体党员进行直选，在639张选票中，刘刚毅得到了480张而成为了全国第一位公推直选出来的镇党委书记。

6年之后，木兰镇的财政税收从363万突破到2200万，总计800多万的乡村债务基本全部还清。2009年进行的全镇公开民主测评党委书记的大会上，刘刚毅的民调结果是“满意率88.9％”。

刘刚毅说，由于新型村级治理机制的完善，村民们自己管起了各村的重大事务，他现在下乡进村的时间比以前少了很多，主要的精力放在招商引资和做好服务之上。

木兰镇的6年变化也是成都基层民主政治建设的一个缩影。业内人士评价认为，成都的基层民主建设的主要举措实际上有两个层面，一个是2006年全面开展的乡镇党委书记公推直选，以及民主评议。另一方面，是以议事会为代表的村级治理机制建设。其整体目标就是“限政”，实现有限政府和有效政府的统一。

这样的思路实际上正悄然改变着当地的政治生态环境和官民关系。成都市委组织部一名处室负责人讲述了一个几年前让他记忆深刻的例子：该市一郊县为一重大项目征地，涉及的4个乡镇都分配了指标和任务，而最终进行了公推直选的镇的党委书记却因工作进展缓慢和滞后遭到批评。那位书记采取的工作方式是每家每户看情况，做工作，期望自己所辖的相关群众都能积极自愿地配合征地工作。但几年以来，上上下下都开始接受这样的工作方式，更加理解这些公推直选的干部在基层工作中的方式和方法。

“公推直选实际上是想在程序上清楚界定权力来源，权力是来源于群众的。同时也是强化干部的民本意识，让他们实现从对上负责到对下负责的转变。”成都市委组织部的一名官员说。

根据成都市委组织部的统计，2006年到2008年，全市实行了公推直选试点的70多个乡镇，群众来信来访比2005年减少了28.8％，同时财政收入年均增长35.6％，明显高于全市平均增速。