对“管养分离”管理体制的思考

刘恩杰 白俊良

（水利部海委漳卫南运河邯郸河务局 056001）

随着2002年9月《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（以下简称《实施意见》文件的发布，具有划时代意义的水管体制改革在我局展开，本着“科学设岗、精干主体；管养分离、剥离辅助；壮大实体、规范运作；社会保障、良性发展”的目标，要逐步建立起符合我局管理实际、充满生机和活力的水利工程管理体制，即“管养分离”。

笔者一直参与和关注着我局的体制改革工作，关注着“管养分离”新型管理体制给我局带来的每一丝变化，并对其中一些影响面较大、困扰我们工作的问题进行了深入的调查，引发了许多深刻的思考。

1 “管养分离”体制的实质

“管养分离”就是把维修养护职能和人员从管理机构中剥离出来，实现工程管理与维修养护机构和人员分离，明确管理层、养护层的职责。管理层负责水利工程的日常管理、运行、观测、检查、巡查、监测、水政监察等任务；养护层负责水利工程的日常维修养护任务。根据有关维修养护的规范、规程和双方签订的合同进行维修养护，提高养护质量，降低养护成本，依法管理，实现工程管理工作的专业化、规范化。

2 “管养分离”在我局的实施

按照漳卫南局水管体制改革的总体部署，我局进行了岗位设置，完成了人员分离，建立了以天河公司为主体的维修养护体系，初步实现了管理层和养护层的分离。2005年进行了大名局管养分离管理体制运行试点，2006年改革在全局铺开，通过维修养护工作的开展，我局堤防工程面貌得到很大的改善，堤防管理工作受到社会普遍关注，单位地位得到提升，沿河群众爱护堤防、遵纪守法的自觉性明显增强，职工工作热情和积极性也明显高涨。

3 “管养分离”体制的生命力分析

任何新生事物的成长都不是一帆风顺的，都要经历一个循序渐进的过程。“管养分离”新型的管理体制打破了多年老的体制，良性运行也需要一个漫长的过程。目前我们已经清晰地看到该体制已经给我们带来了很多可喜的变化，说明该体制是适应我局发展需要的，是有巨大的生命力的。笔者认为“管养分离”的真正实现可以分为以下三个阶段：

a.第一阶段：“管养分离”初步建立阶段。这一阶段从2002年9月开始到2006年底结束，以《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》文件的发布为开端，以“管养分离”体制的初步建立为标志结束，是管养的人为硬性分离。这一阶段历时5年，经过了四个小阶段：

2002年9月～2003年5月为前期准备阶段。成立了水管体制改革领导组织，组织人员对全局的基本情况和存在的深层次的问题进行收集整理和调查分析，为改革准备了充分的第一手资料。

2003年5月～2004年10月为“水管体制改革实施方案”编制阶段，编制了既满足改革精神又符合本单位实际的“水管体制改革方案”。

2004年10月～2005年12月为水利工程管理体制改革试点工作和全面实行管养分离攻坚阶段，进行了人员分流、公司组建和建章立制工作。

2006年为水管体制改革全面铺开阶段。2006年，通过加强规章制度的建设，进一步理顺了管理体制和运行机制，管理水平全面提高。

5年来，通过水管体制改革，建立了一个以“管养分离”为核心的管理体制，达到了人员分流、建章立制、管理水平的三突破，取得了初步成效。

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b.第二阶段：水管体制改革深化和“管养分离”运行阶段。这一阶段在运行中解决存在的问题，随着国家的宏观政策的调整，各项制度的建立完善，逐步完善各项工作程序，规范各项运作，使新型管理体制完全适应管理需要。工程面貌有很大改观，工程逐步达到设计水平，维修养护定额逐步符合工程管理的需要，最后以管养的自然分离作为该阶段的结束。可能要历时3～5年，甚至更长的时间，如果二、三级局的管理经费及时到位，充分满足了管理的需要，这个阶段的历时就会大大缩短。

c.第三阶段：水管体制的良性运行阶段。这一阶段“管养分离”的这一名词已经消失，管理运行机制随着社会的发展不断创新，工程全部达到设计水平，维修养护公司竞争激烈，维修养护经费出现结余，工程管理的科技含量大大提高，科技投入大大增加，维修养护人员和管理人员出现饱和甚至过剩，一个更加新型的管理体制即将出现。

在第一阶段即改革的未成熟阶段，能够勇敢品尝改革成果的人，将是改革的最大受益者，目前第二阶段刚刚开始，养护公司实力急需壮大，为有能力的人准备了足够的施展才华空间，应制定政策，鼓励吸引人才，壮大养护公司实力，以适应水管体制改革的需要。

4 “管养分离”存在问题分析

“管养分离”体制在我局4年来的实施，初步显现出了勃勃生机，但也暴露出许多问题，影响了工作的开展。主要有以下几点：

a.管养分离不彻底。因受多种因素的制约，虽然主管单位、管理单位、养护单位理论上职责划分清晰，但在实际运作中难以操作，不可避免地出现交叉现象，导致管养没有真正分离，仍然有职责不清的现象。

b.维修养护成果难以保持。专项维修养护工程完成后，成果难以保持，破坏草皮、树木、护堤地界埂，雨后行车等现象屡禁不止。依法管理、依法行政是搞好堤防管理的必由之路，也是重要手段，但各县局管理人员少，仅有的几名水政人员都在兼职，在具体工作中执法力量十分薄弱。20世纪70年代建立起来的护堤队伍，人员已经严重老化，思想意识也不适应现代管理的需要。因此，建立日常养护队伍，保护管理成果，成了急需解决的问题。

c.养护公司力量薄弱。由于实行了近60年的工程管理体制被打破，新组建的养护公司无论从工程施工还是财务规范管理方面，都存在着许多不规范的问题。另外，公司专业管理人员明显不足，尤其是工程、财务人员偏少，维修养护器具缺乏，养护手段落后。这些问题的存在，使养护公司无法独立完成日常养护任务。

d.经费拨付时间与维修养护工作不相适应。当前我国财政预算执行时间与审批时间不一致，每年的经费下达都在下半年。水利工程维修养护不等同于水利工程基本建设，是一项日常性的维修养护工作。水利工程维修养护经费下达晚，影响工程日常维修养护的进行，也不利于实现每年1～3月预算执行的严肃性和法律性，导致年初工程维修养护没有经费、进行的工程维修养护与下达的预算项目可能不一致等问题。

5 保障“管养分离”良性运行的措施和建议

改革过程中出现这样那样的问题是正常的，只要及时发现问题，及时解决问题，就能保证改革的顺利进行。

a.努力解决管理单位的经费差额问题。《实施意见》规定，纯公益性水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担，作为中央直属水利工程，其经费相应由中央财政负担。因此，应逐级向上反映基本支出预算方面“缺口”的问题，并妥善解决。应明确管理人员经费核定的政策依据，使二级局的管理经费尽快到位，对水管单位的日常公用经费的核定应考虑不同地区经济发展的因素，实行动态周期管理，适时进行调整，建议探索“定额+系数”的方法进行基本支出的核定，避免一刀切，解决目前每人2.56万元的经费不足问题。

另外，管养经费的到位，为今后经营工作的开展创造了更宽广的平台。我们要抓住有利时机，立足于水土资源开发，大搞水利经营工作。我局可着力于漳卫河滩地、老河槽、弃土、护堤地的开发利用，以及堤防树木的更新等开展经营开发工作，以拟补经费的不足，改善职工生活条件。

b.积极反映及时解决养护经费的滞后问题。针对每年养护经费到位滞后的问题，为保证水利工程维修养护项目的顺利实施，应积极向上级反映。建议财政部借鉴国外预算管理的做法，即在每年年初拿出预计1/4的临时维修养护专款用于这段时间的工程维修养护，然后在经全国人大批准后的预算里扣除。

c.充实壮大维修养护队伍。应该给予养护公司一定的自主权，放松企业的人员招聘、工资改革权，主管单位做到多指导、少干预，多引导、少指责，多予少取，为今后建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系创造条件。

一是充实养护公司的管理人员。出台优惠政策，将具有创新意识、懂技术、会管理、能干事的人员充实到维修养护队伍的管理岗位，规范公司内部管理，逐步建立一支多能高效的维修养护队伍。

二是在组建养护队伍时，注重养护人员素质的培养，加强维修养护人员的业务学习和技术培训。帮助养护公司进一步改制原有护堤队伍，选择责任心强、有堤防工作经验、能常年以护堤为业的人员组成专业化的养护队伍，建立每月考核制度，明确他们的堤防日常养护、水政信息员、防汛常备汛工等责任，真正建立起一支属于我们自己的始终战斗在堤防一线的基层队伍。完善养护队伍管理制度、公司财务制度、奖惩制度等公司内控制度，使公司逐步走上独立承担养护任务的轨道。

d.壮大水政执法力量，保护工程管理改革成果。随着堤防标准化建设的推进，依法管理、依法行政、保护管理成果将显得尤为重要。在今后的管理中，要加大水政执法的力度，构筑管理、养护、执法三位一体的联合体系，细化管理，为养护和执法创造有利条件；主动配合，使养护人员成为执法的耳目和信息员；加强执法，更好地保护养护成果。今后具体的水政工作目标：一是加强与地方政府以及水利、公安等部门的联合，进一步建立联合执法体系，壮大水政执法能力；二是逐步争取水政人员专职化，加大水政执法投入，充实水政执法力量，提升水政执法在沿河的地位，营造良好的管理氛围。

e.规范管理，优化日常管理机制。一是防止管理单位和养护公司混为一体，形成新的事企不分、职责不明的局面。由于目前管理经费不足，这方面的客观因素是存在的，需要引起注意。二是要研究新形势下，过去带有行政色彩的考核、评比与水管体制改革体制下工程维修养护的衔接问题，以后要强化合同管理，按照合同要求进行各项工作的验收评比。三是主管单位、部门对水管单位、养护企业的管理应做到职能清晰、权责明确、口径一致。四是严格验收程序。养护实施过程中，加大监督力度，及时进行检查和验收。

f.做好工程管理规划，明确堤防管理的理想目标。随着管理和养护经费的年年到位，我们的管理不再是简单的堤防工程管理，不应仅仅满足于工程面貌的改善，应提高站位，当好“漳卫河生态代言人”，提高管理的科技含量，改善漳卫河生态环境和工程面貌。因此，应组织人员，列支专门经费，搞好工程普查和漳卫河生态环境调查，编制3～5年工程管理详细规划，使未来堤防、河道能够达到的理想状态，明确我们工程管理的远大目标，然后拿出具体可行的实施方案，分年度、分步骤实施，争取3～5年内使整个漳卫河发生质的变化。

6 结语

几年来的体制改革工作证明：水管体制改革是提高工程管理水平的唯一出路，对于解决工作中存在多年的体制不顺、机制不活、经费不足等问题是非常必要和及时的。随着各项管理机制的更加完善，“管养分离”新的运行管理体制必将显示出更加蓬勃的生机和活力。