长江安徽段江砂禁采管理做法与成效

周建春

（安徽省长江河道管理局，241000，芜湖）

在江砂禁采管理中，安徽省坚持依法监管、创新统筹，保持对长江采砂管理的可控局面，取得了明显的成效，形成了具有安徽特色的做法。

一、建立健全法规制度，做到管理有法可依

《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施后，安徽省以《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》为基础，建立健全了包括《安徽省大中型采砂船采砂设备拆除标准》《安徽省长江河道采砂申请审批暂行办法》《安徽省长江河道砂石资源开采权招标拍卖办法》《安徽省长江河道采砂现场监督管理办法》《安徽省长江河道砂石资源费征收使用管理实施办法》和《安徽省长江河道砂石资源费分配使用实施细则》等长江采砂地方性法规体系和一系列管理制度，通过建章立制，为管理工作提供了法制保障，做到查处非法采砂有法可依，组织解禁开采程序规范，有力地促进了长江采砂管理工作的开展。

二、落实采砂管理责任，做到任务分工明确

长江河道采砂是一项十分复杂的社会水事活动，既涉及管理相对人，又涉及众多的管理部门，各种利益关系错综复杂，安徽省以落实责任为抓手，职责分工明确。

1.签订禁采管理责任状

2000年省政府与沿江六市人民政府签订了长江河道采砂管理目标责任书。随后，沿江各市、县（区）以及有关乡镇也都层层签订了管理责任状，形成省、市、县（区）、乡镇四级齐抓共管局面，建立了一级抓一级、层层负责的责任管理体系，并实施采砂管理责任追究制度。

2.分工负责，界定清楚

长江采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。在各级政府的领导下，明确省及沿江市、县人民政府长江采砂管理领导小组负责加强对本行政区域内长江采砂活动的管理，做好长江采砂的组织、协调和监督检查工作。长江采砂管理领导小组的办事机构设在本级人民政府水行政主管部门。公安、交通等行政主管部门按照各自职责，协助做好长江采砂的监督管理工作。

3.明确管理的主体部门

水行政主管部门具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。长江采砂作为一件高难度、高风险的社会管理事件，海事、公安等部门船坚、器利，有较强的执法手段，国务院却交给水利部门来管理，根本的一条就是水利人有一种特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的精神，水利行业没有自身利益、只有社会公共利益，即保障长江防洪安全，这是搞好长江采砂管理工作根本所在。

三、加大法规宣传力度，营造良好管理氛围

采取多种措施，多层次、多渠道、多方式、全方位地宣传非法采砂的危害性，不断增强涉砂人员法制意识以及合法经营的自觉性和主动性。一是采用宣传册、宣传单、警示栏、标语、横幅等方式宣传采砂管理相关法规,专门印制《长江河道采砂管理》宣传彩页，编辑印发《长江河道采砂管理法规文件选编》。二是通过报纸、电台、电视台和网络等开展宣传活动。三是利用车辆、船舶、宣传咨询台等设施开展宣传活动。四是召开涉砂船舶相关人员集体会议或对重点对象进行个别教育,在省级组织的清江行动中，采砂执法人员带上宣传材料在沿江码头、渡口、人口比较密集的村庄以及采（运）砂船上进行散发和张贴。五是充分利用“安徽长江河道采砂管理网站”，实现采砂动态管理，促进沿江各地信息交流和加大社会监督力度。六是利用短信平台向涉砂户进行宣传教育。

四、加强采砂管理能力建设，夯实管理基础条件

1.建立管理机构

经省编委批准，2003年7月，安徽省长江河道采砂管理局正式挂牌成立，主要职责是负责安徽省长江河道采砂的统一管理、组织协调和监督检查工作。沿江六市和有采砂管理任务的11个县（区）中的安庆、池州、芜湖、马鞍山4个市以及望江、东至、贵池、繁昌、当涂等5个县（区）经地方编委批准相继成立了长江河道采砂管理局（处），尚未设立采砂专门管理机构的市、县（区），均由原来设立的长江采砂管理领导小组办公室或禁止采砂管理办公室负责开展工作。

2.充实执法人员

安徽省、市、县（区）三级共配备长江采砂管理和执法人员360余人，执法人员都经过水法规和相关行政法规知识培训，具备相应的行政执法资格。

3.配备执法装备

在逐步健全机构，充实人员的同时，沿江各地努力克服困难，多渠道筹集经费，不断改善执法装备，强化执法手段。全省共设立执法基地15个，配置执法船（艇）23艘、执法车15辆、摄像机10部、照相机13部、夜视仪2部、雷达2部、实时监控系统1套以及其他办公、通信、执法和防护器材装备。

4.落实管理经费

目前虽未全面建立正常的经费预算体系，但经费主要来源于地方财政补贴、砂石资源费收取、采砂经营权出让收入等多种渠道，少数地方加大对非法采砂打击力度，行政罚没款返还部分维持日常运转。

五、加强省级队伍建设，强化巡查监督管理

为提高执法效率，加大打击力度，安徽省砂管局在沿江设立三支采砂专职执法队伍，分别派驻无为县汤沟、枞阳县桂家坝和望江县华阳镇。三支队伍按省境长江上、中、下管理范围分段把守，实行联动机制，直接担负着全省长江河道采砂的监督检查和打击重点非法采砂活动的任务，对确保采砂管理处于可控状态发挥了重要作用。现在省采砂局的三支采砂管理大队是对非法采砂进行重点打击的利剑。省级队伍的规范化管理是省采砂局加强能力建设的重要内容,对三支省管执法大队实行准军事化管理,坚持每年军训一次,并建立了一系列的内部管理制度，强化日常训练和学习，提高队员独立办案的水平和综合业务能力。

六、始终保持高压严打，保证管理可控局面

坚持不断规范日常管理，加强节假日管理不放松。每逢元旦、春节、“五一”和“国庆”等重大节假日，为防止不法分子乘机偷采江砂，省里均专门进行布置，要求各级采砂管理机构加强力量，增加巡查次数和密度，严密防范偷采现象发生。长假期间，省砂管局及沿江各市、县（区）采砂管理机构专门安排人员24小时值班，加强节假日期间的采砂监管和巡查，特别是对重点江段和非法采砂活动比较频繁的水域实行严密监控。在国庆60周年来临前，长江安徽段开展为期15天的“迎国庆·保平安”打击非法采砂专项执法活动。

保持对非法采砂船只的高压态势，2003年安徽省登记已知的大中型采砂船只221条，其中131条在册（本省籍 126条，外省籍 5条），另有90条报废或出售，目前除少数几条大中型采砂船在境内的船厂维修外，安徽省长江江面已很难见到非法采砂的大中型采砂船。据统计，自禁采以来截至2010年上半年，省及沿江各级水行政主管部门及采砂管理机构在打击长江河道非法采砂行动中，累计出动船艇35900余艘次、执法车辆21200余车次、执法人员244200余人次，查获违法违规大中型采砂船只380余艘次、运输船只640余艘次，拆除小型采砂船采砂机具14100余台套，行政罚款6300余万元，做到了江中天天有船巡查、岸边天天有人值守。通过严打重罚，有力地震慑了非法偷采行为。

七、规范采砂船舶管理，源头治理采砂行为

采砂船只难以实现有效管理是导致非法采砂屡禁不止的重要原因之一。为了做好采砂管理工作，从源头上堵塞长江采砂管理漏洞，针对大中型采砂船只管理采取了一系列措施：一是及时建立采砂船舶档案。组织开展对大中型采砂船只的调查统计工作。船舶档案建立后，通过办理出入境通行证的审查不间断补充、完善资料。二是落实采砂船只管理责任制。对停留在境内长江水域的采砂船只，一律按属地管理原则，由停泊所在地政府指定水域集中停靠，无正当理由不得擅自离开指定水域，并落实监管单位和责任人。2010年长江安徽段6个市和11个有采砂管理任务的县（区）对采砂船集中停泊点重新进行了规划，省水利厅将对25处采砂船舶集中停靠点在有关媒体上进行公告，接受社会群众的监督。三是严格采砂船舶出入境手续。对有正当理由，持有合法手续，确需出入长江安徽水域的采砂船，由采砂船主提出申请，持有效证件材料报省砂管局批准，并在网站上公布。通行证发放的唯一性，克服了各自管理又缺乏沟通的弊端，从而使全省一盘棋，达到了有效管理。安徽省从2002年年底试行此项审批工作，2003年将此项工作制度化，截至2010年8月，安徽省共办理大中型采砂船出入境审批手续704艘次。

八、强化部门联动协作，整合资源提高效能

为有效利用各方资源，本着不求所有、但求所用的原则，2007年省砂管局、安庆海事局、芜湖海事局、长江航运公安局安庆分局和芜湖分局等五单位负责人共同签署了《安徽省长江河道采砂管理联动工作机制 （试行）》。自此，按照条例所明确的管理体制，以文书的形式约定了相关部门在长江河道采砂管理工作中的职责和任务，形成了以省砂管局为主，其他单位予以配合和支持，关系比较协调的省级长江河道采砂管理工作运行机制，有效整合了涉砂资源，充分强化了打击成效，形成了坚强有力的执法团队，并在长江采砂管理实际工作中发挥出越来越重要的作用。建立联动工作机制以来，各成员单位充分实现资源共享，实时进行联合执法，形成制度定期会商，每年召开一次联动机制工作座谈会，并根据各自部门的规定与规范要求，针对不断变化的新情况，及时研究和商定长江采砂管理工作中的重大问题与对策，进一步完善采砂管理工作联动机制各项制度，不断总结经验，强化一线执法队伍的合作与联动，深入推进了联动机制的合作与开展。

九、坚持堵疏结合原则，规范江砂开采管理

为合理开发利用长江砂石资源，在对非法采砂活动进行严厉打击的同时，坚持堵疏结合的原则，对规划可采区科学有序地开采。安徽省政府于2000年10月23日发布命令对长江安徽段全面禁采，历经4年多全面禁采，安徽省于2004年12月10日对芜湖黄泥滩可采区采砂经营权公开拍卖，之后又相继对池州市塔基山下和扁担洲、马鞍山市何家洲、安庆市鹅眉洲以及望江华阳河口等规划可采区实施解禁，6个可采区解禁开采，共许可开采江砂435万t，收取砂石资源费870万元，取得江砂经营权出让收入3826万元，为江砂资源的开发利用与管理积累了一定的经验。

可采区解禁时，要求解禁的可采区必须进行水下地形测量和可行性论证等工作，从而严格前期工作，科学分析论证。确定各部门在可采区管理中的职责，明确职能划分。运用市场手段，保证公平竞争，采取密封递价方式进行公开拍卖出让，并提出设立区间报价的出让方式，这一拍卖方式取得了成功的经验。在华阳河口采区出让时采用了定价摇号方式，随机性进一步加大，确保了出让的公正和干部安全。对开采的采区严格现场监管，保障开采秩序，充分发挥长江河道采砂远程监管系统作用，芜湖黄泥滩采区还安装24小时实时录像系统，防止越界偷采或不按时计量等违规行为发生。通过努力，逐步建立健全了具有安徽特色的开采许可方式。

十、积极探索创新方法，促进采砂长效管理

为依法规范沿江砂场管理，阻断长江河道非法采砂销赃渠道，2005年年底以来，安徽省及沿江市、县（区）水行政主管部门认真履行职责，积极争取地方政府的支持，努力探索，创新管理思路。枞阳县和芜湖市开展了一系列卓有成效的砂场整治试点工作，为安徽省沿江砂场整治工作的深入开展积累了一定的经验。枞阳县结合汛期清障工作，对枞阳江堤沿线36座砂场进行清理，同时规划8座砂场，进行规范化管理；芜湖市人民政府出台了《芜湖市河道管理范围内砂石有偿堆放管理办法》，进一步规范了砂石堆放场设置布点的原则，明确了许可方式和审批权限。

为解决小型采砂船这个长期困扰安徽省长江河道采砂管理工作的重点和难点问题。2006年上半年，池州市贵池区政府为解决小型采砂船出路问题，对乌沙镇人均不足0.02 hm2并拥有小型采砂船的农民每月每船发放300元的过渡生活费，在船户基本生活得以保障的前提下，对小型采砂船设备实行“拆、改、封、转”，为沿江解决小型采砂船出路问题进行了有益探索。

在长江采砂管理的过程中，只有坚持有法可依，严格执法，才能理直气壮，敢抓真管；只有得到政府重视，责任明确，才能有序推进，切实解决；只有齐抓共管，整合资源，才能事半功倍，成效明显；只有抓住关键环节，重点区域，才能立竿见影，局面可控；只有坚持堵疏结合，以疏为主，才能根本解决，长效管理。

长江采砂目前处于可控局面，但非法采砂仍时有发生，局部江段甚至有所反弹，因为经济发展不会停滞，砂石的市场需求还将长期存在，今后长江河道采砂管理工作局面将更加复杂，任务将更加繁重，形势将更加严峻。采砂管理必将是一项长期性、重要性、敏感性和复杂性的社会管理事务，需要分析非法采砂存在的根源，更加注重管理的前瞻性和预见性，探索建立长江河道采砂长效管理机制，以最大的现实可能、最优的结构满足经济社会发展对砂石资源的需求。