党的执政责任建设论析

张书林

(中共山东省委党校 党建部,山东 济南 250021)

党的执政责任建设论析

张书林

(中共山东省委党校 党建部,山东 济南 250021)

党的执政责任是远远胜于、高于党的执政能力的范畴,是党基于执政地位对国家和人民的职责担当。推进党的执政责任建设是一个新课题,面临着诸如领导干部执政责任意识没有充分确立、责任与惩治的对接不完全到位、党委高度集权成为责任中心和矛盾中心、“潜规则”影响等方面的困境。因此,推进党的执政责任建设应围绕“树立正确的执政责任意识、健全问责制度、建立党内质询制度、建立党内弹劾罢免制度、分解党委的执政责任、推进反腐倡廉制度体系建设”等基本路径展开。

党的执政责任;执政能力;路径

在当今国际政治和政党政治日益成熟的时代,一个负责任的大国背后必然屹立着一个负责任的执政党。而一个负责任的执政党,自然应该具有强烈的执政责任意识,自觉重视和加强执政责任建设。中国在世界上是一个负责任的大国,中国共产党在世界上是一个负责任的执政党,所以,在推进党的执政能力建设的同时,大力推进党的执政责任建设,也就成了我们必须深入研究和思考的重大问题。

一、党的执政责任的内涵

对于党的执政责任的内涵,我们通常可从以下视角进行广泛深入解读:

1.执政本身就是一种责任。不管是对通过革命夺取政权、由革命党转变成为执政党的政党来说,还是对依靠竞争性选举和平上台执政党的政党来讲,既然它们都已经成为了执政党,那就必须承当起执政党共同的职责任务——执掌运作好国家政权,为民众谋求更多福祉。因此,对于执政党来讲,执政本身就已经是在承担责任了。

2.执政权力背后是执政责任。执政党执政是以掌握国家公共权力为基础和先导的,从未听说有不掌握国家公共权力的执政党,但掌握公共权力并不是执政党执政的全部。权力有一个相伴而生、背道而驰的孪生兄弟——责任。权力与责任是对等的,权力有多大责任就有多大,有多大的权力就要承担多大的责任。所以,执政党及其执政干部,切忌一看到权力就两眼放“绿光”,一瞥到责任就两眼放“灰光”。前苏联苏维埃主席雷日科夫将责任比作是一种“负担”,他根据苏共亡党亡国的教训深刻说过:“权力应该成为一种负担,当它是负担时就稳如泰山;而当权力成为一种乐趣时,一切都完了。”[1]

3.执政责任是执政党对民众应担负的法律义务。从世界政党政治运作的一般程式来看,政党通常是在法律框架内依据已经成文的法律规定、借助竞争态势下的民众委托、通过合法化的规则和程序上台执政的。这种上台执政模式,实际上已经建立起执政党与民众之间的委托与被委托、权利与义务之法律关系。执政党受民众的委托执政,执政党在享有执政权利的同时,必须清醒意识到自己只是民众的受托者、必须自觉担负对民众的执政义务、必须按照民众的意愿去行权,不辜负民众寄予的厚望。

4.执政责任意味着出了问题必须承担起责任后果。如果执政党的执政活动出现了失误,或执政党的自身建设出现了问题时,执政党或其执政干部必须出面担当相应的政治后果、法律后果、伦理后果、舆论后果,接受相应的处罚、惩治和处理,以尽可能挽回损失、消除影响、平息民愤。这种对执政中出现问题的责任担当,就是最典型意义上的执政责任。

二、党的执政责任与执政能力的关系定位

党的十六大提出了党的领导干部要提高五种能力;党的十六届四中全会专门作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,从广度和深度上提出了全党的执政能力建设问题并对此进行了规划设计。但在推进执政能力建设和深化执政能力研究的过程中,必须同时关注执政责任问题,就是党的执政能力与执政责任的关系问题。从理论上讲,执政能力是为执政责任服务的,是实现执政目标和执政职责的一种能力素质要求,是实现执政责任的工具和手段。但是假如一个执政党偏离了这一运行轨道,弱化执政责任甚至丧失执政责任、丧失对民众最起码的认同和关怀,那么这个执政党的执政能力意味着什么呢?很显然,如果一个执政党丧失了其执政责任、违背了其执政使命、背弃了执政上台时对民众的承诺,那么这个执政党的执政能力越强、能力素质越高超,对被治理的民众来讲,也就越是意味着一场灾难。

上述论证集中说明了执政责任与执政能力复杂关系:对于一个有责任感的执政党来讲,执政能力要为执政责任服务,执政责任的落实要靠执政能力,但是一旦执政党丧失了执政责任,其执政能力就是在助纣为虐,偏离了正确的方向。这就跟“一个有本事、高学历、懂经济但丧失责任心的高级知识分子进行经济犯罪,其造成的危害在很多时候远比一个文盲犯罪所产生的危害要大得多”的道理是一样的。所以,在处理党的执政能力与执政责任的关系时,我们必须牢固树立这样一种理念:“执政责任胜于执政能力,执政责任高于执政能力”。在党的执政能力建设已经硕果累累的态势下,是到了该强调和重视党的执政责任建设的时候了!

三、推进党的执政责任建设的困境所在

推进党的执政责任建设是一个新课题,面临的困难重重,从总体上看,以下几个方面已经成为党的执政责任建设推进的困境所在:

1.领导干部的执政责任意识没有充分确立。由于我们党长期以来对执政责任建设重视不够、宣传不够、研究不够,这样的客观环境就使得一些领导干部的执政责任意识还远远没有真正树立起来。一些领导干部在执政过程过多地强调权力的强制力、权威的威慑力,却很少关注隐藏在权力背后的责任。比如:工作中出现了问题,他们不是去抓紧研究解决,而是习惯于推诿扯皮“踢皮球”;出现了重大安全性事故和责任事故,他们不是勇敢地站出来说“责任在我”,而是千方百计地掩盖真相、虚报瞒报,处心积虑地淡化、稀释责任,以使“大事化小、小事化了、不了了之”。

2.责任与惩治的对接不完全到位。强调执政责任必然就意味着:如果在执政过程中出现了责任问题、责任事故,相关的责任人就必须受到应有的惩治,以使执政责任与惩治完全对接起来。但现实的困境却在于:我们虽然认识到了责任的重要性,认识到了不负责任、不承担责任带来的可怕后果,但是,对于不承担责任的人,却碍于方方面面的关系及顾虑或坚持好人主义,并没有给予他们应有的惩治,导致执政责任与惩治尚没有完全对接到位,其表现是:

组织责任与个人责任分离。党的执政和领导工作中出现了重大失误和问题,党组织和领导干部个人都必须承担相应的责任、受到应有的处理。但在具体操作过程中却出现了组织责任与个人责任相分离的问题。一是党组织推卸自己应承担的责任,将责任完全推给或分摊到领导干部个人头上,不去裁量组织应担负的责任,板子全打到领导干部个人的屁股上;二是领导干部个人将责任一古脑地推给党组织,要组织出面将责任全部揽下来,让组织独自“挨板子”。

党内责任、行政责任与法律责任的分离。最典型的是有些领导干部出了问题或责任事故,在需要他们承担责任时,简单地用党内处理代替国家法律惩治、以纪委处理掩盖法律制裁,将党纪、政纪与法纪处理分离开来。其实,对于犯错误需要接受惩治的领导干部来说,党纪、政纪、法纪处理并不是各自独立的,而是可以顺序推延和同时并用的。如果简单地用党纪或政纪处理代替国法惩治,这实际都是在变相地保护那些犯了罪的、不负责任的腐败官员,都是在姑息养奸。

决策责任与执行责任的分离。执政既包括决策过程也包括执行过程,所以,执政责任应该涵盖决策责任、执行责任,工作中出现了问题和失误以后在追究责任的时候,不但要追究执行者的责任,更要去追究决策者的责任,对决策者与执行者都要进行相应的责任惩治。一般说来,一个地方的决策权在党委,执行权在政府,出了问题以后,党委与政府领导人都应该承担责任,接受组织处理。但在实践操作中看到最多的却是:决策权与执行权在承担责任时的待遇是截然不同的。工作进行中一旦出现了责任问题和责任事故,需要对相关机构和人员进行问责并要求他们承担责任时,通常情况下,受到大的处理的都是政府、政府部门及政府领导人,党委、党委部门及党委领导人有时会受到小的处理,有时根本不会受到任何处理。换句话说,受惩治的重心在政府执行方面,而不是在党委决策方面。这种责任担当模式是很值得质疑的。众所周知,在很多情况下执行部门所执行的是决策部门的决定,执行中出了问题固然有执行自身的问题,但是,“决策错误、错误决策”的问题更具有根本性与全局影响性。

3.“潜规则”使党的执政责任日益被淡漠。党的事业推进和党的工作开展,已经有了成文的规则和流程,这是众所周知的显规则。但除此以外,官员们在运作公共权力的过程中,为谋求更多的无法见天日之非法利益,构筑了官场运行、权力运作的所谓潜规则。许多学者的研究发现:几乎所有的潜规则背后都有腐败的影子,几乎所有的潜规则都是腐败的“升级版”,而腐败越是盛行升级的时期,潜规则也就越会大行其道。虽然党的十六大以来,党的反腐倡廉建设取得重大成效,建立了教育、制度、监督并重的惩防腐败体系并致力于推进反腐倡廉的教育制度、监督制度、预防制度、惩治制度建设,但由于各种复杂的原因,党内腐败的出生率仍然大于死亡率,党内腐败多发、高发、频发、群发的态势仍然没有得到根本的遏制和扭转。

潜规则、暗箱操作和腐败不断升级带来的最严重后果是执政责任淡化、淡漠。官员们在权力运行中遵循潜规则、暗地里进行腐败交易,这个过程就是为追求个人和小团体利益最大化而不断吞噬党的利益、人民利益和国家利益,就是只对个人负责、小团体负责却丧失对党和人民负责之心的过程,所以它所带来的执政责任丧失是宿命的、必然的。

4.基于不科学发展观与政绩观引发的执政责任。这些年来,一些领导机关和领导干部在执政责任建设上屡出问题,很大程度上与他们所信奉的发展观、政绩观有密切的关系。在GDP成了评价干部政绩的唯一标准后,能不能把经济搞上去,能不能“为官一任、造富一方”就成了判定干部执政业绩的唯一标尺。这种情况,在我们党提出并在经济社会发展中贯彻落实科学发展观以后,尚没有得到实质性的改观。如果我们将发展简单地理解成经济发展,是创造更多的 GDP,将政绩的考核评定全部集中在现实的经济数字和经济增幅上,那么,在实际的运作中就会助长许多不负责任的发展行为与政绩行为。比如:一些地方为了追求经济发展速度,粗放式地盲目上项目、扩规模,结果经济发展上去了,环境却污染了、资源却枯竭了,给子孙后代留下了金山、银山却没有留下青山。由此造成的危害恐怕很多年也恢复不过来。再如:一些领导干部为了树政绩,习惯于搞一些劳民伤财、好看但不中用的面子工程、形象工程、政绩工程、“官赏”工程,习惯于大搞形式主义、官僚主义却不肯脚踏实地地努力工作。而所有这些发展观和政绩观的不科学做法,都是对党和人民不负责任只对个人负责任的表现,都是在淡化和漠视执政党和执政干部应该担负的执政责任。

5.高度集权使党委成为责任中心和矛盾中心。权力过分集中一直是我们政治体制中的最大弊端和顽疾,在我们党执政的条件下,权力过分集中主要体现为:其一,在国家政权机构的运作中,党委与政府权力边界不清,党委集中了政府的权力;党委书记兼任人大主任,党委集中了人大的权力;其二,在党内权力机构运行中,党委是党代会闭会期间党的领导机构,同时又对纪委工作进行领导,而由于党代会在党内行使决策权、党委自己行使执行权、纪委行使党内专门监督权,所以,党委实际上是集党内决策权、执行权、监督权于一身。如此以来,党委在国家层面、党内层面都高度集权,权力过分集中于党委身上。

既然权力过分集中于党委身上,那么党委也必须承担与权力相适应的更多责任,更多的责任也就都集中到了党委身上。这样,无论是经济、政治、文化、社会等所有方面出现了问题、发生了事故,民众和社会在第一时间就会想到找党委,党委于是就成了权力中心、责任中心,成了各种矛盾的中心和平息民怨之所。于是,党委为承担责任就要管许多自己不该管、管不了、也管不好的事情,整天忙于事务,但老百姓仍旧是怨声载道。这是推进党的执政责任建设,必须从深层次上、从实质层面上抓紧研究解决的问题。

四、推进党的执政责任建设的路径选择

执政责任建设是世界执政党建设共同的课题。毫无疑问,大力推进党的执政责任建设,已成为党的执政理论体系建设必须面对的重要范畴。因此,我们要在推进党的执政能力建设的过程,在正确把握执政责任建设困境问题的基础上,以开拓的勇气、创新的思维,对党的执政责任建设的路径选择作出科学的规划设计与安排部署。

1.牢固树立正确的执政责任意识。胡锦涛在第十七届中纪委三次全会的讲话中指出:党的干部必须“着力强化责任意识,切实履行党和人民赋予的职责。要牢记党和人民的重托,强化责任意识,把功夫下到抓落实上,兢兢业业完成组织上交付的工作任务”[2]。面对一些党的领导干部执政责任意识建设的滞后状态,我们必须下大力气教育引导领导干部牢固树立正确的执政责任意识。正确的执政责任意识就是要求领导干部在想问题、办事情、作决策、用权力的过程中,都要从“我是党的人、我要对党的事业负责、我要对所从事的工作负责”的前提出发,坚信自己不仅是掌握公共权力的权力主体,更重要的是对党的事业、国家的事业、人民的事业负责到底的责任主体。

领导干部树立正确的执政责任意识着重要把握以下几点:第一,作为掌握执政权力党的领导干部,其执政权力的运行成效关系到党的领导执政地位,关系到党的执政合法性,必须时刻铭记执政责任关乎党的生存发展、关乎党的领导与执政前途命运。所以,“责任重于泰山”;第二,作为实践执政为民执政理念,要时刻把全心全意为人民服务牢记心间,把对党负责与对人民负责有机统一起来,心里始终装着老百姓的安危冷暖,把老百姓当作“天”,当作肩上的千斤重担。所以,“老百姓就是责任”;第三,党的领导干部只有在工作中敢于负责、勇于负责、善于负责,才能在履行责任的过程中充分展示自己的聪明才智,创造辉煌的执政业绩,从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,得到党和人民的双重认可。所以,“责任就是动力”。

2.健全问责制度。我国现行的问责制主要是行政问责制。在某一地方发生重大事件和重大安全生产事故时,通常只对地方行政领导人、分管领导、直接责任人进行问责和责任追究,对地方党的领导人、分管党委常委却很少提起问责,这是目前问责制推行中的重大缺陷,与常理不符、与民众的呼声不符。对于一个地方的治理而言,党委和政府都是有责任的,出现了问题以后,党委和政府都应该出面承担责任、接受处理,不能出现打板子时厚此薄彼的情况,那样也难以服众。所以,建立健全对地方党的领导人的问责制,已经刻不容缓。

3.建立党内质询制度。党内质询通常是党员和人民群众对可能涉及权力滥用,侵犯党员群众利益,党员群众密切关注的热点、焦点、难点等重大责任性问题,向党的领导机关和领导干部提出质问、询问并要求作出负责任答复的行为。党内质询的运行,通常应采取有询必复、公开答询、平等对话、现场测评的模式展开。党的领导机关和领导干部,对于党员和人民群众提出的质询一定要坚持提出一个答复一个;答复要采取公开的形式进行,而且要面向群众、媒体、舆论全面公开;质询过程中,质询双方应按照既定程序进行平等对话,面对面地阐述观点、表明态度,自由地展开讨论;质询问话结束后,党员和人民群众要当场对被质询对象的答复进行口头评价和书面测评,书面测评结果必须当场公布上报;最后,有关部门要根据质询结果,核实有关情况后裁定对被质询人的责任处理尺度。

4.建立党内弹劾罢免制度。对于一些在履行职责的过程中明显地不作为、胡作为或丧失完全执政责任的领导干部,必须通过党内弹劾罢免的形式对他们进行最严厉的惩治——将他们剔除出干部队伍。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中特别强调要建立罢免制度,指出:“凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。”[3]《中国共产党党内监督条例(试行)》第三章第十节明确规定了党内“罢免或撤换要求及处理”的内容,第一次在党内文件中对党内罢免作出规定。这些都说明无论在国家政治生活中还是在党内政治生活中,实行罢免都是有其理论依据的。但党内至今仍缺少完备具体的罢免制度,所以党内的罢免一直没有得到正常的实施。这就出现了一个问题:一些手握重权的领导干部在工作实践中被发现丧失执政责任,不能胜任领导工作,不能对党的领导和执政活动形成强有力的支持,甚至利用手中的权力为自己或小集团谋取私利、违法乱纪之时,党员和人民群众却“有看法没办法”,不能通过规范的制度和程序将他们罢免或撤换,将自己授予的权力重新收回。所以,应该抓紧制定和建立相应的罢免撤换规则与程序,使那些不能胜任领导职务、存在这样那样问题甚至腐化堕落的人员,能够被及时地通过罢免程序予以撤换。

5.分解党委的执政责任。鉴于党委过分高度集权,导致党委成为一切责任中心、矛盾中心,因此,推进党的执政责任建设就必须考虑对党委执政责任进行适当的分解。而分解党委执政责任的前提是必须分解党委过分高度集权的态势,首先对党委权力进行适当分解。第一,在党内权力配置层面。党委应该将党的决策权归还给党的代表大会,将党的专门监督权交给纪委独立行使,以在党内权力的运作中构筑党代会行使决策权、党委行使执行权、纪委行使监督权的党内分权格局。但现在的问题是,在各级党代会五年召开一次、不实行常任制的情况下,如何保证党代会的决策权名副其实确实是一个难题。还有,让纪委脱离党委的所谓“庇护”去独立设置组织机构、独立行使职权、独立查办案件,到底能在多大程度上行得通恐怕也是个难题。这两个难题的解决,都有赖于在实质层面上推进党内权力结构和权力体制的改革;第二,在国家权力配置层面。要理顺厘清党权与政权的原则关系和运行边界,按照党“总揽全局、协调各方”的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。包括支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。

6.推进反腐倡廉制度体系建设。鉴于腐败与潜规则对执政责任的漠视所引发的执政责任危机,加强党的执政责任建设必须进一步加大反腐力度,从制度层面上推进反腐倡廉制度体系建设。2010年1月12日,胡锦涛在十七届中纪委五次全会上的讲话中突出强调了加强反腐倡廉制度体系建设的问题。为推进反腐倡廉制度体系建设,必须突出以下四个方面的制度建设:一是要进一步加强反腐倡廉教育制度建设,加强和改进反腐倡廉宣传教育培训工作,提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性;二是要进一步加强监督制度建设,认真执行和不断完善各项监督制度,改革和完善党内监督体制,健全权力运行监控机制,拓宽监督渠道,增强监督合力,加大监督制度创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;三是要进一步加强预防制度建设,推进廉政风险防控机制建设,建立健全预防腐败信息系统与防止利益冲突制度,形成有效预防腐败的长效机制;四是要进一步加强惩治制度建设,建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制,建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度,健全党风廉政建设责任制及其配套制度。

7.建立健全体现科学发展观和正确政绩观的政绩评价体系。大量事实表明,对党的领导干部而言,不同的发展观和政绩观会铸就不同的执政责任观。推进党的执政责任建设,必须建立健全体现科学发展观和正确政绩观的政绩评价体系,并将它作为一个关键性的“指挥棒”来把握和对待,并且要坚持贯穿始终。在领导干部政绩评定的过程中必须坚持:按照科学发展观的内涵与要求树立的政绩都应该是实绩,反之则不能算作实绩,对于违背科学发展观要求片面追求政绩第一、造成严重危害的领导干部还必须追究他们的执政责任;正确的政绩观应该是用全面的、群众的、历史的观点来看待和评判干部政绩,它坚持评定干部政绩既要看干部执政时期的经济指标,又要看社会指标、人文指标和环境指标,它要求以人民群众的满意度作为评定干部政绩的基本尺度,强调干部树立的政绩必须能够经得住时间和历史的考验。在领导干部政绩评定的过程中必须坚持:符合上述正确政绩观要求的政绩就是实绩,偏离上述正确政绩观要求的政绩就不应算作实绩,严重违背政绩观要求树立的政绩实际上就是败绩,而树立败绩者是一定要承担相应执政责任的。

[1]扬子晚报[N].2004-09-22.

[2]http://www.gov.cn/ldhd/2009-01/13/content _1203705.htm.

[3]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:332.

责任编辑:张功杭

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D25

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1004-1605(2010)05-0030-05

本文为2007年度国家社会科学基金重大项目中标课题《以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程研究》(课题批准号为07&ZD055)的阶段性成果。

张书林(1974-),男,山东冠县人,中共山东省委党校党建部副教授、博士,主要研究方向为执政党建设的理论与实践。