构筑区域开放大平台——基于国家区域发展战略的浙江开放平台研究

文/浙江省商务厅课题组

（课题组组长：金永辉；副组长：陈晓龙宋东舢；执笔：阮建雄）

浙江开发区面临着发展空间受限、体制优势弱化、创新能力不强、产业结构趋同化等问题。2009年，国家相继批复10个区域发展规划，在此背景下，课题组结合浙江开发区（园区）建设发展现状，提出了开放平台空间布局构想、发展目标与实现路径，以期在新形势下对提升经济性园区发展水平的研究提供有益的对策建议。

开放平台综述

概念与内涵。广义的开放平台是指为提高区域经济国际化水平，支撑开放型经济发展所形成和设立的多维综合服务系统。主要有大通关平台、展会服务平台、吸收外商投资平台、境外投资和经贸合作平台、网络商品交易平台、商品批发市场服务平台以及自主创新、人员培训等公共信息服务平台。狭义的开放平台是指集聚境外资金技术、先进制造业和现代服务业，致力于提升自主创新能力、推动集群式发展的特定区域，特指各种国家级、省级经济类开发区。本文研究的是狭义的开放平台，即政府通过行政或市场化手段，确定一个区域，制定发展规划和政策，建设和完善适合于工商企业发展和创业的综合投资环境，使之成为集约化程度高、产业特色鲜明、功能布局完整的现代化产业集聚区。

特征和功能。开发区具有特殊性、功能性和多维性等特征。特殊性主要指开发区的特殊政策环境，为提高区域核心竞争力和可持续发展能力，实施系统的促进引导政策，降低企业的生产、经营和交易成本，同时区内企业还须接受有关政策和法规的约束，规范其发展；开发区是一个特殊的生产服务环境，企业分工协作，集中经营，资源共享，能够取得竞争优势；开发区也是独特的创新环境。开发区的功能性主要表现为要素集聚、孵化企业、技术渗透、示范带动和外围辐射等功能。多维性主要体现在，引进国（境）外资本和本地区以外资本项目并举，开拓国际和国内两个市场并进，更加注重高新技术产业培育与发展。

发展概况与问题提出。浙江已设立各类国家级、省级开发区72个，其中国家级15个、省级57个。按类型分，国家级经济技术开发区5个、高新技术产业开发区2个、出口加工区等特殊监管区7个、旅游度假区1个；省级经济开发区57个。形成门类多、分布广、集聚强、带动引领作用大的开发区网络体系。但是，开发区发展还存在着空间严重不足、体制优势弱化、产业层次不高、创新能力不强、配套功能不全等方面的问题。

国家区域发展战略轨迹

中国区域经济发展经历了均衡发展、非均衡发展、区域协调发展三个阶段，国家实施了相应的区域发展战略。

——区域均衡发展。新中国成立之初，内地与沿海在经济上差距较大，工业在我国分布极不平衡，为扭转这种区域经济不平衡的发展态势，我国实施了向落后的中、西部地区倾斜的优惠政策，走上了均衡发展的道路。

——鼓励东部沿海地区率先发展。十一届三中全会后，中国实行对外开放，进行经济体制改革，实行区域非均衡发展战略。具体实施方面，以一系列向东部沿海区域倾斜的对外开放政策措施为主要内容。从设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区开始，先后在沿海地区设立了14个开放城市、建立了一批经济技术开发区、保税区及高新技术开发区，形成了引领改革开放向纵深发展、有序向中西部地区梯度推进的东部沿海开放地带。

——促进区域协调发展。区域协调发展是在总结区域均衡发展和区域非均衡发展得失的基础上提出的，其本质是实现区域利益的“分享式改进”。主要体现在实施西部大开发战略、东北等老工业基地振兴政策、促进中部地区崛起政策、鼓励东部地区率先发展。

——综合配套改革试验区。为进行深层次系列改革试验，国家给予部分地区在经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等方面先行先试的权力，取得经验后再向全国推广。2005年6月以来，已设立上海浦东新区、天津滨海新区、广东深圳3个“综合型”地区，重庆、成都、武汉城市圈和长株潭城市群4个“专题型”地区。

——促进形成主体功能区。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

国家区域发展规划近期重点及走向

2009年，国家系列区域经济发展规划相继出台，国务院先后批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中—天水经济区发展规划》等10个规划。再加上之前出台的北部湾、长三角、环渤海区域，中国区域经济已形成东、中、西部并行，东部沿海地区较为集中的新格局，并呈现如下特点：

区位优势独特，战略意义重大。江苏沿海地区地处我国沿海、沿长江和沿陇海兰新线三大生产力布局主轴线交会区域，区位优势独特，战略地位重要。中国图们江区域合作开发，以长吉图开发开放为主体，该区域是我国沿边开发开放布局的重要一环，是我国参与图们江合作开发项目的核心地区，在与东北亚各国开展国际经贸合作中发挥着重要作用。广西北部湾经济区是我国与东盟国家既有海上通道、又有陆地接壤的区域。

努力应对危机，缩小发展差异。东部沿海地区是这次国际金融危机影响较深的区域，这种影响与结构性矛盾交织在一起。黄河三角洲地区，除石化和纺织外，大多处于起步发展阶段，规模以上产值项目少、产业链不长。中部地区面临“三农”问题，工业化水平不高，城镇化水平较低，生态保护和环境治理任务较重，防灾减灾能力亟待加强。实施区域发展规划有助于这些地区的均衡协调发展。

发展战略超前，目标明确具体。珠三角地区规划纲要提出，探索科学发展模式试验区和深化改革先行区的战略定位。辽宁沿海经济带，定位为特色突出、竞争力强、国内一流的临港产业集聚带，东北亚国际航运中心和国际物流中心，改革创新的先行区、对外开放的先导区。珠海横琴新区定位为探索粤港澳合作新模式的示范区。黄河三角洲高效生态经济区的战略定位是，建设全国重要的高效生态经济示范区、特色产业基地、后备土地资源开发区和环渤海地区重要的增长区域。鄱阳湖生态经济区规划首次上升为国家层面。

开发区建设要坚持可持续、集群式、协调性发展

以各类开发区（园区）为重要载体和平台。辽宁沿海经济带发展规划，以五个重点发展区域为切入点，培育新的经济增长点。重点发展区域是位于沿海的大连长兴岛临港工业区、营口沿海产业基地（包括营口沿海产业基地和盘锦船舶工业区）、辽西锦州湾经济区（包括锦州西海工业区和葫芦岛北港工业区）、丹东产业园区和大连花园口工业园区。

上海浦东新区和天津滨海新区建设步伐加快。上海近期在建设国际金融中心和国际航运中心的进程中，利用浦东的金融优势和南汇的港口优势，塑造新的更大的优势。2009年11月9日，国务院正式批复同意天津市调整滨海新区行政区划，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域，标志着滨海新区行政管理体制改革全面启动。

此外，西部地区的发展规划也正在积极构想和酝酿之中。如西三角经济圈，全称是西部川陕渝陇金三角，包括成渝城市群、以西安为中心的关中城市群和以兰州为中心的西兰银（西宁、兰州、银川）城市群，国家正在研究进一步将西部较具潜力和实力的三大城市群整合起来，打造中国新的经济增长极。

努力构筑区域开放大平台

构建区域开放大平台是全省开放型经济转型升级的重要内容和抓手，对于推进产业升级、统筹城乡发展、提升战略地位等具有重要意义。从目前现状看，各类经济功能区发展空间严重不足，难以有效提供传统产业转型和新兴产业发展的高端要素与服务功能；中心城市功能有待加强，都市经济圈缺少支撑平台；缺少全局性的、能上升为国家视野中的战略定位和整体性的发展规划。为此，迫切需要从具备一定的土地后备资源、港口岸线、产业基础、城市依托、能源保障条件的区域中，规划建设区域开放大平台。

区域开放大平台以浙江沿海和杭州湾为主体，以三大产业带和若干都市圈为支撑、以整合现有各类经济功能区为抓手，构筑大范围、多层级、宽领域、高水平的新平台。重点打造十大区块：杭州大江东新区，宁波杭州湾、象山港和三门湾产业区，温州沿海产业带，浙北主体功能区，嘉兴滨海新区，绍兴滨海产业带，台州沿海产业带，浙中产业区，舟山海洋产业带，义乌国际商贸综合试验区。

大平台要努力成为新型工业化、城市化、市场化和国际化的先行区。积极融入经济全球化进程，率先在政府服务、经济管理和管理体制等方面与国际接轨，积极创建国家综合配套改革试验区。为此，要做好规划前期工作，高水平完成规划编制和衔接工作，在土地、资金、科教和环境容量等方面给予高度保障。

开放平台总体发展目标

浙江国家级和省级开发区是构筑区域开放大平台的重要区域和基础。要把开发区建设成为推动经济发展方式转变和经济结构调整的重要力量；培育战略性新兴产业、改造提升传统产业，促进产业结构优化升级的集聚区；深化改革开放，增强经济发展动力和活力的排头兵；推进城镇化，加快建设“两型社会”的先导区。

坚持可持续发展。过去提出的“三为主、一致力”、“三为主、二致力、一促进”和“十一五”发展目标要及时加以更新。在新形势下，要加快园区经济的转型升级，推进科技创新，逐步形成产业层次高、企业品质优、资源消耗低、环境污染少的经济结构体系；注重创新对园区经济的推动作用，调整有关促进政策。在社会发展方面，要促进新型社区建设、解决劳动就业、安置失地农民、建立和完善社会保障体系等。在资源利用上，要以节流、开源和储备为目标。在环境优化方面，要节能减排，抓好环境保护规划，打造区域生态平衡环境。

坚持集群式发展。强化产业关联度，提升区域竞争力，建设各种类型的专业化园区是促进产业集群向高端发展的基本模式；以发展特色产业为突破口，夯实产业集群的基础。发挥特色产业的整体优势，打造区域性品牌；培育开发区创新网络，促进企业根植结网；加快创新体系建设，提升产业集聚水平和层次；突出人力资源激励，为发展提供人才支撑。

坚持协调性发展。统筹外向型经济和内源型经济，内资和外资项目一起上；国际市场开拓与内需市场开发一起抓；统筹先进制造业和现代服务业，制造业和服务业一起抓；统筹经济与社会发展，经济发展与社区建设一起抓；统筹城镇化与新农村建设，促进城乡一体化发展，更好地发挥开发区对开放型经济的重要支撑和强劲带动作用。

发展的路径选择

总体发展路径：以整合提升带动构建区域开放大平台，以创新带动发展方式转变和结构调整，以集群化发展带动经济结构优化升级，以国际化发展带动内源经济拓展，以一体化发展带动资源整合优势互补，以科技化发展集聚创新要素和资源，以低碳化发展带动可持续发展。

——以管理体制创新为先导，以技术创新为依托，以发展方式创新为保障，以环境创新为支撑，促进区域协调发展。坚持“小机构、大服务”和“精简、统一、效能”原则，逐步达到管理体制多样化、运行机制市场化、投资主体多元化、园区服务社会化。推进技术创新，就要营造创新创业环境，集聚科技创新资源，通过创新把科研优势、行业优势转化为竞争优势，提升综合竞争力。要更加重视在开发区社会事业建设管理方面探索出新路子。优化基础设施配套环境、创业环境和人居环境。

——以集群化发展带动经济结构优化升级。重点加快高科技产业、现代服务业和高附加值产业的发展，加快先进制造业基地建设，努力形成高新技术产业集群。积极培育战略性新兴产业，促进产业结构调整。大力发展国际服务外包，努力建设一批省级服务外包示范园区和基地。加快开发区特色园区发展，围绕重点新兴产业，打造若干个专业特色产业园区，建设一批国际园区和台商投资区，办好各类海关特殊监管区，推动加工贸易转型升级。

——以国际化发展带动内源经济拓展。开发区是开放型经济的窗口，面对当今国际经济形势的挑战，应坚持国际化与本土化结合，以国际化发展带动内需扩大。要加快出口贸易增长方式的转变，优化产品结构，建设出口产品创新基地，打造开发区企业自主出口品牌，推动一般加工贸易向深加工和自主技术型贸易转变。要注重双向国际投资有机结合，积极开展跨国并购，进行跨国经营，在境外设立战略资源基地和生产加工基地，加快境外经贸合作区和工业区建设，并与浙江传统产业和优势产业转移升级结合起来。

——以一体化发展带动资源整合优势互补。积极参与国内区域经济一体化，从中获得外部规模经济效益。由于资源要素禀赋和发展水平不同，区域发展存在较大差异，参与国内省区和地区的一体化发展尤为重要。开发区要重点推进和参与长三角区域经济一体化发展，这对促进开发区发展方式转变和体制机制转换，提升区域新型工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化水平，增强综合实力和国际竞争力，率先基本实现现代化具有重大意义。要重点推进区域产业一体化，加快基础设施一体化，促进科技创新一体化，加强生态建设和环境保护一体化，在更高层次上实现资源整合和优势互补。

——以科技化发展集聚创新要素和资源。建设完善一批高水平技术研发中心、科技园区和技术创新中心。加强产学研结合，突出企业主体地位，开发重点领域关键技术，推动重大科技成果在开发区实施产业化，促进高新技术产业向开发区集聚。支持开发区重点企业技术改造，建立产业技术联盟，完善产业技术平台，共享服务成果。培育名牌产品和驰名商标，提升园区和企业知名度。健全和落实发挥科技人才作用的机制和政策，优化科技人员创业环境，为开发区提供强有力的人才支撑和智力保障。

——以低碳化发展带动可持续发展。努力将提高能效、降低碳强度和转变能源结构纳入生态文明建设和生态开发区的创建框架。突出规划引导，出台建设低碳开发区的产业政策和发展规划，把发展低碳经济与建设资源节约型、环境友好型开发区相结合，与产业结构调整和节能减排相结合，将节能减排各项目标措施纳入低碳经济体系。实现区域生态环境质量位居前列，形成先进高效的生态产业集群。