工程建设项目临时用地定额指标初探——以高速铁路制梁场为例

窦洪桥，金晓斌，汤小橹，周寅康，沈春竹，沈秀峰

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210093；2.江苏省土地勘测规划院，江苏 南京 210008）

1 引言

高速铁路建设在促进区域社会经济发展的同时，不可避免地占用和破坏一定数量的土地资源。如何有效控制和减少高速铁路建设给土地带来的负面影响，已经成为立项决策、行政管理、项目建设、工程施工中必须面对和亟待解决的问题。目前，学术界对工程建设土地破坏恢复领域的研究主要集中在土壤修复与地力培肥［1］、生态修复与景观重建［2-3］等方面，对高速铁路沿线工程临时用地破坏控制研究主要有土地复垦适宜性评价［4-5］和复垦技术方法［6-7］等，而对高速铁路临时用地定额指标的研究目前尚处空白。鉴于此，本文通过对高速铁路临时用地定额指标初步研究，旨在探求高速铁路临时用地定量化管理手段，进而从用地报批源头上对工程建设项目临时用地的使用规模加以规划控制。

近年来，政府对能源、交通、水利等基础设施建设力度不断加大，从土地利用的角度看，这类工程建设项目除需要一定数量的永久用地以实现其规划设计功能外，其建设过程中还需占用部分临时用地，从事附属的交通运输、施工生活、生产加工等建设活动。据估算，目前全国因建设工程等各种人为因素破坏的土地约1.33×107hm2，占耕地总面积的10％以上，其中大部分为临时用地［6］。对这些破坏土地的合理利用，已成为促进耕地资源保护和提高土地利用综合效益的重要问题之一。

由于目前土地管理政策中对临时用地的选址、申报、使用、监督等缺乏统一的规定，在实践中出现地方政府变相批地、用地单位变相占地、少报多用、宽打宽用、选址随意、复垦措施不到位等突出问题。为了从源头上控制临时用地对土地的占用和破坏，中央提出临时用地的管理应强化“统一规划、源头控制、防复结合”的基本要求①《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发［2006］225号）。，这就要求在工程项目过程中加强用地监督管理。在科学进行复垦适宜性评价的基础上，对于部分必须占用又难以复垦的临时用地可考虑后续转为建设用地，因此，其用地审批也应参照建设用地进行用地标准核定。本研究以高速铁路制梁场为例，在相关工程设计标准（规范）的基础上参考《工程项目建设用地指标汇编》、《新建铁路工程项目建设用地指标》及其他相关规定，综合考虑区域社会经济条件、工程施工条件、施工进度安排等因素，确定其用地定额指标，以期为促进临时用地规范管理提供参考。

2 高速铁路临时用地定额管理

根据占用时限，高速铁路建设用地可分为永久用地和临时用地两大类。其中，永久用地包括铁路正线、侧线、连接线、存车线、站场以及其他配套设施用地。在永久用地确定基础上，为配合高速铁路建设，还需要一定数量的施工辅助设施用地，包括取弃土（渣）场、施工作业场、施工器材堆放及施工机具停放场、大型混凝土搅拌站、大型构件的运输通道、预制构件制作存放场、施工便道、过渡工程、扬水管道及导（排）水管道、施工临时用房等［2］。这些用地在工程建设中必不可少，但在高速铁路建成后不再继续使用，因此纳入临时用地。高速铁路临时用地具有以下特点［8］：（1）破坏区域呈线性分布；（2）数量多、用地分散而总量较大；（3）占地载荷大，地表硬质化程度高；（4）特定临时用地类型受服务半径和施工条件限制。由于受高速铁路建设线性施工特点、特定临时用地服务半径和施工条件限制，导致临时用地不可避免的占用耕地；其用地重载荷、强硬质的工程特点，使其严重破坏土地并极难恢复。在经济可承受、社会可接受的条件下，高速铁路临时用地的后续利用方式可以并且应当多样化，部分难以复垦的临时用地可考虑转为建设用地使用，在其用地审批中也应参照建设用地进行用地标准核定。

建设用地定额指标是在综合考虑社会经济发展、土地资源状况、技术工艺水平等条件下对建设项目用地规模做出的数量规定。为实现土地资源的集约利用和优化配置，原国家土地管理局从1986年起开始组织编制分行业的《工程项目建设用地指标》，并于1996年形成了《工程项目建设用地指标汇编》，主要依据各行业单位生产能力、企业生产规模、工程投资强度等指标核定建设项目用地需求。在经验积累和实践总结的基础上，2004年国土资源部颁布了《工业建设用地控制指标（试行）》采取分行业、分地区的方式确定单位面积投资强度、容积率等用地指标，进而控制用地定额。2008年，国土资源部对《工业建设用地控制指标（试行）》又进行了修订，出台了《工业建设用地控制指标》，在前期标准的基础上又增加了绿地率控制指标，同时提高了投资强度、容积率等指标的要求，进一步加大对建设用地使用的约束和管制力度。

根据《中长期铁路网规划》，“十一五”期间中国将重点建设客运专线铁路及城际铁路。在快速轨道交通建设全面铺开的形势下，2007年国土资源部、建设部、铁道部下发了《客运专线铁路建设项目用地控制指标（试行）》，经试用修订，2008年底正式发布《新建铁路工程项目建设用地指标》［9］，对加强客运专线铁路建设用地的科学管理起到重要作用。但上述定额标准重点对永久用地规模进行规定，对临时用地规模控制缺乏相关指标约束。作为防控土地破坏的重要内容，应制定高速铁路临时用地定额指标，供项目用地审批参考，从根本上控制临时用地占地规模的随意性。

通过对高速铁路永久用地和临时用地对比分析，笔者发现高速铁路永久用地在用地规模上有相应的用地定额指标，而临时用地缺少相应用地定额指标规范。结合临时用地在工程结束后的用地方向经济比选，可知高速铁路临时用地后期复垦难度较大，因此建议高速铁路临时用地在报批时参考永久用地报批程序，参照建设用地要求进行报批。鉴于目前临时用地缺少相应用地定额指标，故本文从此角度进行研究，探讨临时用地基准定额指标，并结合其影响因素进行修正（图1）。

图1 高速铁路临时用地定额指标确定技术路线图Fig.1 Technology roadmap of quota indices selection of tem porary land use for high-speed railway

3 案例分析

为了提高地基稳定性并减少土地占用，桥隧比高是高速铁路建设的重要特征之一。按《中长期铁路网规划》，中国规划拟建客运专线网长达12000km，已批复建设的的京津、武广、宁合、石太、温甬、温福等九条客运专线总长约3100km，其中桥梁长度超过1000km，架设简支梁约3.1万榀［10］。同时，制梁场需要承受巨大的载荷①如32m的箱梁重量可达900t，起梁机自重约500t，运梁车自重150t以上，单座拌合塔重量在100t以上等。，提高地表载荷能力的主要途径是打造强硬质化基础，包括坚实的桩基础、底层的夯实压平、叠加垫层和铺设表层等，该土地后期复垦成农业用地极为困难。因此，在土地管理政策要求下，根据土地复垦适宜性分析，如果工程结束后需转为建设用地使用，制梁场在用地审批中也应参照永久用地管理，进行用地标准核定。

3.1 制梁场概况

制梁场用地主要根据铺架计划，考虑场地的地貌与工程地质条件、交通状况、生产工艺、施工要求等因素［11］，本着“因地制宜、节约土地、经济合理、安全适用、规范生产”的原则，保证充分满足供梁范围、供梁数量、供梁时间的前提下，统筹推算规划梁场用地。根据相关设计标准和技术规范②《客专线预应力混凝土简支箱梁暂行技术条件》（铁科技［2004］120号）、《铁路混凝土工程施工质量验收补充规范》（铁建设［2005］160号）、《铁路桥涵工程施工质量验收标准》（TB10415-2003）、《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2002）、《建筑桩基技术规范》（JGJ94-94）、《350km/h客运专线预应力混凝土预制梁暂行技术条件》。，高速铁路预制箱梁生产规格有14m×32m和14m×24m两种规格。制梁场按其生产规模分为小型制梁场、中型制梁场和大型制梁场，箱梁总产量依次为低于600榀、介于600榀至800榀之间、大于800榀，此外，三种梁场制梁效率依次为1榀/天、2榀/天、3榀/天。

制梁场按照其生产工艺布局方式可分为横列式布置和纵列式③按照制梁台座形成的生产线和存梁线、运梁线的位置关系，制梁场有横列式和纵列式二种布局方式，当制梁生产线垂直于存梁线，并且平行于运梁线时，为横列式布置；当制梁生产线平行于存梁线，并且另辟场地存梁时，为纵列式布置［11］。。一般而言，横列式布置占地面积小，存梁多，存梁区集中，便于施工，主要适用于方形平坦区域；纵列式布置起吊设备较为庞大，起吊、移梁能充分利用机械设备，移梁轨道长，占地面积大，主要适用于地形多变地区［12］。制梁场内部片区按其功能可分为生产区、运输区、办公生活区。生产区可细分为制梁区、存梁区、生产辅助区；运输区可细分为提梁区和提梁机变向区；办公生活区细分为办公区和生活区。

3.2 研究假设

为推求制梁场基准用地定额指标，本研究假定以下自然和生产条件：（1）选址在不受地块形状限制的平原地区，工程地质条件良好；（2）布局方式采用横列式，存量区采取双层存梁方式；（3）制梁规格统一，均为14m×32m，总产量为700榀；（4）生产任务按照工程设计进行，无特殊工期要求。制梁场横向自铁路正线由近至远按工艺划分，依次布置为提梁区、存梁区、制梁区、提梁机变向区、生产辅助区（存料区、钢筋加工区、机修区、拌合区、工具房、配电房等）、办公区、生活区以及配电房等。

3.3 典型制梁场用地规模计算

3.3.1 生产区 生产区按功能可分为主要功能区和生产辅助区，具体如下：

（1）制梁区和存梁区。根据预制梁生产工艺要求，每跨箱梁生产周期为6天，每个台座每月可生产5榀［13］。假定生产进度为2榀/天，可推知制梁台座共12个。存梁台座的数量n=N×K［14］。N为制梁效率（榀/天），K为箱梁存放时间（包括初张拉后到终张拉前的时间间隔12天，终张拉及其压浆工作时间2天，终张拉后架梁31天，共计45天），故需双层存梁台座n为45（包含备用存梁台座），此外，需要内膜检修台位、蒸汽养护台位4个（以制梁台座占地面积计算），上述用地共2.91hm2。同时，为实现制梁施工和箱梁顺利运输，存梁台座、制梁台座均预留搬梁区用地、施工道路和龙门吊行车道等，参照设计规范，此类用地约为制梁台座和存梁台座总面积的4/5，则制梁区、存量区共计5.24hm2。

（2）生产辅助区。生产辅助区分为钢筋加工区、拌合区、存料区、机修区、工具房、配电房等。按照箱梁钢筋设计规范，要在钢筋加工区设置箱梁钢筋绑扎胎具。根据制梁区生产需要，共设置钢筋绑扎台10座。绑扎台座的规格及其台座间施工便道与制梁台区设计一致，共占地面积为1.31hm2。此外，依据施工需要，钢筋加工区还设有钢绞线加工区、半成品堆放区、小构件加工区等，依据工程建设经验，需占地0.42hm2。

生产过程中，单位箱梁需浇筑混凝土320m3，为防止施工中出现设备故障，设置HZS120型混凝土搅拌机2台。根据设计要求，混凝土搅拌站、储料罐、操作室、机修室、胶带机、骨料仓等共占地0.63hm2。

存料区主要堆放拌合区施工所需的中砂、碎石、水泥以及钢筋加工区绑扎钢筋所需的各类钢筋材料，根据每天材料运送量、消耗量、存放方式，结合施工经验，推算出材料堆放区占地约0.92hm2。此外，根据梁场设备的规格、制梁场用电情况等，确定机修区、工具房、配电室以及生产辅助区内施工道路共占地0.94hm2。

3.3.2 箱梁运输区 箱梁运输区包括提梁机变向区和提梁区。提梁机变向区连接制梁区与存梁区，是为箱梁顺利转移预留的运输空间；提梁区是提梁机将箱梁运送出制梁场的准备区，提梁机在提梁区借助龙门吊将箱梁放置在运梁台车上，然后通过施工便道运送到桥墩旁进行架设。依据箱梁长度和运输机械的规格，推算出提梁机变向区和提梁区分别占地0.67hm2和0.71hm2。

3.3.3 办公生活区 办公生活区是为施工人员提供办公和生活空间的场所，设置办公室、宿舍、食堂和其他辅助设施。对于中型制梁场，一般有施工和管理人员约300人，以人均用地15m2计算，办公生活区占地0.45hm2。

3.3.4 制梁场基准用地定额 为了使基于工程设计的用地转换为项目用地审核所需的用地标准，本研究引入单榀生产基准面积（ξ）和箱梁转换系数（η）两个指标。单榀生产面积以典型设计为依据，在不受自然和生产条件限制情况下，在现行施工工艺要求下，中型制梁场生产单位箱梁所需的土地面积，本研究案例的单榀生产基准面积为161m2/榀。由于本研究案例所设定的箱量规格为14m×32m，在实际施工中还可能会有箱梁规格为14m×24m，由于箱梁的尺寸与制梁区、存量区用地面积紧密联系，故如果所需生产的箱梁全部为14m×24m，则设定转换系数为0.8。

3.4 制梁场用地定额修正

表1 高速铁路制梁场定额指标修正因素及其调整表Tab.1 Modification factors and adjustments of quota indices of beam fabricating yards of high-speed railway

为增强典型制梁场用地定额在临时用地审核中作用的发挥，在管理实践中，还需结合具体地形地貌、工程地质条件、工程布局、生产总量、服务半径、工期要求、离正线距离等对上述基准用地定额进行修正（表1）。

表2 京沪高速铁路制梁场（江苏段）修正因素表Tab.2 Modification factors of the beam fabricating yards（Jiangsu Section）of Beijing-ShanghaiHigh-speed Railway

在进行制梁场用地核定时，采用以下计算公式：

式1中，S为核定制梁场用地面积；M为箱梁生产量；η为箱梁换算系数；ξ为单榀生产基准面积；Xi为第i项修正因素。

3.5 制梁场定额指标实证检验

为对上述制梁场用地定额的适用性进行检验，本研究选取京沪高速铁路（江苏段）12个制梁场进行实证分析（表2）。通过对该段线路制梁场占地面积与核定用地面积的差值（即核减面积）进行线性回归分析，结果发现，除秦淮河制梁场、汤山制梁场和昆山制梁场外，其他9个制梁场核减面积数值与回归直线的偏离程度较小。可见在中等规模条件下，上述核定方法对于研究制梁场用地规模具有较强的适用性和参考性。秦淮河制梁场、汤山制梁场和昆山制梁场核减面积数值与回归直线的偏离程度较大，其主要原因是秦淮河制梁场、汤山制梁场生产规模较小、昆山制梁场生产规模较大，此方法暂不适用。

4 结论与讨论

本研究在工程建设临时用地管理问题分析的基础上，以高速铁路制梁场为例，采用基准定额指标与修正因素相结合的方法，对临时用地定额指标确定进行了初步分析。通过实例分析，验证了该方法的适用性，但研究中尚存一些问题有待继续深入。

第一，本研究中，修正因素的选择主要依据高速铁路穿越地区的自然条件、工程布局、生产任务、服务半径、离正线距离等，而影响制梁场规模的社会经济因素，如铁路建设单位投资强度，征地成本等未予以考虑。

第二，本研究是以平原区为基本假定，而高速铁路穿越山区极为普遍，在地质条件、桥隧分布、地形地貌等方面，高速铁路在山区与平原存在较大差异［16］，相应临时用地设置的数量、种类、费用、路基填料来源等都有所不同，这有待进一步研究。

第三，目前本研究仅对中型制梁场适用，对于规模较大或较小的制梁场指标确定，还有待进一步研究。

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