“普选”目标下香港行政主导体制的发展分析

姚秀兰

（深圳大学法学院，广东 深圳 518060）

在现代政治学和宪法学中，政治体制主要是指立法机关、行政机关和司法机关等国家机构之间的职能和权限的划分问题。其中行政机关与立法机关的相互关系是其核心。如依据行政与立法的相互关系来分类，世界各国和地区的政治体制大致可分为两类，即行政主导型的总统制和立法主导型的议会制[1]。香港回归前，原有的政治体制实行的是“港督会同行政局”的“行政主导”机制，其优点就是行政效率高。这是公众认可的，也是香港的发展证明了的。故为保持香港的稳定和行政效率，香港基本法起草委员会委员们在设计香港特别行政区（以下简称“香港特区”）的政治体制时，吸收了香港原政治体制中行之有效的部分，体现了“行政主导”的精神，同时，又赋予其新的内容、新的特点，强调行政与立法之间的制衡，充分体现了“一国两制”的精神。但随着香港特区普选的推进，民主政治的发展，这一新的机制受到很大挑战，行政与立法常常发生摩擦，如何理顺二者关系成为特区政府面临的重大课题。

一、“普选”目标下的行政主导体制

“普选”是香港政制发展的最终目标。《基本法》第45条第2款规定：“行政长官的产生根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第68条第2款也规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”①为顺利实现这一目标，基本法在设计香港特区的政治体制时，条文中没有 “行政主导”的明确文字。但学界和官方普遍认为，基于香港的历史、现状与发展，在“一国两制”方针的指导下，基本法确立了香港特区“行政主导”的政治体制。其基本特征是：行政长官在政权体系中占据着显著位置，主导特区的政治生活。行政长官既是特别行政区的首长，代表特别行政区；又是特别行政区政府的首长，领导特别行政区政府。行政与立法既相互制约，又相互配合，司法独立。这一模式既不同于港英时期的港督集权式的行政主导，也有别于议会政治下三权分立，是集二者之长的综合体②。

与分权相比，它重在“配合”[2]。如部分立法会议员兼任行政会议成员；政府官员列席立法会会议，并代表政府发言；尤其是在第一届和第二届立法会中，部分议员由选举行政长官的同一选举委员会选举产生，从制度上保障行政与立法的沟通与合作。在行政与立法制衡关系上，行政权处于优势地位。如前指出,《基本法》首先总体上确立了行政长官在香港政治生活中的主导地位，规定行政长官是香港特区及特区政府的首长，既代表特别行政区，又领导特区政府；其次，行政参与立法程序；在各项议题的设定上，行政权优先，政府提出的议案优先列入议程；凡涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案只能由政府提出，立法会议员不能提出；立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意；行政长官在任内依职权可解散立法会，以及否决立法会通过的法案等。

与港督“集权式行政主导”相比，它又强调行政与立法的相互制约。如立法会可迫使行政长官辞职；对有严重违法或渎职行为的行政长官可提出弹劾案；征税和公共开支须经立法会批准，以及对政府的工作提出质询、行政机关向立法会负责等。与此同时，特区司法独立，终身法院享有终审权。

可见，制约与配合是一个事物的两个方面，配合是主要的，制约是次要的。强调配合的主要性，有利于减少摩擦，避免内耗和力量的抵消，从而提高效率，确保香港特区的稳定、繁荣和顺利发展[3]。

在“普选”目标下，为使行政主导体制有广泛的民意基础，保障其畅行。香港基本法规定，行政长官由来自工商、金融、专业、劳工、宗教等不同界别的专业人士按一定比例组成的选举委员会提名选举产生；立法会议席也逐渐从由功能团体选举的议席、选举委员会选举的议席和分区直选议席按一定比例构成，而过渡到分区直选议席和功能界别议席各半的格局；其议案表决程序也区分政府提出的法案和议员个人提出的议案采用不同的计票方式。这种规定，一方面保证了香港各阶层、各界别都能参与政治，既照顾了市民的利益，也照顾到工商、专业界的要求，体现了“均衡参与”原则。另一方面又防止了立法会过渡政治化对政府施政产生掣肘，体现了行政的主导性，同时也保障了行政主导的民意基础[4](P58)。

二、“普选”目标下行政主导体制面临的困境和挑战

行政主导是现代社会发展趋势。当前世界上运作比较成功的政治体制都呈现出行政主导性特点。这既是社会客观性要求，也是行政权力的性质所决定。香港是一个高度开放的自由港和国际贸易、金融中心，其政治、经济、社会的复杂性，需要一个较强势的政府，也需要政府整合社会各阶层力量，保障各阶层利益。

但实践中，特区行政主导体制陷入窘境，没有达到基本法立法原意的“行政主导，行政与立法相互配合”的预期。相反，行政与立法之间摩擦不断，出现配合不足，制衡有余，行政权力弱化的局面。如1999年提高路边泊车收费案的否决、2003年“23条立法”的搁置、2005年政改方案的否决等等。这表明，在“普选”目标下，香港特区行政、立法关系发生了质的变化，不同于港英时期的行政、立法关系，主要表现在：

第一，从行政长官和立法会议员的产生路径上，二者发生了质的变化。港英时期，立法局议员有相当部分是港督委任，自然要向港督负责，同时港督也是行政、立法两局当然主席，立法机关无疑从属于以港督为核心的行政机关。而现阶段香港特区，曾与行政长官产生路径一致的选举委员会选举产生的议席已消失，只剩下直选和功能界别的议席。③同时，行政长官不再兼任立法会主席。因此，来自于直选和功能界别的议员，必然会为自己所代表的选民和界别的利益而不当然支持政府的决策，立法会与港英时期的立法局有了结构性不同，立法与行政开始了真正的制衡。

第二，基本法框架下，行政与立法存在“结构性紧张关系”[4](P53)。虽然基本法强调香港特区的行政、立法重在“配合”。但基本法在制度上仅设置了通过行政会议中委任有限的几名立法会议员和部分选举委员会产生的议席来协调行政与立法间的关系，实则路窄面狭，不够充分。并且，这种“配合”随着选举委员会议席的消失，以及主要问责官员进入行政会议后，致使行政会议中立法会议员和社会人士相对减少，而大打折扣。

与此同时，民主政治的核心是“政党政治”。虽然基本法条文中只有“政治性组织或团体”的表述，而无“政党”字眼，同时行政长官及行政机关也不得有政党背景④。但在“普选”目标下，基本法关于立法会选举产生的安排，为“政党政治”的发展奠定了制度空间，造就了行政和立法在“政党政治”上的二分局面⑤。这就意味着无政党支撑的政府施政必然会受到来自已政党化了的立法会的掣肘。

另外，随着特区终审法院的设立，特区不仅拥有司法终审权、司法独立，并且特区法院获得解释基本法自治范围内事务条款的权力，司法权大大加强，消解了“行政主导”的作用。如居港权案、公务员减薪案、海外公务员协会诉行政长官案等，这些案件的裁决都对特区政府的施政管理产生了冲击，增加了行政管理的压力与难度。

总体来说，香港基本法既包含了行政主导的政治设计理念，也蕴涵了制约行政，甚至消减行政主导的因素[5]。这种消减因素在普选条件下会更加凸现。这是因为，基本法规定，行政长官的普选是“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后”的普选；立法会的普选是“全部议员由普选产生”。这意味着，行政长官依然保持非政党背景，而立法会却随着议席的全部直选，更加政治化，行政与立法“政党政治”的二分局面将更加加剧；同时，随着立法会议席的全部直选，功能组别议席取消，立法会议案表决的分组计票机制也将自动消失，立法会对政府制衡的作用将更加强大，行政主导的运作将更加困难。

在共识民主未达成，立法会过度政治化及与行政冲突日益激烈的情形下，要做到施政效率高，保障社会各阶层利益并非易事。各政党为选票极易以福利为条件进行博弈，最终影响到各阶层利益。恰如曾荫权先生在2005年6月补选行政长官期间的竞选演说里指出的，“我们不缺百年大计，只欠有效的执行；我们不缺宏大远景，只欠惠民政绩。”[6]

因此，如何理顺行政与立法关系，提高施政效率，进而确实保障社会各阶层利益是香港政制发展中亟待解决的一个关键问题。

三、“普选”目标下行政主导体制应对思考

行政主导已是当代政制发展态势，尤其是面临目前全球的金融危机，各国首脑峰会的频密举行，无一不体现行政在处理瞬息万变的事务及应对危机中的积极性、主动性和有效性。因此，要强化行政主导，提高施政效率，就必须进一步发展“共识政治”⑥，理顺行政与立法关系。笔者以为，在贯彻“一国两制”方针下，可考虑以下方面：

一是对“普选”价值的重新审视。“普及和平等”是世人普遍认可的选举的基本价值，但达到这一价值的方式、路径，世界各国皆因各自历史、国情、文化等因素而各不相同。有直选，也有间接选举，抑或两种方式混合。普选并不必然等同直选。每个民族都可依各自的民情发展出适合本民族的选举制度。香港也可依本地情形发展出自己的选举制度。基本法规定的“双普选”并不必然是全部的直选。基于此，行政长官或可采取间接选举方式，如依然由选举委员会选举产生，但扩大选举委会规模，以增加行政长官的认受性；或对立法会架构适当调整，如参考实行两院制模式；⑦或实行单院制，但扩大立法会议席，保留功能组别议席。分区直选议席和功能组别议席依然各半，但功能组别议席向各功能组别中下层人士适当开放，扩大功能组别议席的民意基础,淡化功能组别只为特定阶层设立的负面形象；或每个选民投两票，一票给分区直选，一票给功能组别[4]。

二是对政治生态和政党政治的重新认识。民主政治的核心表现就是政党政治。香港政党自上世纪80年代始发展至今，已逐渐成型，初具规模，形成了以民建联、自由党、民主党为核心的三大政党团体。香港也从商业社会发展为政治社会，市民也由“经济人”转变为“政治人”。面对这一现实，一方面政府应以积极的姿态面对，不能采取简单的抑制手段，而应因势利导，积极引导、规范政党发展，促成政党文化的成熟，并且吸收一些政党人士参与政府施政，提高政府于政党的“认受性”。如政府对三司十一局的重组就获得了民建联、自由党、民主党三大政党的支持。另一方面，香港各政党或团体也应认同香港是一国之中的地方行政区域的法律地位，不能突破 “一国”的底线，其政党政治应以“一国”为依归。在这个根基上，各政党求同存异，逐步形成民主共识，进而维持香港稳定与繁荣，保障社会各阶层利益。

三是对政府管治能力的提升。提高政府的决策水准、管治效能，是增强政府社会认受性的重要方面，也是提高政府管治威信，强化行政主导的重要条件。特区政府一直致力于政府管治能力的提高，打造强势政府。从董建华“政治委任制”的推行，到曾荫权“政治委任制”的扩大，以及各种咨询组织。这些举措既架构管治的民意基础，也吸纳了社会精英，为有意参政的政党和政团人士提供了出路，同时也培养了政治人才。尤其是“政治委任制”的扩大，虽然饱受争议，但从中可以看出，特区政府的政治团队已日渐完备，初步形成了以行政长官为核心的“部长制”。这不仅能令政府的施政能力提高，也扩大了政府与立法沟通的渠道，这些委任副局长及政治助理与议员会有更多正式及非正式沟通，从而有利于行政、立法关系的加强。同时亦是为2017年普选行政长官而铺路，以便行政长官——尤其是日后经普选产生的行政长官——有充足的空间提名及委任一队包括主要官员及其副手的班子，建构一个稳健、高效政府[7]。

应该说，政府不是万能，但“一个小而强的高效能政府，面对充满风险挑战的外界环境，在关键的环节决策果断，做到透明而有效的支援”，是民众的期望。在“普选”目标下，香港行政主导体制得以有效运行的政治环境发生了巨大变化，市民政治意识高涨。特区政府只有决策过程更加透明，建立更广泛社会共识，使各方人士都能参与香港的治理，共担权责，形成包容共济的政治环境，才能在更高层次上真正地实现“港人治港”，提高行政主导型政制的质量。

注:

①全国人大常委会于2007年12月作出决定，香港可以在2017年普选行政长官，2020年普选立法会。

②内地著名学者肖蔚云教授、许崇德教授、王振民教授，香港学者陈弘毅教授、陈文敏教授等，以及香港政府发布的《政制发展二号报告》等，均认同特区政治体制是“行政主导”体制。且大都同意特区政治体制的“行政主导”并非全盘继承原来港英时期的行政主导体制，而是吸收了一部分，有所改革和发展。

③自2004年第三届立法会始，选举委员会选举产生的议席就消失，功能界别议席和分区直选议席各占30席。

④《香港法例》第569章，《行政长官选举条例》第31条规定，胜出的候选人（行政长官）必须声明他不是政党的成员。

⑤自20世纪80年代开始，香港各种政治团体纷纷涌现，逐渐出现了不少议政团体、参政团体、压力集团甚至以“政党”自居的政团组织，这些所谓的“政党”的功能角色凭借立法局和市政局、区议会的民选议席增加而显得日益重要。

⑥“共识政治”通常是指具有不同意识形态色彩的各类政党在制定和实施政策方面的“趋同现象”。这种现象在西方两党制国家表现突出。香港特区行政长官曾荫权先生在《2005至06年的施政报告》中提出求同存异，建立共识，使香港政制可以向前发展。

⑦上院按功能组别分配名额和提名，然后由选民选举产生，下院分区直选产生。

[1]刘曼容.行政主导乃香港基本法之立法原意[J].理论前沿，2007，（4）.

[2]肖蔚云.香港基本法讲座[M].北京:中央广播电视出版社，1996.147.

[3]黄江天.香港特别行政区政制下的行政立法关系[A].肖蔚云主编.香港基本法的成功实践[C].北京:北京大学出版社，2000.47.

[4]张定淮.面向二00七年的香港政治发展[M].香港:大公报出版有限公司，2007.

[5]邹平学.香港管治体制探析——以高度自治权为角度[J].公法评论，2008，（5）.

[6]“一国两制”研究课题组.构想、现实与充实：论进一步落实“一国两制”的要义[J].港澳研究，2005，（11）：24.

[7]马楠.港府政治委任制——为普选铺路[J].凤凰周刊，2008，（7）.