“执行难”的新解药

王 雪

“‘执行联动机制将在中央层面成立领导小组,下设办公室,并与几个重点部门细化具体的操作方案,以保障执行工作朝着良性循环的方向发展。”日前,最高人民法院(以下简称“最高法院”)执行局局长俞灵雨在接受《中国新闻周刊》独家专访时如此表示。

此前的7月20日,最高法院发布《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》,与中央19个部门联合建立“执行联动机制”,积极推动形成党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、社会各界配合的执行工作新格局,着力破解“执行难”。

《中国新闻周刊》记者获知,最高法院今年还将就执行难问题出台系列司法解释,严密制度网络。针对执行人员自由裁量权过大而禁不住诱惑、铤而走险,最高法院起草的《最高人民法院关于进一步加强执行规范化的意见》也将在近期发布。该意见初稿已经完成,正在相关部门征求意见之中。

多重困境

执行难,有多难?一个2000多员工的公司,10年未主动履行法院判决,积下1500件需要强制执行的案件,占到整个北京执行积案的五分之一。

这是发生在连锁超市北京超市发集团身上的真实案例。该集团是北京市国资委下属企业,2001年开始经营不善,到2009年第四次集中清理执行积案时负案累累,如一次性执行到位企业将可能破产。

由于该企业“涉及国计民生”,北京市相关部门出面协调,法院每季度执行100万元以保证该企业的正常运转,但债权人和法院都难以接受。

俞灵雨说,在类似案件中,执行工作所面临的两难困境表现无遗。不强制执行,债权人的合法利益得不到保障。强制执行,可能引发更严重的社会问题。

更多的时候,是根本无法找到被执行人的财产。据最高法院执行局法官介绍,有一家特大型国有企业,法院去查公司账户的时候,里面居然只有两万块钱,而这是不可思议的事情,光每个月发放的工资也不只这点钱。

这样的状况,已经持续11年之久。1999年,中央以11号文的形式转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,“执行难”作为司法领域最大的顽症浮出水面,成为此后11年困扰决策层的难题。

11年后,该报告针对当时执行难状况总结的“被执行人难找,执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动”痼疾依然存在。

某省高级法院的庭长带队到一个地方开发区的支柱性企业去执行业务,受地方领导指派过来的当地法院执行庭庭长明确对高院执行庭长说,这是我们的地方,你执行任何一笔资金都需要经过我们的同意。

高院庭长回应:“我们所有的手续都是齐全的,我们是依法履行职务。”但地方法院庭长则说:“你不要对我讲这些,这些我都懂,我现在只听书记的,书记说一分钱不能动,你就一分钱不能动,我一个法官难道不知道法律是怎么规定的吗?我知道!但是,我今天根本不是和你谈法律问题的。”

《中国新闻周刊》记者获得的最高法院内部一份名为《当前执行工作存在的主要困难与问题》文件显示:地方和部门保护主义依然屡见不鲜。这一问题至今仍然没有得到根本性的解决。

该文件披露,“特别是在党政机关,国有企业等特殊主体为被执行人,以及被执行单位法定代表人具有人大代表、政协委员等特殊身份的案件中,执行工作阻力较大”。

清积活动

自1999年以来,最高法院先后启动了四次清理执行积案活动(以下简称“清积活动”)。仅在2005年之后,即进行了三次清积活动。

但四次清积活动显示,这种“风暴”式的集中清理活动并不能治本,运动式的执法模式也不断遭到诟病。最高法院副院长江必新亦曾指出,仅靠运动式的清理活动,无法从根本上解决“执行难”和“执行乱”的问题。

司法判决的威信在此过程中逐步流失。人们认为,不履行判决的人不仅没有受到处罚,反而收益更大。最高法院的统计显示:1993年,当事人自动履行的比例占70%,需要法院强制执行的比例只有30%,但在十年之后的2003年,需要法院强制执行的比例上升到52%,当事人自动履行的比例只占了48%。而到现在,需要强制执行的比例已经达到60%。

俞灵雨忧心忡忡地说,“如果按照这样的比例变化继续下去,再过十年,可能有70%的案件需要法院强制执行。这说明司法的权威越来越低了,越来越得不到当事人的尊重。”

虽然遭到诟病,但清积活动的优势也被逐步发掘出来。中央要求各级党委领导、政府支持,法院不再势单力薄,效果显而易见。

在清积活动期间,银监会副主席蔡鄂生就曾表示,为认真配合全国集中清理执行积案活动,专门成立了银行业集中清理执行积案活动办公室,负责全国银行业集中清理执行积案活动的协调、配合工作及金融债权维护事宜。

中国人民银行亦同意,在清理执行积案活动期间,法院可以查询法人或其他组织为被执行人在人民币银行结算账户管理系统中的账户信息。

这在早先不可想象。据知情人士透露,早在上世纪80年代,面对法院提出的协助要求,银行系统称要为客户保密,不愿配合。90年代初甚至还发生过银行拒绝协助执行,法院拘留银行负责人,导致支行、储蓄所工作瘫痪的案例。

受清积活动中各部门配合、联动为执行工作突围的启发,最高法院最终推出的“执行联动机制”,将20个部门史无前例地纳入其中,变“法院单打独斗”为以法院为主、各部门协作联动。

它的另一个重要意图是通过信息的共享与对信用状况评估,将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。

联动机制

“执行联动威慑机制之下,只要你不履行法律文书规定的义务,那在融资、投资、置业、从业资格包括荣誉、道德评价各方面要让你付出代价。我让你代价很大,而且这个代价预先告知。在这种情况下,我们的目的是让他自动执行,而不是靠法院的强制执行。我们工作最终追求的目标是提高当事人自动履行的比例。”俞灵雨说。

在2007年《民事诉讼法》修改期间,最高人民法院执行办(现执行局)法官黄年在多个报刊刊文阐述“国家执行威慑机制”,力推通过民事诉讼法修改予其以法律地位。

该文强调指出,“西方强制执行制度的生命力在于其巨大的威慑力,而不是其实际执行力”,“在传统民事强制执行理论难以化解错综复杂的‘执行难问题这个时代背景下,威慑的提出就具有方向性的意义,它也将成为民事强制执行新的价值取向。”

作者明确提出,国家执行威慑机制就是通过对被执行人各种信息的共享,国家有关职能部门和社会公众共同增强对被执行人的制裁和限制等惩戒力度,以促使被执行人自觉履行债务、全社会尊法守信的一种社会运行方式。

实际上,早在2004年6月最高法院《关于建立全国法院执行案件信息管理系统的报告》中,就第一次明确提出在民事强制执行领域施行“威慑”的构想。但由于此事涉及诸多部门,一直未能成型。

即便是中央明确表态支持建立执行联动机制后,最高法院与各部门之间的沟通与协调仍然异常的艰难。

例如人民银行同意法院可以查询系统里的单位账户信息,但不太赞同去查自然人的账户信息。“它考虑到自然人的账户信息直接跟商业利益、经济利益甚至个人隐私有联系。一旦同意法院查询,它也担心有人告它。”俞灵雨说。

最高法院请全国人大法工委出面协调。人大法工委明确答复,自然人的信息不但可以提供,而且应当提供。人民银行最终同意法院的要求。

据了解,在“执行联动机制”的会签过程中,有些重要的内容因为最终未能达成一致只好在此次发布的《意见》中放弃。与国土资源部关于对“采矿权与探矿权的拍卖”问题就属于此,在最后的会签中删除。

最高法院执行局负责具体办理“执行联动机制”事务的法官赵晋山告诉《中国新闻周刊》记者,“‘执行联动机制本身并非权宜之策,最高法院将通过一系列的实施细则与组织保障来推进这项制度的实施。”

但赵晋山亦坦承,执行问题异常复杂,各地各部门的力度不一,实施效果也会不一样。而目前面临的最大问题之一仍然是强制执行的法律缺失。

据了解,1999年中央11号文曾明确提出“最高人民法院要抓紧起草强制执行法,尽早提请全国人大常委会审议”。2000年,受立法机关委托,最高法院成立了起草小组,先后四易其稿,将《强制执行法》草案提交立法机关。但十年过去,该法仍未列入立法计划。★