高校预算管理困境及对策探析

薛冬英

预算管理是高校财务管理的起点，也是高校财务管理的核心，预算管理的好坏直接关系到高校的健康运转和可持续发展。然而，现有的高校资源投入比起高校规模的迅猛发展明显不足，经费需求与供给缺口较大，高校的预算管理面临着许多困境和难点。如何提高预算管理水平，有效地对高校有限的资源进行合理配置，努力提高资金使用效率，是现阶段高校财务管理人员亟待解决的课题。

一、加强高校预算管理的意义

（一）可以合理配置校内资源，体现战略目标。加强预算管理，可以整合资源，尽可能的将高校拥有的预算资金配置于社会需求最强烈的项目上，通过调控预算资金来实现资源的优化配置。根据项目轻重缓急，保证重点、兼顾一般，有效维护高校的正常运转。

（二）可以适当控制财务风险。现阶段高校普遍依靠高额贷款来解决资金缺口问题。加强预算管理，可以避免浪费和重复建设，提高资产使用效益，据以对支出、赤字和负债总量实施控制，可限制各部门过高的支出期望，树立勤俭办学意识，一定程度上控制高校的财务风险。

二、高校预算管理面临的困境

（一）资金紧张和资源浪费现象并存。传统观念认为，高校是为国家培养专业人才的事业单位，是一个纯消费部门，经费由国家拨给，经费使用上大手大脚，造成经费支出的盲目与浪费。但高校财政拨款上涨幅度赶不上高校因扩张扩建投资的速度，学费上涨空间有限，其他筹资渠道狭窄，高校面临着资金瓶颈问题。

（二）预算编制一般按年进行，而学校整体发展规划具有连贯性和长远性。目前高校预算一般是编制一年执行一年，其主要任务是确保学校年度内的正常运转。收支预算在编制过程中，并没有按照学校总体事业发展规划和任务编制，仅凭上年的实际数加预计的增加数来确定，缺少弹性，这种缺乏连续性的预算不利于学校规划的实施。

（三）各部门各自为政，预算经费只能增加不能减少。大部分高校编制预算时采用增量预算法，各单位经费的多少，取决于上年的实际开支数，缺乏量化分析和科学论证，没有考虑上一年度收支是否合理。各部门为了增加自己的预算，以大量支出来形成大的基数，从而在来年获得更多的预算经费。造成严重的教育资源浪费现象，并制约各部门提高资金使用效率的动力。另外，在预算的编制过程中，一方面，预算一般被认为只是财务部门的事情，对预算工作重视不够，缺乏全员参与，遇到必须要办的事情，申请报告不断，逼迫财务部门增加预算指标。由于各部门存在利益差别，对学校整体发展规划和战略很难形成共识，只是单纯考虑小集体利益，上报的计划往往留足财务部门削减的空间，各部门争取经费现象严重。另一方面，预算编制人员自身业务素质不高，对学校业务活动的了解又有限，没有深入部门院系调查摸底，没有进行深入的论证分析，难以提出切实可靠的依据，对各部门上报的计划，不分良莠，一律砍掉一个百分比。预算编制缺乏统一口径，从而丧失了其应有的科学性和严肃性。

（四）因扩招扩建基本建设资金需求巨大，贷款金额存量较大，但预算没有详细的基建筹资、投资计划和贷款本息还款计划。另外，高校预算忽视了资金预算，即一年中不同时间段资金需要量与供给量的预算，筹资需求和筹资能力的预测。高校贷款经营可能带来的财务风险没有在预算编制中得以很好的体现，没有根据贷款合同制定详实的还款计划，往往是资金用到哪算哪，还贷高峰期财务经常处于被动状态，停止报账甚至拖欠教职工工资，制约了教学科研事业的健康可持续发展。

（五）预算具有刚性和严肃性，但实际执行中经费开支随意性较大。首先，高校预算的权威性和严肃性不足，预算变更频繁，预算执行刚性不强，超范围、超计划使用经费，部门负责人预算管理意识差，利用手中权力乱开支，缺少制度约束等等。究其原因，一是预算做得不够严密，二是学校的预算控制观念淡薄，只重编制，不重执行，没有完整的预算控制机制，日常性支出经常挤占专项经费。其次，预算执行情况分析不详实。预算管理的最终目的不在于把预算变成现实，而在于了解预算指标与执行结果的差异。对预算执行情况的分析不能等到年终再进行，而要在执行过程中定期进行，以便及时了解预算执行情况，从定性和定量两方面分析产生差异的原因，解决问题。

（六）预算监督不力，没有建立绩效考评制度。传统的预算管理工作重点主要是对预算的执行进行事中控制，花大力气去审核支出项目的正确与否，没有将部门经费和工作目标捆绑、与工作绩效挂钩，缺乏有效的预算管理奖惩机制，绩优没有奖励，绩差没有处罚，造成各部门争夺资金，加剧资金短缺的矛盾。预算下达后，对预算的执行情况没能实施监控、跟踪管理和指标考核，未将预算目标的实际完成数和原预算目标相结合，忽视了对预算支出的监督和资金使用效益的考评。

三、优化高校预算管理的对策

（一）更新预算指导思想，将预算与高校办学理念、总体战略紧密结合起来。战略和预算的脱节，可能导致高校运营的断点和高成本，并影响其长远发展。学校管理层应当基于办学理念和高校战略中的价值观来编制各项预算，对学校的重点学科建设要优先安排，要鼓励教师积极参与学科建设，课题研究等。考虑学校未来3到5年的发展目标，以此为基础，承上启下，使高校各项预算前后衔接起来，避免预算工作的盲目性。高校预算应树立以人为本、全员参与的意识，转变预算工作只是财会部门专项工作的观念，从根本上解决单单从部门利益角度考虑预算的问题，同时有效解决经济主体权、责、利不统一问题。

（二）扩大财务预算内涵，实行全面预算。高校为了适应发展的需要，要编制囊括学校全部收支的综合预算，全面加强财务管理，构建大预算格局，以便如实的反映学校资金收支的总规模，这也符合《高等学校财务制度》提出的高等学校预算新概念要求。高校财务预算不应局限于财务指标，也不仅仅只是财务部门的事，涉及到高校各项工作规划和目标，涉及到各个院系和职能部门，包括教学、科研、管理活动等方方面面和每个环节。

（三）充分调研，提高预算的精细化和科学性，建立专项资金项目库。财务人员除传统的会计核算能力外，更要注重提高职业判断力和沟通协调能力。财务人员应主动参与到学校的各项工作中，深入部门院系充分调研，加强与各部门的沟通交流，了解和掌握各项工作的运行机制，避免闭门造车带来的浪费，提高预算的科学性和可操作性。从紧安排行政支出和消费性支出，加大对教学、科研经费的投入力度，正确处理好“吃饭”和建设、重点与一般、局部与整体、学校长远利益和短期利益的关系，把有限的资金用在刀刃上。国库支付要求预算细化到每一个开支项目，支出内容实施“归口管理”，要按照预算目标确定预算项目。专项资金可以根据项目性质、项目任务、建设期等建立项目库，提高预算的真实性和科学性。对于跨年度项目进行滚动管理。

（四）改进预算编制方法，采用以零基预算为主，其他方法为辅的预算编制新方法。为适应社会主义市场经济的需要，打破传统的部门院系之间预算支出不均和预算基数只增不减的问题，高校应采用科学可行的预算编制方法。可以根据学校的发展规划、预算编制原则以及本单位核算管理的需要，综合采用零基预算、综合预算、定员定额标准法和绩效评价法等方法。以“零”为基数，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小，通过对所有支出项目逐一进行审核和评估，使高校有限的财力资源按照支出项目的轻重缓急来得到合理地利用。

（五）强化预算严肃性，提高预算的执行力和有效性。必须建立起科学严密高效的高校预算管理体系，规范资金的运作。增强各部门预算管理意识，尽可能地维护预算的权威性和刚性约束力，未列入预算的事项一般不办，预算一经下达后，一般不再追加预算。但要防止预算的僵化，要审时度势，巧妙处理预算执行中的不确定因素带来的不利影响，在战略许可的范围内，深入分析理财环境，进行必要性、紧迫性和使用效益的论证，通过学校党委会对预算调整和追加，避免可能造成的机会损失或消极影响。增加预算管理的透明度，适当利用web查询系统，实行财务公开制度，并将学校财务状况定期向教代会通报，接受教职工监督。

（六）加强预算监管和审计，构建预算分析和评价机制。财务部门应设立专门的预算管理科，设立专职岗位审核预算的执行，并定期分析总结预算指标的执行和进度及资金的使用情况，检查其与预定目标的差异程度和原因。定量方面，及时分析收支的进度和结构，了解偏离预算的差异大小；定性方面，认真分析导致偏离预算的主客观原因，通过分析得出客观公正的结论，必要时可通过一定程序调整预算，防止有损学校财务状况的事情发生，为学校领导的决策提供依据，为下一年度经费预算提供参考。充分发挥审计、纪检监察等部门的内部监督作用，将各部门预算管理、执行情况纳入内部审计范畴，通过对各部门预算指标和预算执行结果的审计，评估支出的合理性、合法性及资金使用的效益性，客观公正地评价各级经济责任人在其岗位、管理职责范围内预算管理过程中取得的成绩和存在的问题。

（七）拓宽筹资渠道，规避财务风险。面对巨额贷款带来的财务风险，高校一般采用“借新债还旧债”的运作模式，但现阶段从紧的金融政策使银行对部分高校惜贷，学校财务面临着较大的还款压力和风险。因此，多渠道筹措资金，科学调度资金，合理控制贷款存量，优化经费支出结构将是今后高校预算管理的重要内容。高校要从根本上控制和防范财务风险，应建立科学有效的债务预算管理机制和科学的决策、预警、报告制度，将高校债务收支纳入预算管理范筹，在预算中体现债务预算的内容，明确学校能承受的最佳贷款额度，及时准确全面地掌握贷款资金的使用情况，科学合理调度资金，防范高校财务风险。