范丽萍 李祥云
(1.中南财经政法大学 教务部,湖北 武汉 430073;2.中南财经政法大学 财政税务学院,湖北 武汉 430073)
为解决长期以来我国农村义务教育经费投入不足和分配不公的问题,2005年12月24日,国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求自2006年春季学期开始,在西部农村中小学率先实施义务教育经费保障的“新机制”(以下简称“新机制”)。目前,“新机制”不仅从西部农村试点扩大到了中、东部农村,而且也已经惠及到了城市。“新机制”实施的成效究竟如何?还存在哪些问题?少数学者对其进行了实证研究,但这些基于某一或某几个地区典型调查的研究,很难对“新机制”运行绩效作出系统、全面的评估。本文利用已有的统计数据,结合我们对19省所辖80多个县的农村中小学的实地调查,按照C·本森提出的“充足、公平和效率”三个标准,试图对“新机制”运行绩效进行分析和评价,并就其进一步完善提出了几点建议。
要评价“新机制”的实施是否满足了义务教育经费“充足”的要求,首先必须弄清“充足”的含义和标准。然而,究竟什么是我国义务教育投入的“充足性”,至今尚无公认的含义。不过,透过大量的文献不难发现,“新机制”实施以前,学者所指的我国义务教育投入不足,主要是指政府投入不足。具体说,一是认为国家财政性教育经费占GDP的比例和财政预算内教育支出占财政支出的比例没有达到国务院有关法律文件规定的标准。二是认为义务教育是纯公共品,义务教育的投入责任在政府,义务教育应该是免费的,学生不能因缴不起学费而失学。三是从实际需求角度来界定政府义务教育投入不足,如教师工资不能按时足额发放;公用经费难以维持学校正常教学活动;办学条件差,学校负债重等。按照这些对义务教育经费“充足性”标准的界定,“新机制”实施的确大大增强了政府义务教育投入“充足性”。2009年政府教育投入总量占GDP的比重达到了3.48%,比2005年的2.82%提高了0.66个百分点,提高的幅度是比较大的。2008年秋季开始,随着城镇义务教育阶段学生杂费的免除,全国义务教育经费投入也全部纳入了财政保障的范围。另外,国家还为农村义务教育阶段的学生免费提供了教科书。同时根据我们对一些贫困县的调查,农村中小学寄宿生享受生活困难补助的覆盖率也达到30%,基本消除了义务教育阶段学生失学和辍学的经济根源[1]。
尽管农村税费改革后政府对义务教育的投入大幅增加,但仍没有达到1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中提出的要求,也就是国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的比例。从各项支出对中小学实际需求满足情况来看,调查结果表明,中小学公用经费能按时足额到位,且基本能维持学校运转。目前反映最强烈的是人员与基建维修支出不足。就人员支出而言,除了极少数地方不能按时足额兑现国家规定的教师基本工资外,绝大多数地方所说的人员支出不足不是反映在账面上的工资收入不足,而是指农村中小学教师没有同等享受当地公务员所享受的福利待遇,包括住房公积金、各种各样的暗补和年终奖励。就基建维修支出而言,近几年中央财政加大了中、西部农村中小学的基建维修支出,原则上要求地方配套,但实际调查发现不少地方财政根本就没有配套,所缺资金靠举债,其后果是一些学校的负债规模越来越大。
义务教育经费在地区和城乡间分配不公是社会普遍关注的另一个焦点。“新机制”实施后,中央分担了中西部尤其是农村地区大部分义务教育筹资责任。为研究筹资责任主体上移和投入力度加大是否对义务教育支出地区和城乡分布不均等的状况有所改善,我们运用利益归宿的分析方法对其进行了考察。利益归宿分析方法是衡量公共支出公平性的一种常用方法,主要是根据某种福利指标(如收入、消费等)将个人或家庭进行排序,用各群体享有的公共支出份额作为受益的衡量指标,如果一个群体享有的公共支出份额超过其所占总人口比例,此群体则为公共支出的受益者;相反,如果一个群体享有的公共支出份额低于其所占总人口比例,此群体则为公共支出的受损者[2](P121)。世界银行和赵海利分别对我国1993年和2002年初等教育公共支出的利益归宿进行了分析,发现人均收入或GDP最高的地区是我国初等教育公共支出的最大受益者[3][4]。
我们借鉴世界银行的研究方法,运用2005年和2007年的相关数据,对“新机制”实施前后我国公共义务教育支出利益归宿的地区、城乡分布进行了考察。在分析公共义务教育支出利益归宿的地区分布时,采用人均GDP作为福利指标,将全国30个省(直辖市、自治区)人均GDP从低到高进行排序,并将其地区五等分;在分析公共义务教育支出利益归宿的城乡分布时,分别以非农业人口与农业人口作为城镇和乡村人口。为了便于比较,我们引入一个指数“EPI”,即RE/ RP(其中,RE表示某地区所享受的公共义务教育支出份额,RP表示某地区所占总人口份额),以此考察某地区从公共义务教育支出中的受益情况。若EPI等于或大于1,则该地区为义务教育公共支出的受益者,反之为受损者。考虑到各地区公共义务教育支出的需求差异,我们还引入了另一个指数“ESI”,即RE/RS(其中,RE表示某地区所享受的公共义务教育支出份额,RS表示各地区所占义务教育阶段学生数的比例),以此考察某一地区公共义务教育支出对该地区义务教育需求的满足程度。若ESI等于或大于1,则公共义务教育支出满足或超过了该地区的义务教育需求,反之为不满足[5]。其结果见表1、表2和表3。
表1 2005年和2007年全国小学公共教育支出利益归宿的地区分布
表1显示:从各地区享有的小学公共支出份额来看,“新机制”实施前的2005年,人均GDP最高的1/5地区是小学公共支出的最大受益者,EPI指数高达1.58,即它们享有的公共支出份额远高于其所占人口比例。其余四个地区均为受损者,且人均GDP越低受损程度越严重。“新机制”实施后的2007年,人均GDP最高的1/5地区仍是小学公共支出的最大受益者,但EPI指数有所下降。而人均GDP位于中间、次低和最低的三个1/5地区的EPI指数均略有提高。从各地区小学公共支出对其需求的满足程度来看,2005年人均GDP最高和次高的1/5地区所占小学公共支出份额均超过其需求;而其余三个1/5地区所占小学公共支出份额均不能满足其需求。与2005年相比,2007年人均GDP最高和次高的1/5地区所占小学公共支出份额仍超过其需求,但ESI指数略有下降。相应地其余三个1/5地区的ESI指数均略有提高。
表2 2005年和2007年全国初中公共教育支出利益归宿的地区分布
表2显示:从各地区享受的初中公共支出份额来看,“新机制”实施前的2005年,人均GDP最高和次高的两个1/5地区都是初中公共支出的受益者。其余三个地区都是受损者。与2005年相比,2007年人均GDP最高和次高的两个1/5地区仍为初中公共支出的受益者,余下的三个地区均为受损者。但同小学一样,“新机制”实施后初中公共支出利益归宿分布不合理状况有所改善,即受益地区的EPI指数略有下降,受损地区的EPI指数略有提高。
表3 2005年和2007年我国小学和初中义务教育公共支出的利益归宿的城乡分布
表3给出了“新机制”实施前(2005年)和实施后(2007年)全国小学和初中公共支出利益归宿的城乡分布。从城镇和农村享受的公共义务教育支出受益份额来看,2005年城镇是小学和初中公共支出的受益者,而农村是受损者。而“新机制”实施后却出现了相反的情况。相比较而言,从需求角度更能客观反映“新机制”实施前后公共义务教育支出利益归宿城乡分布变化。2005年城镇小学和初中公共支出都远远超过了其需求。相应地农村小学和初中的公共支出均不能满足其需求。2007年仍然是城镇享有的小学和初中公共支出份额超过了其所占学生份额,农村享有小学和初中公共支出份额低于其所占学生份额。但与“新机制”实施前相比,城镇享受的小学与初中公共支出份额超过其需求的程度均有所下降,而农村小学和初中公共支出对其需求的满足程度均有较大提高。
总体上“新机制”实施后义务教育公共支出的利益归宿在地区和城乡间分布均出现了趋于合理的迹象,但尚未从根本上改变公共义务教育支出利益归宿地区和城乡分布不公的状况。
全面评价一项制度运行绩效,除了考察经费的充足和分配的公平之外,还应了解体制调整对“义务教育供给效率”的影响,对此我们从两个方面展开了调查:一是2002年义务教育事权由“以乡镇为主”变为“以县为主”,事权主体上移是否对资源配置效率产生影响。二是2005年实施“新机制”,中央和省级政府强势干预,是否影响到县级政府对义务教育财政投入的积极性。从我们的调查中发现,义务教育财政体制适度集中和上级政府强势干预,在一定程度上破解了原“以乡镇为主”义务教育财政体制下的一些难题,如为改变“村村办小学、乡乡办初中”分散办学的格局提供了体制保障。但与此同时,义务教育事权上划到县以后,很多乡镇不再管理学校的具体事务,这在一定程度上也招致义务教育供给的效率损失。根据我们2008年对全国19省80多个乡镇2 000多名中小学教师问卷调查统计的结果,回答义务教育财政及管理体制调整后,乡镇很少过问和基本不过问学校事务的教师占调查对象79%,67%的教师认为乡镇管理学校最了解学校的需求;在被问到县级教育主管部门委派相关人员到学校了解情况的次数时,回答一年一次都没有的占调查对象的37%,一年大约有1~2次的占被调查对象的44%;有近61%的教师认为,县对辖区各乡镇的教育经费分配不合理。另外,我们在访谈和问卷调查中还发现,“新机制”的实施,中央和省对县义务教育财政转移支付力度加大,不仅降低了县级义务教育财政支出的努力程度,有接近75%的教师认为县对本辖区的中小学投入未尽力,且还出现了道德风险,如一些县为套取上级转移支付资金而虚报教师编制数和学生数。
“新机制”运行中存在的上述问题,表明该机制设计还存在不少缺陷,而这些缺陷又与我国现行的财政体制和行政管理体制密切相关。
对于实行“新机制”后,义务教育支出仍不能满足实际需求,主流观点把其归结为县级财政困难,但我们研究发现,县级义务教育支出不足不完全是县级财力不足,而在很大程度上是县级义务教育支出“激励不足”。我们以2007年某省为案例的县级农村义务教育财政供求分析发现,只要各县义务教育财政支出占总财政支出的比例达到30%,其财力不能满足基本需求的县有10个,且缺口的数额也不大。若这一比例提高至35%,其财力不能满足其需求的仅有4个。同时还发现,全国县级义务教育财政支出占县级财政总支出比重呈逐年下降的趋势。
所谓“激励不足”又称“努力程度不够”,即县级政府有财政能力,但出于自身和辖区利益考虑,不愿在义务教育上多花钱。我国县级义务教育投入“激励不足”,主要是由于在现行财政和行政体制安排下,县级政府支出行为发生偏离。具体说,一方面,在我国现行政府管理体制下,地方官员由上一级任命,其工作任务和考核也主要由上级进行;另一方面,在当地居民无法对当地政府的支出行为进行有效制约和监督的情况下,当地官员利用财政分权赋予的财政支出自由裁量权,将更多的财力安排给有利于自己考核和升迁的支出项目。由于稳定与发展(主要是经济增长)是上级考核下级政绩和决定其升迁的两个重要指标,无疑有利于稳定和经济增长的支出项目便成为地方财政支出的重点。如果说协调和促进省域内经济增长是省财政工作的重点,那么县(尤其是贫困县)财政工作的优先目标是保稳定,其次是经济增长。为维护社会稳定,一方面县级政府需要雇佣更多的工作人员;另一方面,县级政府处于国家政权金字塔的最底层,容易受到地方既得利益集团的约束。具体反映到财政支出安排的顺序上,县级财政会将有限的财力优先安排给行政部门就业的人员支出,其次就是有利于经济发展的基建支出。至于发展教育,虽然对当地经济长远发展也是有利的,但由于投入周期长,在任期内难以对经济产生立竿见影的效果,在财力紧缺的情况下,教育不仅不会成为政府财政支出优先考虑的范围,相反地用于教育的财力还会进一步被挤占。若上级政府要求县级政府落实义务教育财政支出责任,县级政府又会以财政困难为由,反过来倒逼上级加大财政转移支付的力度。经验分析的结果也支持了这一结论。县级义务教育财政支出激励不足,客观上需要中央和省级政府采取一个合适的干预形式,即将上级专项转移支付与激励地方增加义务教育财政支出有机结合起来,但实证分析的结果还发现,中央和省简单基于县财政困难为由的转移支付对县义务教育财政支出产生了负激励[6]。
义务教育的事权与支出责任由原来的“以乡镇为主”上收到“以县为主”,在县范围内统一义务教育事业性支出的标准,大大缩小了县域内各乡镇的中小学事业性支出差异,但体制适度集中对缩小省间和省内义务教育支出差异的作用却十分有限。因为在“以县为主”的义务教育财政体制下,中央只给出了中小学人员和公用支出的最低标准。到省以后,各省通盘考虑全省的财力,确立不低于中央的省级支出标准。具体到了各县以后,县作为一级预算主体,又根据自身的财力和努力程度来确定县域内中小学的实际支出水平。就我们考察19省部分中小学的实际情况来看,各地执行的标准尤其是占较大比重的教师工资存在很大差异。一般而言,东部省份所辖县财力较雄厚,执行中小学的教师工资和公用经费标准要高于国家和省规定的标准。不过,即使同属于发达省份,甚至同一个县,由于财力和努力程度不一样,各省确定的标准和各县实际执行的中小学经费拨款标准差别也很大。与东部发达省份相比,中、西部省份出现了不一样的情况。具体说,由于中、西部县财政都比较困难,在执行中小学各项支出标准上与其经费来源有密切关系。公用经费基本上来自中央和省级的专项拨款,这项经费使用的灵活性小,各县都是按省统一规定标准执行的。虽然人员经费很大一部分也来自上级的专款,但由于款项拨到县后要与县自有财政收入捆绑使用,县在执行该项标准上有一定的灵活性,财政最困难的县只执行了国家规定的基本工资,财力较困难的县只执行了省确定的工资标准,财力稍好的县有选择性地兑现了部分福利待遇。尽管近几年来中央对中、西部省份义务教育专项补助的力度很大,但中、西部财政对义务教育财政拨款历史欠账太多,所增加的补助在很大程度上仅弥补了农民和学生家庭义务教育投入退出后留下的缺口。
由此可见,义务教育由地方负责,出现全国生均公共义务教育支出分布差距,主要是由于各地财力悬殊和努力程度差异造成的,其中前者是主要因素。若不考虑地方的支出行为,无论是从理论上,还是借鉴国际经验,要从根本上改变义务教育经费分布不均的状况,就需要建立起中央对省、省对县规范的一般性转移支付制度,以均衡各地的财力。而我国现行的中央对省、省对县的一般性转移支付不仅规模较小,且很大一部分维护的是地方既得利益或者是为各项改革顺利推进支付的成本,其均等化的作用非常有限。
按照传统西方财政分权理论,义务教育涉及到千家万户的切身利益,负责义务教育供给的政府级次越低,越能了解辖区居民的偏好,义务教育供给也就越有效率。尤其是将教育成本与受益联系起来,能激发辖区居民对学校教育的广泛参与,并监督学校的运作,这些都有利于提高教育质量。相反,提供和管理义务教育的政府级次越高,获取正确的教育财政决策信息就越困难,对学校教育管理成本也越高。在原“以乡镇为主”高度分散的义务教育财政体制下,人们更多谈论的是这一制度安排的负面影响,而较少关注它的正面作用。从国际经验来看,早期很多国家义务教育筹资和管理责任都是由最基层政府负责的。尽管后来这些国家义务教育筹资责任基本上都实行由各级政府共同分担,甚至高级别政府承担了主要筹资责任,但义务教育具体事务仍主要由基层政府来管理。如美国,20世纪60年代以来,州政府义务教育筹资责任在逐渐增强,而义务教育具体事务管理权限并没有上划[7]。
我国义务教育的事权由乡镇上划到县,筹资责任由县级以上政府共同分担,这不仅加大了教育决策和管理成本,且导致了义务教育供给效率的损失。具体说,一是县要做出正确的教育财政决策,就必须对管辖范围内的人口、地理环境、中小学分布及运行情况有充分了解。我国大多数县无论是人口规模还是管辖地域范围,均相当于一些发达国家的州,而获取信息途径主要依靠县教育局及其各乡镇中心学校的校长。教育局基于成本考虑和管理人员编制限制,不可能事必躬亲,中心学校的校长本身要负责中心学校的管理,也不可能有更多时间和精力去充分了解全乡镇中小学情况。二是义务教育的管理和筹资责任权上划后,基层政府和社区不再像以前那样积极参与教育决策和对教育投入过程的监督,这在一定程度上降低了义务教育的供给效率。另外,目前中、西部省份虽名义上实行“以县为主”,但在实际运作中,义务教育大部分经费均来自中央专款,而中央提供专款的主要依据是各县上报省后汇总的数据。由于传递链太长,监管困难,难免会因信息不对称而出现道德风险。即使不存在虚报数据套取中央资金问题,如此多的教育专款,也削弱了地方根据本地实际情况发展教育的自主性。
根据上述分析,进一步完善我国的义务教育财政体制,满足义务教育经费“充足、效率和公平”三个要求需要着力解决的主要问题包括:一是在义务教育事权划分上,如何在确保义务教育管理和支出责任“以县为主”的前提下,增加乡镇和村对义务教育财政决策和管理的参与机会,以提高义务教育的供给效率。二是在明确县是义务教育供给主体的前提下,上级政府如何采取合适的干预机制(合适的补助形式),有效地解决县级政府义务教育财政支出“激励不足”的问题。三是在我国均等化的一般性转移支付尚未建立起来情况下,如何缩小义务教育生均支出的地区和城乡差距。本文就如何进一步完善我国义务教育财政体制提出了如下几点建议:
第一,在义务教育事权划分上,根据财政分权理论和便于管理的原则,义务教育事权应实行“县级管理为主,乡镇(街道)和行政村(社区)为辅,中央和省加强指导”的管理体制。针对农村税费改革中义务教育事权上划到县后,乡镇和村对义务教育的管理弱化,导致教育资源配置效率的损失,可以考虑借鉴美国和日本的经验,在乡镇和村、城市街道和社区建立一个充分反映民意的教育委员会。该委员会为非常设机构,可以定期或不定期的召开会议。人员组成包括村(社区)领导、居民代表、家长代表、学校代表、乡镇(街道)人大代表和主管教育领导、教育专家等,其主要职责是,向县教育主管部门提出促进当地教育发展的建议,负责审查辖区中小学的教育预算和规划,对教育经费的使用进行监督等。
第二,义务教育经费在多级政府间的分担上,按照目前正在推进的“乡镇财政县管、省财政直达县”的财政管理体制改革,地市和乡镇财政职能弱化,而村在我国不构成一级政府,故在法律和制度安排上,我国义务教育筹资责任主要应在中央、省和县三级政府间共同分担。至于如何分担义务教育筹资责任,以及采取什么样的形式来分担,必须充分考虑我国的国情。我国人口众多,不少省的人口比一些发达国家总人口还多,由中央和省直接承担某项义务教育支出责任都会因信息不对称而导致高的决策成本。因此,在我国三级政府间义务教育筹资责任划分及其分担形式上,我们倾向借鉴美国的一些具体做法。具体说:中央主要责任是平衡各省的财政能力,为义务教育阶段学生免费提供教科书,并采用教育券的形式为困难家庭学生提供额外财政支持。省负有平衡辖区内义务教育财政能力和矫正地方义务教育供给行为的主要责任。在落实责任的机制上,可以借鉴美国州对学区拨款公式,即首先核算辖区范围内县标准义务教育财政需求和财政收入,对于有缺口的县提供基本补助。
第三,考虑到我国中西部省份一些贫困县的中小学所需新建和维修经费缺口较大,在该项支出筹资责任划分上,国家级贫困县的项目支出经费由中央、省和县按比例负担,非国家级贫困县的项目支出,由省根据县财政能力按一定比例对县进行配套。
参考文献:
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