论促进节能减排的财税政策

马海涛,程 岚

(1.中央财经大学财政学院,北京 100081;2.江西财经大学财税与公共管理学院,江西 南昌 330013)

我国经济增长速度长期维持在一个较高的水平,被世界上许多国家称为 “中国奇迹”,但是这种增长却是以巨大的资源消耗和环境破坏为代价的。特别是在我国人均GDP由1000美元向3000美元跨越的这一矛盾凸显期,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,已成为中国经济增长最为突出的问题。如果再不转变这种不可持续的经济增长方式,那么资源支撑不住,环境容纳不下,社会承受不起,经济发展难以为继。在此背景下,我国 《十一五规划纲要》提出了节能减排的目标,即在“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%。然而,2006年我国单位GDP能耗同比下降了1.23%,2007年同比下降了3.66%[1],从过去这两年的数据来看,我们要实现 “十一五”规划提出的节能减排目标还有很长的路要走,制定和完善促进节能减排的财税政策则成为顺利推进节能减排工作的关键一环。

一、推进节能减排的现实压力

(一)工业比重特别是重工业比重提高,加剧经济增长与资源环境的矛盾

近年来,我国经济增长主要依靠第二产业带动的格局不仅没有改变,反而有所强化,对资源环境的压力进一步加大。2001年到2006年,我国第二产业增加值占GDP的比重一路攀升,由45.2%提高到48.7%,对经济增长的贡献率由46.7%提高到55.6%。在工业增加值中,黑色及有色金属冶炼、化学原料及化学制品等重化工业的比重则由2001年的12.87%提高到2005年的16.76%。据国家统计局测算,钢铁、有色金属、化工、电力、石油加工及炼焦、建材等6个高耗能高污染行业的增加值占我国规模以上工业增加值的33%左右,用电量占工业用电量的64%左右,能耗占全国工业能耗的70%左右[3]。2007年上半年,六大高耗能行业增加值同比增长20.1%,高出整个工业增速1.6个百分点。由于工业特别是重化工业能耗大,从而随着高耗能行业增加值的加速增长,单位GDP的能耗不断提高,同时工业污染物排放量也不断增长。

(二)能源消耗高、利用率低,能源安全问题突出

从图一中我们可以看到,2003年到2007年,我国能源消费总量从17.5亿吨标准煤增加到26.5亿吨标准煤,增加约9亿吨,增长51.4%。从2004年开始,我国能源消费总量的年增长速度明显下降,由2004年的年增长16.1%降到2007年的年增长7.8%,2007年我国单位GDP能耗比上年降低3.2%。尽管如此,我们仍然没有达到节能减排约束性指标要求的年均降低4.4%的平均降低指标。而且,2006年的数据显示,我国主要原材料消费继续大幅度增长。其中,钢材4.5亿吨,同比增长17.2%,占全球消费量的30%;铝865万吨,增长32.1%,占全球的25%;水泥12.4亿吨,增长14.5%,占全球的54%[4]。经济增长需要付出如此之大的资源代价,实在是不符合中国人口众多、人均资源并不丰裕的现实国情。

图1 2003-2007年能源消费总量及增长速度

不仅如此,比资源大规模消耗更为严重的问题在于,我国能源利用率较低。据统计,我国目前能源利用效率仅为33%,相当于发达国家20年前的水平,相差10个百分点;每公斤标准煤创造的GDP仅为0.36美元,而日本为5.58美元,约是我国的15倍,世界均值为1.86美元[2]。

能源的大规模、低效率使用,使我国能源安全问题相当突出。比如,我国石油从1993年开始出现消费缺口,且缺口逐年增大,2006年进口依赖度高达47%,接近警戒线50%的水平,2007年我国全年进口石油已达1.97亿吨,未来新增消费需求几乎全部依赖国际市场。再如,我国钢铁工业所用的铁矿石50%以上来自于进口,全球新增铁矿石量的90%以上用于我国的消费[5]。石油等战略性能源对外依存度的不断提高,使能源安全问题日益凸显,威胁我国经济安全和国防安全。

(三)环境污染严重,造成巨大经济损失

我国的环境污染已经到了非常严重的程度。目前我国已拥有世界十大污染严重城市中的8个;我国荒漠化面积达263.6万平方公里,占全国陆地总面积的27.46%,相当于全国农田总面积的2.5倍;我国目前的废水排放量已超过环境容量的82%;以煤为主的大量能源消耗形成了酸雨和烟尘的严重危害,全国600多个城市中大气环境质量符合国家一级标准的城市不到1%;全国7大江河水系,劣五类水质占40%以上,75%的湖泊出现不同程度的富营养化[6]。国家环保总局和国家统计局2006年联合发布的 《中国绿色国民经济核算研究报告》显示,2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元,占当年GDP的3.05%。其虚拟治理成本为2874亿元,占当年GDP的1.8%[7]。这些数字证明,资源、环境在不断透支,环境危机正在越来越严重地制约经济发展。

(四)对外贸易 “生态逆差”不断扩大

在国际贸易中,我国被誉为 “世界工厂”,近年来人们越发清醒的认识到,“中国制造”背后是巨额的资源消耗和严重的环境污染。在国际市场分工中,我国承接了国际市场上劳动密集度高的高投入、高消耗、高污染型产业的转移。与从发达国家进口的产品相比,我国出口的产品附加值较低,单位贸易额的能源消耗和排放均较高。随着我国贸易顺差的不断增大,外贸进出口造成的 “生态逆差”也不断扩大,消耗我国资源、污染我国环境的大量产品被国外消费。这种替别人做嫁衣的外贸发展模式,使我们输出的不仅是产品,还输出了我国可持续发展的资源和环境基础。

(五)城市化进程加快和居民消费结构升级,导致能耗和污染的大量增加

随着城市化进程的加快,2007年我国城镇人口比重达到44.94%,全国城镇实有住宅建筑面积已达到104.35亿平方米左右。在我国城乡每年新建的20亿平方米中房屋,99%以上是高能耗建筑,单位建筑面积采暖能耗为发达国家新建建筑的3倍以上[8]。不仅如此,在大量人口向城市涌入的同时,城市的排污等基础设施却远远跟不上城市化的速度,比如2007年全国城镇污水处理率仅为51.9%,城市污水治理比发达国家晚了30—40年,在管网建设方面甚至晚了100多年,这样大量的污水未经处理就流入到了大江大河中。而且,随着我国人均GDP突破2000美元,人们的消费结构也在不断迅速升级,私人轿车、大功率家用电器等已相当普及,使得能耗和污染大幅增加。

二、节能减排的财税政策缺陷

节能减排应该是财政支持的重要内容之一,因为在市场条件下,节能减排所带来的效益属于公共产品并且具有很大的外部性,以利润最大化为目标的企业以及以效用最大化为目标的消费者不愿意在节能减排方面增加投入,而且节能产品还存在信息不对称问题,这样就需要政府的干预来弥补市场的不足。在政府干预中,财税政策是主要手段。然而,我国现行财税政策在促进节能减排工作上还存在许多不足,亟需进一步的补充和完善。

(一)财政用于支持节能减排的投入总量不足,使用效率不高

长期以来,保护环境、节约资源都未能列入国家财政支出政策的重点,没有引起足够的重视。据统计,在20世纪70年代,发达国家财政用于环境保护的投资已经占到GDP的1%—2%,而目前我国财政用于环境保护的投资在GDP中所占比重还不到1%,其中大部分投资用于老旧企业的技术改造和高新科技项目的开发上,对于节能减排方面的投资还处在一个较低的水平[9]。如此低的财政环保投入,使得控制污染加剧显得吃力,逐步改善环境成为空谈。不仅如此,这些数量有限的节能减排财政资金在使用中还存在使用效率不高的问题。

(二)激励性财税政策手段单一,难以完全发挥其应有的政策力度

财政政策手段,比如财政补贴、财政贴息、财政性投融资基金等都可以直接或间接用于促进节能减排,但是我国以往的激励性财政政策手段却非常单一,除了预算内的财政资金直接支持节能减排项目研发和技改外,少有其它手段,难以发挥多种政策工具相互补充的组合效果。在税收优惠方面,国际上普遍使用的投资抵免、再投资退税、延期纳税等没有得到使用,仅仅依靠税收减免这一鼓励性的政策来促进节能减排。

(三)现有财税政策存在逆向激励问题

所谓逆向激励,就是激励效果与进行激励的初衷背道而驰,更加加剧了问题的严重性。逆向激励问题,在我国的财税政策中大量存在。比如,目前中央政府对地方政府的转移支付中,不乏用于环境保护和污染治理的财政性资金。但是,我们不难发现,那些不顾环境资源代价获取经济高速增长的地区,反而因为其严重破坏的环境而得到用于治理的转移支付;而那些花费大量地方财政收入用于环境保护的地方政府,却因为生态环境状况良好,而得不到这些中央转移支付资金。长此以往,就形成了那么一种错误认识——“污染的多、消耗的多,政府给钱;污染的少、消耗的少,政府不管”[10]。这种逆向的激励政策,促使环境污染、资源耗费陷入了恶性循环之中。

(四)针对节能减排的收费亟待完善和改革

一方面,我国针对环境保护、节能减排方面的收费管理很混乱。主要表现在：首先,相关收费收入主要归地方财政,中央政府宏观调控能力被大大削弱;其次,收费对象和收费项目不全。现行的收费政策只对超标排放污染物的企业征收,对已经达标或低于排放标准的不收费,这不利于刺激企业最大限度地降低污染的排放。另一方面,我国收费最大的问题是收费标准过低,表现在收费数额大幅度低于治理成本。因此,许多企业宁愿交费,也不愿投资于污染防治工作。

(五)税制设计滞后于节能减排发展需要

1.现有的促进节能减排的税制存在缺陷。首先,生产型增值税不利于节能减排设备的广泛使用。目前,我国增值税的转型工作刚刚开始,而节能减排往往需要投入高科技或资本密集型设备,在生产型增值税下设备进项税额不得抵扣而计入成本,这就给企业购进节能设备、新建减排设施带来了障碍。我国当前对部分资源综合利用产品实行了免征增值税的规定,有效地提高了资源综合利用和废旧物循环利用率,但是这一税收优惠所涵盖的节能减排产业范围却很小,难以使所有节能减排产业链上的企业都享受到加大节能减排改造而带来的税收优惠,降低了企业节能减排的积极性。

其次,现行资源税对资源消耗、资源浪费行为调控力度不强,没有充分发挥其生产调节作用,促进节能减排。一是资源税的征收范围过窄,税目仅限于矿产品和盐,而水资源等都没有列入征税范围,导致了资源的低效和过度利用;二是资源税税负过低,使众多企业和个人几乎可以不计成本的开发使用资源;三是计税依据不合理,现行资源税按量计税,纳税额难以随着资源市场价格的提高而提高,从而难以有效约束资源的开采量和使用量。而且我国资源税以销售数量或自用数量为计税依据,对企业已经开采但未销售或未使用的资源不征税,造成企业对资源的盲目开采和堆积。

再次,现行消费税的设计仍需进一步完善以适应节能减排的需要。虽然消费税在2006年进行了较大的调整,对部分高污染产品、高能耗消费品及不可再生或替代的资源性消费品进行了征税,但由于征税范围、差别税率等税制设计的不完善,使得消费税在促进节能减排上作用不够明显。

最后,在企业所得税方面,目前对节能减排的优惠很少,特别是对节能减排的技术研发没有激励性较强的税收优惠,而由于技术研发投入较高、风险较大,因此企业往往不愿意在这方面投入大量资金,从而制约了节能减排技术和设备的研发和推广使用。

2.缺乏专门的针对节能减排的税种。我国目前还没有专门针对节能减排的税种,涉及到的促进节能减排税种,只有增值税、消费税、企业所得税、资源税等税种。而在国外,“燃油税”、“水资源税”、“垃圾税”等税的开征,对节能减排起到了很好的效果。特别要指出的是,我国目前在废弃物处置阶段,还没有相应的税收,多是采取排污费的方式对排污者进行约束。而目前排污费征收、使用、管理等环节存在种种问题,难以对污染行为进行有效的约束。

三、促进节能减排的财税政策体系的构建

面对严峻的节能减排形势,我国的财税政策亟需进一步的补充和完善,这些财税政策应当包括以下几个部分：

(一)加大政府财政资金投入力度,提高使用效率

为了使政府在节能减排工作中真正发挥政策导向性的作用,财政应该加大对节能减排资金的投入力度,并通过立法的形式确定一定时期内环境保护财政投入占GDP的比例或占当年财政支出的比例,不仅如此还要明确规定环境保护投入增长速度应该快于GDP的增长速度或财政经常性支出的增长速度,建立环境保护投入的长效增长机制。财政应当加大对节能减排产业的投入,建立独立的节能减排专项资金,加大在节能减排产品销售、使用、服务、回收及信息传播等方面的投入。同时国家可以设立节能减排专项基金,为节能减排产业提供优惠贷款。

(二)打破激励性财税政策形式单一的局面,利用多种形式的财税政策促进节能减排

面对严峻的节能减排形势,要求我们采用财税政策 “组合拳”来应对,也就是说我们要改变过去财税政策在促进节能减排上的手段过于单一的状态。这些激励性的财税政策主要包括：

1.制定有利于节能减排发展的财政补贴政策。从国际经验来看,许多发达国家在促进节能减排的过程中,往往通过财政补贴对向关企业予以支持。我国目前对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴,如利润不上缴、减免税收、先征后返等,缺乏经常性的直接补贴[11]。由于企业建设节能减排系统,在建设初期往往投入远远大于收益,这就需要我们采取企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷、奖励等激励性财政补贴政策调动企业节能减排的积极性。另外,对于生产节能产品、替代性环保材料等有利于节能减排的产业,政府应安排专项资金,对这些产品进行间接补贴,从而推广这些节能产品的使用。中央财政应该建立专项节能减排资金,对中西部地区采取倾斜式的政策,支持中西部地区城镇污水处理设施配套管网建设、污染治理、生态保护以及落后产能淘汰等节能减排工作的开展。

2.充分发挥政府采购的导向作用,进行政府绿色采购。政府采购是国家的重要财政政策手段之一,我们应该充分利用政府采购,把有利于节能减排发展的产品和服务纳入政府采购目录中来,并规定在政府采购中优先选择这些 “绿色”产品和服务。这样,由于政府对节能产品的大规模采购,会引导和激励企业加大对节能绿色产品的研发和生产,同时也会引导消费者进行绿色消费,促进节能降耗和绿色环保。

3.制定和完善促进节能减排发展的税收优惠政策。建立科学合理的税收优惠政策,除了对环保产业或节能降耗成绩显著的企业实行税收减免外,还应该充分利用投资抵免、再投资退税、延期纳税等税收优惠政策,鼓励企业投资高新环保产业、开发和使用节能减排设备和绿色能源。

(三)按照激励相容原则制定和完善促进节能减排的财税政策

针对笔者在前文中谈到的财税政策逆向激励问题,有两个建议可供参考,以实现激励相容：一方面,应该修订我国现有的GDP核算方法,采用绿色GDP核算,地方政府政绩将与环境成本和资源成本挂起钩来,中央政府拨付的环保预算就真正会被地方政府官员心甘情愿的用于环境保护和节能减排。另一方面,中央政府设立的节能减排专项资金,应该是要求地方政府配套的转移支付资金,这样就能发挥 “粘蝇纸”效应,提高节能减排财政资金的使用效益。而且,中央政府对于地方政府特别是污染治理和节能减排重点地区的转移支付,在安排预算时,应该把地方政府上一年污染治理和节能减排指标的完成情况考虑在内,没有完成的,应在硬性节能减排指标不变的情况下,减少中央转移支付,迫使地方政府投入更多的地方财政收入。

(四)补充和完善现有税制体系,建立有助于节能减排的税制

1.以增值税和所得税政策支持节能产业发展。加速推进增值税的转型,使企业因节能减排而购进的技术和设备的进项税额成为可抵扣项目,从而提高企业改造设备、革新技术、进行节能减排的积极性。特别是针对节能效益好,但因开发成本高、市场占有率低等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策。同时,对低污染、低能耗的企业、积极推行节能减排技术的企业给予所得税方面的优惠,以保障这类企业有更充足的资金投入用于节能减排,提高其节能减排的积极性。

2.加强资源税和消费税的调控力度。扩大资源税的征收范围,将土地、大气、森林等重要资源纳入征收范围;改进计征方式,改变现行的资源税以销售量或自用数量为计税依据的方式,要以资源的开采量为依据计征;同时提高资源税的税率,采取从量定额征收与从价定率征收相结合的征税办法,将资源开采中的环境成本考虑到税率的制定中去[12]。

使消费税设计更能适应节能减排的需要,发挥消费税的双向调节作用。不仅要对高污染产品、高能耗消费品及不可再生或替代的资源性消费品征税并且是高税率,以抑制这类产品的消费[13];同时,还要对节能、环保型消费品采取减征或免征消费税的办法,以促进对节能环保产品的消费,从而有效发挥税收引导消费、促进节能减排的作用。

3.制定新的税种以适应节能减排的需要。加速推进与节能减排相关的 “费改税”进程,将能够转换为税收的收费项目改为征税项目。对此可以将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪声等收费制度改为征收环境保护税,建立起专门的环境保护税种。比如,开征 “工业企业污染税”。在各种污染治理上,由于工业企业废水、废气排放、废物抛弃等都会引起污染,因而要对工业企业废物的排放征收 “工业企业污染税”。一般按废物排放量定额征收。由于引起污染的各种污染物种类和浓度各异,对环境的污染程度也不同。所以,对工业企业废物排放征税要按一定方式确定废物排放的 “征税单位”,也就是纳税单位的废物排放量依其污染浓度折算成标准单位后纳税。还可以开征 “居民排污税”。城乡居民在日常的生活中产生的垃圾会对环境造成污染,因而有必要开征 “居民排污税”[14]。比如英国政府就宣布将在全国范围内开征 “垃圾税”。垃圾箱内设定的装置会将每户家庭扔出的垃圾自动称重,然后家庭根据 “扔多少付多少税”来缴纳税款。另外,还可以开征噪声税、大气污染税、水污染税等,税率则按照污染程度实行累进税率。

[1]国家统计局网站.http：//www.stats.gov.cn.

[2]中国社会科学网.http：//www.sociology.cass.cn.

[3]胡志红,朱晓冲.构建我国绿色税收体系 [J].合作经济与科技,2006,(19).

[4]冷淑莲,冷崇总.发展循环经济的资源价格障碍与对策[J].价格月刊,2006,(2).

[5]刘群.财税政策如何有效促进节能减排[J].节能与环保,2008,(3).

[6]张晓曦,张帅.资源环境危困的深层成因及其对策 [J].经济纵横,2007,(4).

[7]苏明.鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究[J].经济研究参考.2006,(12).

[8]苑新丽.能源节约中的财税政策选择 [J].财经问题研究,2007,(2).

[9]赵小平.以节能减排为切入点促进能源结构调整和增长方式转变 [J].财经界,2007,(3).

[10]张爱珠.构建我国 “绿色”税收体系 [J].税务研究,2006,(7).

[11]王佳宁,胡新华.大力促进节能降耗,推动产业结构升级[N].经济日报,2007-02-12.

[12]刘戒骄.加强制度机制建设,推进节能降耗和污染减排[N].中国社会科学院院报,2007-03-30.

[13]马凯.落实国务院决定精神,确保实现“十一五”节能目标 [J/OL]http：//news.xinhuanet.com/environment/2006-08/09/content-4939735.htm.

[14]钟和.环境税成为世界税收新亮点[N].中国税务报,2007-06-13.