基于“主体功能区”建设的我国区域发展战略思考

洪必纲

主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。“十一五”规划纲要提出，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区这四类主体功能区，这是国家实施可持续发展和实现空间均衡的重大战略部署。中共十七届五中全会明确提出了区域协调发展战略和主体功能区战略，以构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

1.同传统的区域发展战略比较而言，主体功能区的发展战略具有自己独特的两大优势。

(1)区域的定位更清晰。根据区域的资源环境承载能力和发展潜力划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并针对不同的区域给予不同的定位，在不同的区域实施不同的环境保护政策和经济发展政策，就大大有利于区域因地制宜地发展。优化开发区的主要功能是对接全球经济，培育先进技术，引领国内发展，主要发展高、精、尖产业部门；重点开发区主要担负全国经济社会发展的重任，推进城镇化、工业化进程，加大对制造业、轻工业、服务业的发展比重；限制开发区要为本区域生产生活提供基础服务，保障全国或较大区域的生态安全，以特色产业部门发展为主；禁止开发区则主要保障人与自然的和谐发展，以旅游和生态建设与恢复产业为主。

(2)衡量区域发展的指标多元化。过去在衡量区域的发展水平时，更多考虑的是它的经济发展速度和经济效益，忽略了区域的生态效益和社会效益。而主体功能区的提出则为衡量区域发展提供了多元化的指标，社会指标和生态指标被纳入了进来，这样就对区域的衡量更加多元化和科学化。

2.新形势下对推进形成主体功能区建设首先应当强化“三种意识”。

(1)强化科学发展的意识。《中国21世纪议程》提出可持续发展总体战略包括社会可持续发展、经济可持续发展和生态可持续发展三个方面，明确了一个区域的发展除了经济发展外，还包括社会的进步和生态环境的改善。推进形成主体功能区，实现区域的协调发展，充分体现了科学发展观的要求，是全面、协调、可持续的重要内容。因此在推进形成主体功能区的进程中，必须要强化科学发展的意识，实现经济发展、社会发展和资源环境的和谐统一。

(2)强化整体发展的意识。以往的区域发展模式首先考虑的是经济的快速发展水平，主体功能区的提出，坚持的一个中心就是要注重区域的整体发展，要促进区域内人口、资源、经济、社会、生态等各子系统的共同发展，即人口数量与资源总量的协调、资源总量与经济发展速度的协调、经济增长与社会进步的协调、人类生活质量的提高与自然生态环境循环的协调等等。

(3)强化创新发展的意识。主体功能区战略的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化。在推进形成主体功能区这一战略进程中，要增强创新的勇气，强化创新发展的意识，认真做好这一创新举措的每一项工作。此外，要大力营造创新的环境和氛围，让创新的理念得到尊重、创新的举措得到鼓励、创新的才能得到发挥、创新的成果得到肯定，使崇尚创新、追求创新成为推动实现这一区域政策的价值取向和自觉行为。

3.推进形成主体功能区建设还应当做好“三项工作”。

(1)加强政府宏观调控，依靠市场力量推动。主体功能区四种不同类型的划分，使区域特色更加突出，不同主体功能区之间的互补性与依赖性增强。而且有的区域，如限制开发区和禁止开发区必然要借助更多外部力量的支持才能得以生存与发展。这种形势下，需要强有力的政府来实施宏观调控，协调各区域的关系。但是单纯地依靠政府，难以实现推进形成主体功能区的战略目的，因此还需要依靠市场的力量进行推动，充分发挥市场在资源和要素配置中的基础性作用，优化开发、重点开发区域的形成，主要依靠市场调节。

(2)明确主体功能区边界，设计具体指标体系。随着技术的进步、制度的变革和自然条件的变化，区域资源环境承载能力、发展条件等都可能会发生变化，各区域的主体功能也可能会发生变化，甚至转换。因此，在推进形成主体功能区的过程中应确定明确的主体功能区规划期，并在每个规划期内界定主体功能区的空间边界。目前，针对四类主体功能区的规划和方案尚在形成之中，尚未出台，为了各个区域有一个清晰的功能定他，必须要遵循粗细结合的原则，要进一步细化各类主体功能区的政策，尽快制定不同主体功能区方案，设计具体详细的指标体系。

(3)制定配套政策，完善政策体系。推进形成主体功能区，是一项系统、长期和艰巨的任务，能否实现目标，富有成效，关键靠政策的支持，在于是否有相互配套的各项制度和政策。针对某一具体的主体功能区而言，要研究制定相关投资政策，明确投资的重点，引导其重点领域的发展；要制定土地政策来确定这一区域开发建设的强度与速度；要制定产业政策来指导区域选择产业类型、产业部门与产业规模；要制定相应的人口政策来约束人口集聚程度并解决流动人口、就业等问题；要制定财政政策来界定其资金集中与分配能力等。通过以上各类政策的制定与完善，可以推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展，最终保障主体功能区目标的顺利实现。