新农村财政资金审计

王 盛

一、新农村财政资金审计的研究背景和意义

农业、农村、农民问题，始终是我党工作的重中之重。建设社会主义新农村是党中央、国务院审时度势作出的一项重大战略决策。据财政预算报告显示，为更好的进行社会主义新农村建设，彻底解决“三农”问题，中央和地方政府不断扩大公共财政覆盖农村的比重。近年来我国用于社会主义新农村建设的财政资金支出呈现出大幅度增长的态势，已主导了新农村建设的整个进程。

在当前形势下，实现新农村财政资金的安全运营，提高新农村财政资金的使用效益，推动新农村建设取得实质性进展是实现建设社会主义新农村这一重大战略决策的关键所在。最大限度地发挥新农村财政资金在社会主义新农村建设中的作用，事关农村发展、农民增收以及社会的和谐。要充分发挥新农村财政资金的积极作用，就需要不断加大对涉农财政资金的审计力度，充分发挥审计的监督服务职能，做好新农村财政资金审计工作对我国社会主义新农村建设意义重大。

二、我国新农村财政资金审计的内容及主要特点

目前，我国的新农村财政资金审计主要包括乡镇财政资金审计和农业专项资金审计两个方面的内容。

乡镇财政资金审计是指由县级以上国家审计机关对乡镇财政的审计，主要包括对各类财政涉农资金使用管理，以及乡镇直接向村集体经济组织和承包农户征收各种涉农税费等职能的履行情况的审计。由于目前我国乡镇一级财政管理执行者的整体水平较低，财政运行质量差，乡镇财政审计具有涉及面广、起点低、监督难等特点。

农业专项资金审计是指对国家为支持农业和农村经济发展而设立的具有专门用途的政策性资金的审计，包括对预算安排的支农专项支出和基金支出、预算外农业专用资金、政策性农业专项贷款以及国外援贷款等的管理和使用的审计。由于农业专项资金是具有专门用途的政策性资金，农业专项资金审计一般具有政策性、复杂性、连续性和统一性等特点。

三、新农村财政资金审计中发现的主要问题

目前，在我国各地新农村财政资金审计中发现了涉农财政资金被挤占、挪用、截留等多种问题，要发挥新农村财政资金在社会主义新农村建设中的作用，完成确保社会主义新农村建设稳步推进的目标和任务，新农村财政资金审计工作面临的形势依然严峻。主要问题表现为如下几个方面：

1.新农村财政资金管理部门的违规现象较为普遍。

由于我国分税制实施不够彻底，县级以下财政的财权与其承担的过多事权往往不相匹配，部分乡镇的财政财务亏空较多、管理混乱。受局部利益驱动等因素的影响，财政资金管理相关部门挤占、挪用、截留支农专项资金和专项贷款，违规加重农民负担的现象时有发生。2008年，审计署对河南等10个省（自治区、直辖市）2006至2007年财政支农资金管理使用情况进行了审计调查，发现10省区市有关部门和单位违规使用支农资金26.93亿元，其中5837.4万元用于建房买车。这些财政资金管理部门的违规问题不仅直接影响到党的农村政策的落实，而且严重影响到我国经济发展和社会稳定的大局。

2.村官腐败危害财政支农资金安全。

在我国部分农村地方，由于村民自治在实际操作中难以落实，往往形成“村委会”自治，甚至演变为村书记或主任一人独大，村务不对外公开，因此出现巨大监督真空。随着国家支农力度的不断加大，部分村干部的腐败“黑手”伸向了新农村基础设施建设、涉农工程、农村医疗和教育等多个领域，严重危害了新农村财政支农资金的安全。根据2009年4月最高人民检察院对外公布的信息，2008年全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海发达地区一些富裕农村，村干部腐败案件涉案金额非常惊人，有的甚至达到上千万元。

3.财政转移支付程序不规范造成新农村财政资金审计难以及时到位。

在新农村建设过程中，国家财政进一步加大了对农业的各项直接补贴，如种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资补贴等各项财政资金补贴。而目前我国财政转移支付缺乏规范的程序和合理的标准，均等化的问题没有得到很好的解决，在现有条件下的财政涉农补助资金多头管理，部门间相互掣肘、推诿扯皮，资金被挤占、侵占、浪费的问题时有发生，财政资金的使用效益不高，对财政职能部门工作的审计跟进也难以及时和到位，审计的监督促进作用很难发挥。

4.新农村财政资金审计体制建设相对滞后。

目前我国新农村财政资金审计模式以政府审计为主，比较普遍的还是由县级以上各级国家审计机关实施的“上审下”的方式。这种审计方式在审计目标上重在促进制度建设，审计方式上以事后审计为主，审计内容上以决算审计为主，审计人员以上级派遣为主。由于新农村财政资金审计种类多、内容广、任务重、时间紧，审计人员往往不能经常深入农村了解和及时解决现实问题，事前和事中审计工作薄弱，容易错过实施审计监督的最佳时机。目前的新农村财政资金审计监督工作面临着体制、队伍素质、外部环境等诸多因素的挑战，难以适应我国社会主义新农村建设迅猛发展的新要求。

四、解决上述问题以及加强新农村财政资金审计的措施

温家宝总理在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，这是党中央、国务院对审计工作提出的新目标、新要求、新任务。对此，将于2010年5月开始执行的《审计法实施条例》增加了对财政资金运用实行跟踪审计的范围的规定，并规定审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，应依法进行审计监督。审计部门要更新观念、提高水平、适应新形势下的新要求，积极采取措施，加大对新农村财政资金投入的审计跟进力度。只有管好用好新农村财政资金，把握好投资方向，宝贵的财政资金才能真正成为推动农村经济转型和产业升级的持久动力，才能实现我国社会主义新农村建设的宏伟目标。因此，我们提出以下对策措施：

1.完善财权与事权相匹配的财政管理体制。

新农村建设资金使用中出现的问题实际上与我国财税体制中有深刻联系。要解决挤占、挪用、截留新农村财政资金的问题就要解决县乡级财政财力薄弱、财权与事权不匹配这一深层次问题，就要建立健全与事权相匹配的财税体制，继续深化我国的财政体制改革，做到政府间财权与事权划分清晰合理。因此，为保障新农村建设的顺利进行，必须增强县乡级财政财力、转变基层职能，完善县乡财政管理体制，使县乡级财政为社会主义新农村建设提供更多支持和帮助。

2.完善财政资金管理程序，强调财政绩效审计。

在新农村建设中必须进行财政涉农资金管理方式改革，完善财政资金管理和转移支付程序，同时加强对乡镇级财政转移支付资金的管理和使用情况，特别是建设社会主义新农村资金的使用情况的管理和监督。新农村财政资金审计工作在突出整体性、宏观性、建设性的同时，还要突出效益性，强调财政绩效审计。要从总体上把握预算执行情况，关注全局性的问题，把重点要放在新农村财政资金的使用情况上，要着眼于财政资金的使用效益，把各种财政审计结合起来，为各级政府的决策提出合理建议和意见，发挥好新农村财政资金审计的促进作用。

3.加强对村级账务的管理，促进村级账务公开。

为保障国家财政支农资金的安全，应大力加强对村级账务的管理，尝试推行村级会计委托代理服务。推行村级会计委托代理服务，是当前形势下规范村级财会管理、提高村级账务公开水平的有效载体，是堵住新农村财政资金漏洞，实行农村民主管理、民主监督的重要手段，是维护农民合法权益、改善党群干群关系的一项重要举措。要加强源头管理，加强对村级会计人员会计专业技能和财经法规的培训，实现村级账务公开，培育和完善村民现代法治观念，并加强其参政意识和法制意识的培养，发挥群众民主监督的作用，保障新农村财政资金安全，促进社会主义新农村建设顺利进行。

4.开展审计信息化管理。

在新农村财政资金管理中，努力推动实现财政财务信息的高度统一和集中管理，加快会计信息化建设，应用财政财务信息化管理系统，比如引入财政管理信息系统（GFMIS），为综合财政财务分析和预算执行分析的深入开展提供充足的信息资源。加快会计信息化既是助力新农村财政资金管理的重要途径，也是农村财政资金审计发展的要求，可以为审计信息化的建设和开展打下坚实基础。审计信息化不仅是解决新农村财政资金审计人员少、任务重的现实问题，变新农村财政资金审计的事后管理为事前、事中管理模式的最佳选择，也是新农村财政资金审计体制建设的迫切要求。

5.引入第三方审计加强审计力量，加快新农村财政资金审计体制建设。

新农村财政资金审计体制的建设需要加强对目前游离于国家审计之外的村级账务的审计。这可以采取国家购买社会服务引入第三方审计的方法，定期检查村务、村账的情况。为加强对新农村建设财政资金使用的监督约束，还可以尝试引进第三方机构参与对新农村建设财政支农资金使用的绩效评估。在科学衡量和评价财政专项资金项目的投入成本和效益水平的基础上，引导和规范财政支出管理行为，促进对财政专项资金更科学、更有效的管理。加快新农村财政资金审计体制建设，充分发挥新农村财政资金在社会主义新农村建设中的作用，必然会更好的促进我国社会主义新农村建设的顺利进行。