基于建设适宜性分区的农村宅基地整理模式选择——以常熟市为例

金志丰，陆效平，陈江龙，严长清，朱华燕

（1.江苏省土地勘测规划院，江苏 南京 210024；2.中国科学院南京地理与湖泊研究所，江苏 南京 210008）

1 引言

随着工业化和城市化进程的加快，城市国有土地已无法满足城市建设扩张对土地的需求，因而，大量城市周边的农村集体土地被地方政府通过征收转为国有土地［1-2］。国务院提出120×104km2的耕地保护红线，从源头控制了新增建设占用耕地的数量，使得经济发展所需的用地扩张空间十分有限，以城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾越来越成为城市化和工业化的瓶颈［3］，如何解决经济社会发展与土地供求之间的突出矛盾成为一个重大的课题。而调查发现，经济发达的农村地区的空心村和烂心村现象导致大量的土地资源严重浪费，土地节约集约利用潜力巨大［4-6］。国土资源部出台的“城乡建设用地增减挂钩”等政策，试图为盘活存量集体建设用地、解决城镇建设用地供需矛盾提供一条切实有效的途径。上海以及江浙等沿海经济发达地区通过农村宅基地置换试点工作，节约用地50％以上［6-7］，取得较好的效果。挂钩政策实施的重点是农村建设用地整理，这种方式为城市开发提供发展空间，是解决城市土地需求和资源约束间矛盾的有效途径［8-10］。

本文研究的农村宅基地整理，主要是基于增减挂钩理念下的建设用地城乡结构调整，在土地利用总体规划确定的建设用地区，退出一部分不适宜建设的农村宅基地，将其复垦为耕地或其他农用地，其指标置换到中心村和城镇建设区，使得农村居民点向中心村或城镇集聚，扩大城镇用地规模的同时，不增加建设用地总量，从而有效保护耕地。国内关于农村宅基地整理模式的研究，有学者提出城乡统筹、新农村建设的整理模式，并对实施主体、特征、安置地点、补偿方式、整理后土地处理方式进行了分析［11］；有学者总结出撤村并居式、迁村并点式、整体搬迁式和拆旧建新式等土地整理模式［12］；有学者从实施主体角度探讨了政府主导型、市场主导型、农村集体自主型等模式［13］。研究重点多集中在制度和理论上，而根据不同区位条件选择适宜的农村宅基地整理模式的研究较少。本文引入适宜性分区的思路［14-15］，结合常熟市实际，探讨不同地域的农村宅基地整理模式选择研究。

2 研究思路与方法

2.1 研究思路

本文主要从地区的发展潜力、耕作适宜度等进行建设适宜性分区。建设适宜性越低，耕地保护适宜性相对越高，则适宜通过整理农村宅基地，增加耕地面积；建设开发适宜性中等的地区，通过选择一定区域建设中心村的方法，减少农村宅基地面积，适当扩大耕地面积，缓解整个区域耕地保护的压力；建设开发适宜性越高，耕地保护的适宜性也相对越低，可以适当整合周边地区的农村宅基地，扩大城镇规模，最终达到地区经济发展用地需求满足与耕地保护的协调（图1）。

选择建设适宜性分区的方法和指标体系［15-16］，将研究区域划分成1级、2级、3级、4级和5级建设区，并在适宜性分区图中叠合现有的农村宅基地，根据整理工作的实践，结合城市规划、镇区总体规划、新农村建设规划，明确不同空间的农村宅基地整理模式。整理模式主要有城乡一体化整理模式、村内合建模式和迁村并居模式三种。

图1研究思路Fig.1 The logic of research

2.2 研究方法

评价单元选择。选择分区评价单元有自然边界、行政边界和格网等多种方法。自然边界法虽然可以保证单元自然属性的一致性，但划分单元过于细碎导致评价结果比较离散，且很难获得社会经济属性。行政边界法划分的单元与行政单位相符，分区概括相对容易，但同一行政单元内不同的适宜开发类型往往难以划分，无法引导同一行政单元内的开发适宜性层次。格网划分易割裂行政单元和部分自然属性一致区域，但其具有划分快捷、获取资料便利、单元大小控制方便的优点，同时能克服同一行政单元内不同地区适宜性差异难以划分的弱点。比较三种方法，为提高分区精度，选择格网作为适宜性分区的基本评价单元，以计算较高精度的指标指数。为了方便管理，将网格适宜指数汇总到村级单元，得到以村为单元的适宜性分区结果。

指标选择与权重确定。学者在研究地域开发适宜性分区中的选择生态服务功能、生态易损性、资源供给条件、区位条件和开发效益等方面指标［8-9］，综合文献并依据代表性、差异性、可获性和综合性原则，选择具体指标，根据专家打分法，确定权重。

数据处理。将获取的地貌图、生态分布图、综合交通规划图、土壤图、土地利用现状图和经济数据进行处理，建立空间数据库。运用GIS空间分析技术对各面状要素、线状要素和统计数据进行空间叠加、切分、链接等处理，得到各评价单元的指标数值，将各指数进行极值化处理（式1），得到指标指数。

综合分析方法。采用相关专家、部门技术人员打分、收敛分析法和特尔菲法综合确定各指标权重。通过指标指数与权重的加权求和（式2），计算得到各个单元适宜性指数，并将网格单位切分到各个村，利用公式计算得到各村的适宜性指数（式3），经聚类分析确定等级，确定建设适宜性分区方案。在分区方案的基础上，叠加现状农村宅基地图，引导土地整理模式选择。

式2中，Si表示第i单元的适宜性指数；Eij表示第i单元的第j指标指数；Pj表示第j指标的权重。

式3中，Qi表示i村的适宜指数；Si表示i网格单元的适宜性指数；Ai表示i村的面积；Bi表示某网格单元在i村内部分的面积。

3 常熟宅基地整理模式选择

常熟市处长江三角洲前缘地区，东距上海100km；南接昆山、苏州；西接无锡、江阴；北濒长江黄金水道。全市总面积1094km2（不含江面面积），下辖10个建制镇。2008年地区生产总值为1150.03亿元，总人口106.5万人，城市化水平56％左右，农村居民点用地165.0km2，占建设用地总量的44.9％，按照城市化水平推算而得的农村人口计，人均用地352m2，远高于国家标准的150m2，居民点整理、挖潜的潜力大。

3.1 评价单元与指标

以600m×600m格网为基本单元，将常熟地区划分为3465个评价单元，周边格网的边缘以行政界为准。将适宜性指数综合到各个行政村，共计283个评价单元。

根据实际选择分区指标，包括生态重要性、地貌类型、土壤质量、人均地区生产总值、城市化水平、人口密度和交通通达性。并将其分成引导型和约束型两类，其中生态重要性、地貌类型、土壤质量为约束型指标，人均地区生产总值、城市化水平、人口规模和交通通达性为引导型指标。确定各指标权重，分别为：生态重要性0.1589、地貌类型0.1055、土壤质量0.1717、人均地区生产总值0.1311、人口密度0.0952、城市化水平0.1035、离主要道路距离0.0801和交通通达性0.1600。

（1）生态重要性。反映区域在生物多样性维护、水源涵养、原生生境保护、特殊生境保护等方面服务功能强弱和重要性程度，利用重要湿地、饮用水源保护区、清水通道维护区和重要水面等（自然边界）重要生态功能区的面积比重表示。

（2）地貌类型。本区地势平坦，又处于沿江地区，地势条件重要，因此，选择是否为湖荡区、低洼地等作为评价指标。该类区域开发建设成本相对较高。

（3）土壤质量。土壤条件是影响耕地质量的重要因素，从土壤肥力的角度评价，选取土壤类型、土壤有机质含量、全氮含量、全磷含量、速效钾含量以及渗透性作为（擦除现状建设用地）土壤肥力评价指标。土壤肥力越好，土壤质量好，适宜耕作，耕地保护价值高。

（4）人均地区生产总值。人均地区生产总值大，经济水平高、规模大，开发需求旺盛，对建设用地需求大，集体土地流转的导向性也就越强。

（5）人口密度。人口密度影响土地开发活动，人口密度越大，建设用地强度要求也高，农地流转为建设用地的可能性越大。

（6）城市化水平。表征城市建设水平，城市化水平越高，城镇规模扩大的意愿越强烈。同时随着城市化水平的提升，农村人口的转移，空置的农村宅基地也相应增多，农村集体建设用地流转的需求越大。

（7）交通通达性。到重要节点的通达性越好，地区发展潜力越大，土地开发需求越大。基于GIS软件的网络分析功能计算交通通达性，对经过矢量化建立的基础信息数据库中的路网创建几何网络的拓扑关系，使其成为真正的“网络”，基于路网特征赋运行速度，利用网络分析的最短路径追踪功能，创建时间可达性模型，计算任意两点间的通达时间。基于常熟2020年规划路网图，计算得到各单元到城区、港口的通达时间，数据越小，通达性越好。

（8）离主要道路距离。离主要道路距离越近，耕地非农转化的可能性越大，建设开发的可能性越大，耕地保护的难度就增大。

3.2 建设适宜性分区

表1 分区指标体系Tab.1 The indicators of the construction land zoning

利用式1对引导型指标数值进行极值化处理，对于约束型指标，则还应用“1减去”的方法进行处理，使得指数方向同引导型指标一致。再利用式2计算得到各网格评价单元的适宜性指数，按式3计算各村的建设适宜指数，根据最终的指数划分建设适宜性类型区。将常熟市各村划分成建设1级、2级、3级、4级和5级共5种适宜区类型（图2）。

建设1级适宜区：指建设适宜指数最高的区域，主要为城区、东南经济开发区，共149.1km2，占评价区总面积的13.6％。

建设2级适宜区：指建设适宜指数较高的地区，发展潜力大、区位条件好，主要分布在城区、港区以及部分镇区。共115.0km2，占评价区总面积的10.5％。

建设3级适宜区：指建设适宜性指数中等的地区，开发建设与耕地保护相对均衡的区域，即资源保护需求适当的地区。这类地区在城区、港区扩展范围的外围，共320.5km2，占评价区总面积的29.4％。

建设4级适宜区：指建设适宜指数较低的区域，主要表现为发展潜力、区位条件相对一般。这类地区主要分布在市域的南部、西部和东部部分地区，共347.0km2，占评价区总面积的31.7％。

建设5级适宜区：指建设适宜性指数最低、反之耕地保护适宜性高的区域，这类地区主要分布在县域的南部、西部部分区域的村，共162.3km2，占评价区总面积的14.8％。

3.3 整理模式选择与引导

将常熟建设适宜性分区图与现状农村宅基地分布图叠合，建设1级、2级适宜区内的农村宅基地选择城乡一体化整理模式；建设3级适宜区内的农村宅基地选择村内合建模式；建设4级适宜区中，若村农业人口少于1000人，则选择迁村并村整理模式，若村内农业人口①注：数据来源于《常熟市统计年鉴（2009年）》。大于1000人，则选择村内合建模式；建设5级适宜区内的农村宅基地，选择迁村并居整理模式（图3）。

城乡一体化整理模式，指通过撤销郊区村庄，将原村庄居民分期迁入在城镇规划区内建设新居民社区，而原农村宅基地则根据城市、镇区的扩张情况，直接流转、重建，成为城镇用地的整理方式。涉及农村宅基地17.0km2，占全市的10.3％，这些用地处于建设适宜指数最高的区域，与城市规划区范围基本一致。在不增加建设占用耕地的前提下，常熟可以通过这种整理方式增加城镇用地17.0km2，加快了农民向城镇、城市集中的过程，实现区域的城乡一体化建设。

村内合建整理模式，指全面整理村内分散分布、一户多宅、少批多占的宅基地，通过提高容积率等手段，达到给空心村“减肥”、释放建设潜力的目的，符合新农村建设要求。涉及农村宅基地62.9km2，占全市的38.1％，这些用地处于建设适宜性相对较高的区域，可以承受一定强度的开发建设，选择该类区域内建设适宜指数高的行政村建立中心村，作为接纳适宜性较低区域居民点和适宜性较高区域零星农村宅基地迁建的区域，提高农村宅基地的集约利用水平。复垦后的土地指标，一部分作为增加城镇建设用地指标，一部分直接作为增加的耕地指标。

迁村并居整理模式，指对建设适宜性较差地区范围内的布局分散且规模较小的自然村庄进行整体性搬迁或者分期搬迁。根据适宜性，采取就近、围绕强村建设的原则，将几个自然村庄合并形成新的行政村，或以某个经济发展状况较好的村庄作为中心村建设，并对调整出来的土地进行复垦。这种方式主要在建设适宜性较差的地区实施，常熟市该类农村宅基地涉及面积约85.1km2，占全市的51.6％，通过整理、复垦后的土地可作为耕地，从而增加市域的耕地面积，确保稳定全市的耕地面积。

4 结论与讨论

本文通过构建分区指标体系、选择恰当的分区方法，进行建设适宜性分区，将常熟划分成建设5种适宜类型区，将分区结果与现状农村宅基地叠加，以合理选择适合当地实际的整理模式，引导了整理工作的开展。通过研究发现，常熟市可以通过城乡一体化整理模式将17.0km2的农村宅基地整理为城镇用地；62.9km2的农村宅基地适宜通过村内合建模式，提高用地集约程度；85.1km2的农村宅基地适宜通过迁村并居整理模式，增加不宜建设区域的耕地面积数量，增加集中连片保护的耕地面积，提高农用地规模效应。

但在整理实施过程中，仍有诸多问题需要解决，如如何保证各个地区遵循科学的规则，实行适应当地实际的整理模式。尚需加强对政策、制度的相关研究，以增强方案的实施力度。

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