基于参与性调查的退牧还草政策可持续性分析—以黄河源区为例

聂学敏 ，石红霄 ，赵成章

(1.青海省环境监测中心站，青海西宁 810007；2.中国农业科学院草原研究所；内蒙古 呼和浩特 010010 3.西北师范大学地理与环境科学学院，甘肃兰州 730070)

黄河源区是我国最大的水源涵养地，是“中华水塔”的重要组成部分，同时也是世界高海拔地区生物多样性最丰富和生态变化最敏感的地区[1，2]。这里是青藏高原的主要产草区，也是黄河的主流产区，由于区域自身生态环境的深远影响和作用，该区域具有“生态源”的重要地位，从而成为全社会广泛关注的热点地区之一。草地是黄河源地区最重要的覆被类型，草地退化为主的一系列生态环境问题已严重影响到本区经济社会可持续发展和社会稳定。

采取有效措施遏制黄河源区的生态恶化态势成为一项势在必行的工作，也是西部开发中生态环境建设的首要任务。近年来国家在该区域实施的退牧还草工程在保护草地生态方面取得了良好效果。但是生态保护政策的长期作用，很大程度上取决于对牧民的经济利益。牧户是退牧还草工程的主体和直接参与者，他们的经济行为和认知响应对工程实施具有重要意义。在实地调查和参与式访谈的基础上，分析牧户对退牧还草的认知响应，为我国退牧还草政策的可持续性提供理论基础和政策依据。

1 研究区概况

黄河源地区位于青藏高原中部偏东，达日县水文站上游部分，该区域地理位置为 N 33°00′～ 35°35′，E 96°00′～99°40，流域面积 4.49 ×104km2[3]，地势西北高而东南低，平均海拔4 400～4 500 m，四周冰山雪峰，中央地势开阔，湖泊、沼泽众多，呈现出低山宽谷和湖泊盆地相间的地貌特征。气候属高寒半干旱气候区，具有典型的内陆高原气候特征，多年年平均气温-2.4℃，≥10℃年积温为914.3℃，日照时数2 450.8 h，年平均降水量426 mm，降水大多集中在6～9月。植被类型较为简单，以高寒草甸、高寒沼泽草甸和高寒草原为主，并有高寒灌丛、高山垫状植被、高山冰缘和流石坡稀疏植被。土壤类型包括高山草甸土、沼泽化草甸土、高山草原土、高山荒漠土、山地草甸土、栗钙土、沼泽土、风沙土等。

研究区在行政范围上包括青海省果洛藏族自治州的玛多县、达日县、玛沁县及甘德县属的部分地区，民族以藏族为主。经济以畜牧业为主，占地区生产总值的86%[3]。

2 研究方法及内容

应用参与式农村评估法(Participatory Rural Appraisal，简称 PRA)，具体采用 PRA的半结构访谈(Semi-structured Interview)方式。数据收集于2006年7～9月和2007年8～10月，共获得有效调查样本数126户。

调查内容包括:项目规划者、管理者访谈；了解黄河源区退牧还草工程实施情况，各级政府落实退牧还草政策的工作思路和工作中存在的问题、难点和不足。半结构式牧户访谈:在精通汉藏语言的当地人引导下，进行面对面的访谈，详细了解牧户对退牧还草工程的认识及参与状态，退牧意愿及退牧还草工程实施前后收入状况、收入渠道、生活状况和未来的打算等。

3 结果与分析

3.1 调查对象

调查的126户牧户基本特征(表1)，被调查区90%以上的人不会讲汉语，而且思想观念比较保守，调查对象以男性为主，年龄最大的59岁，最小的15岁，平均年龄38.7岁。被调查地区受教育程度普遍较低，其中，文盲占36.5%，小学程度占46.03%。家庭人口以4～6口为主，这样的家庭占调查总数的52.38%，最少的为1口人，最多的达10口人。家庭劳动力以1～2个为主。

3.2 牧户对草地生态环境的认识

黄河源区日益恶化的草地生态问题已经对当地居民的生存和发展产生了深远影响。在进行草地生态环境是否退化的调查中，96.04%的牧户认为草地发生严重退化或一般退化，只有3.97%的牧户认为草地没有退化。而76.19%的牧户将退化的原因归结于以气候干旱为主的自然因素，只有31.43%的牧户认为草地退化与人口增长和家畜数量增加等草地不合理利用有关系。在调查中，94.45%的牧户认为草原保护的主体是国家或个人，而忽略了地方政府在草地保护中的作用。当问及退牧还草对生态环境的影响时，83.33%的牧户认为退牧以后草地生态环境有所改善，主要表现为降水量增加，植被盖度增加，生长良好。

表1 受访牧户家庭情况统计Tab 1 Actuality condition of interview herds family

3.3 牧户对退牧还草政策的认知程度

牧民的态度和认知是生态工程成功实施重要因素。在调查中发现，大多数牧户对退牧还草政策缺乏深入了解。对“牧户对退牧还草政策的态度”的调查中，大多数牧户表示支持或中立，这部分牧户在退牧之前对草地的经营能力较差，草地退化严重，牧民生活较贫困。而28.6%的牧户表示反对，这部分牧户在退牧前对草地的经营能力强，生活水平，收入状况均较好，退牧以后，牧民的生产生活受到较大的影响。对于退牧的原因，25.4%的牧户表示自愿退牧，这部分牧户在退牧前是无畜户或是少畜户，主要以打工或靠政府、亲朋的救济为生，退牧以后，这部分牧户无偿受到国家的生活补贴和住房补贴，生存、生活条件有了较大的改善。74.6%的牧户表示经他人劝说或随大流。当问到生活环境的选择时，58.2%的牧户愿意回到草原上，过放牧生活，这部分牧民大多数年龄较大，早已习惯草原生活，基本上不会讲汉语。27.6%的牧户认为，为了孩子，愿意继续留在移民区，这部分群体相对年轻，对城镇生活表现出较强的适应能力。

3.4 牧户经济结构调整及生活状况

黄河源区实施的退牧还草工程使牧户的收入状况发生了根本性改变。退牧以后，牧户畜牧业收入明显下降，而其他收入有所增加，其他收入增加的部分主要来自于政府补助，说明退牧还草以后，由于缺乏新的经济增长点，牧民对政府补贴的依赖性很大。从牧民的生活支出状况来看，退牧后由于收入的下降，牧民被动性消费比例在增加，而主动性消费比例却因为收入的下降而下降。在调查中，89.21%的牧民认为退牧后生存条件有所改善，58.47%的牧户认为生活下降，喝不上酥油奶茶，肉太贵，吃不上肉。在调查中发现，退牧以后牧民实施产业结构调整，转为第 2、3产业的占29.97%，其中20.49%的劳动力主要以季节性务工或为临时务工人员，整个移民的产业结构调整水平很低。

图1 牧户对草地生态环境相关问题的的认识Fig.1 Perception of farmer on correlated question of alpine meadow eco-environment

图2 牧户对退牧还草政策的认知及态度Fig.2 Attitude and perception of farmer on grassing forbidden policy

4 结论与讨论

4.1 牧户对退牧还草政策的态度分析

社会资本是生态建设成功的必要条件之一。这里的社会资本不仅仅指资金，还包括可投入生态建设的潜在人力、物力资源数量以及社会各界对生态建设的认同度和投入意愿[4]。生态政策的核心是通过利益均衡来保证政府与公众行为的一致性，调动公众的积极性[5]，使公众行为持续有效地趋向生态修复目标[6]。牧户作为一个追求经济利益最大化的经济实体，衡量政策好坏的最基本标准是该政策最终使农户的收入增加还是降低[7]。退牧政策的实施使退牧土地经济收入的变化及土地经营权和收益权的弱化，特别是退牧后牧民将完全丧失大部分土地的经营收益，而牧民的损失通过经济补偿来弥补，当农牧民发现补偿不能抵消退牧损失时，牧户就会选择不利于生态建设的理性行为，抵制退牧政策的实施或补偿期限到期后进行复牧。

4.2 退牧还草的经济学分析

从经济学的角度，牧民对于退牧还草的态度可以看作是机会成本的选择。从目前状况来看，退牧还草工程没有明显的利益驱动因素。调查发现，退牧还草工程移民区牧民的就业率只有9.48%，大多数劳动力从牧业生产中解放出来，但是这些劳动力并没有得到就业机会，大多处于闲置状态，对家庭收入的提高没有益处。在牧户的经济收入中，国家补助占71.21%，说明退牧后，移民区的产业结构调整水平较低。当地政府为了让牧民增收，甚至出现了组织牧民采挖虫草等药材的破坏生态行为。由于当前退牧还草工程不仅没有凸现任何的经济效益，导致了工程本身的脆弱性和不持续性。很多被调查者声称现在的生活没有以前好，他们宁愿再回去放牧而不愿意依靠政府补贴，甚至出现了牧民出租房屋后回到草原的情况。

4.3 退牧还草的补偿问题

人的行为取决于动机，动机的内在条件是需求。在西部牧区，发展经济、解决温饱问题是广大牧民的第一物质需求。草地是牧民赖以生存的基本生产资料，而退牧还草还未成为广大牧民的自觉行为，为了解决利益驱动问题，调动牧民的积极性必须进行经济补偿。“补偿”是相对“损失”而言的[8]，退牧还草给草地经营者和管理者所造成的损失主要表现在效用外溢损失和结构调整损失两个方面。

经济补偿的目标应该是，保证农牧民家庭在退牧还草过程中获得基本的口粮和现金需求[9]，使牧民实现产业结构调整和土地利用方式的根本变革。目前，黄河源区退牧还草补偿政策而言，无法体现牧民的损失，也不能满足牧民的基本物质需求。退牧还草工程补助期限为10年，作为一项经济政策而言，显然是阶段性的，牧民吃饭问题最终要靠牧民自己解决，从牧民最基本的生计需求出发，解决退牧后，尤其补助期限到期后牧民的吃饭和增收问题是巩固退牧还草的成果的关键[10]。因此，引导牧民有效实现产业结构调整和土地利用方式的根本变革是退牧还草生态建设的可持续性的保证。

5 结语

退牧还草工程是一项典型的生态社会经济系统工程，他的可持续实施和生态效益的充分发挥不仅需要考虑自然因素，更要结合社会经济因素，其中后者是前者的重要前提和保证。牧户是牧区最重要最基本的生产单元，是退牧还草直接的参与者和执行者，牧户行为直接关系到草地生态环境和区域经济的可持续发展。长期以来由于信息不对称造成的政府失败与市场失败持续地影响着政策的执行效果[11]。科学调整相关政策，平衡各方的利益，提高利益相关方的积极性，最大限度减少利益相关方反复博弈造成的资源浪费和政策波动，确保政策执行的可持续性，是生态政策研究首要任务之一。因此，在工程实施过程中，需充分考虑当地牧民的意见和建议，并将其整合到工程实施中，将会有利于工程目标的实现。

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