美国棕色区域环境责任保险及其对我国的启示与借鉴

朱晓燕 秦 宁

目前,我国已进入工业化时期,经济发展速度较快,环境污染事故也进入高发期,因此,企业面临的环境风险也很大。一旦发生重大环境污染事故,不但会造成重大环境污染损害,还会造成重大经济损失,企业要承担相应的经济赔偿责任。如果损失过大,超过了企业的承受能力,就会导致企业一蹶不振,难以度过污染事故难关,不能恢复生产。这既不利于经济的发展,又不利于社会的稳定,还不利于污染事故受损方利益的保障。要化解企业面临的环境污染事故风险,除了加强管理、避免环境污染事故的发生外,就要考虑建立我国的环境污染事故责任保险制度,形成社会的保障机制,为企业的发展、经济的腾飞保驾护航。

而环境污染事故频发地带多是再开发利用的工商业用地,我国对此区域没有明确规定和限制。本文欲从评介美国棕色区域立法和环境责任保险入手,为我国环境污染责任保险承保棕色区域环境风险提出相关建议。

一、美国棕色区域立法的缺失为其棕色区域环境责任保险提供了广阔空间

根据美国《环境应对、赔偿和责任综合法》,棕色区域是指由于现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到其扩展、振兴和再利用的不动产。①美国的“棕色区域”(Brownfield Site)最早、最权威的概念界定,是由1980年美国国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation,and LiabilityAct,简称 CERCLA。俗称“超级基金”)做出的。有学者认为它是指已经被污染,但有恢复可能性的现存的工商业用地。也有学者认为棕色区域是曾经进行过工业和商业活动,对其重新开发利用须以清理为前提的土地。②王欢欢:《美国棕色区域的治理法律评介》,《环境科学与管理》2007年第 7期。对棕色区域的完整的法律定义,可参见美国 2002年通过的《小企业责任减免与棕色区域复兴法》①ublic Law(H.R.2869),pp.107-118.:一般情况下,棕色区域是指由于已经存在严重的或潜在的有害物质、污染物,从而影响其发展、再开发和再利用的不动产。棕色区域包括用于居住的、商业的以及工业的不动产。②Appendix 3.Guidance on Sites Eligible for B rownfields Funding Under CERCLA§104(k)43.http://www.epa.gov/brownfields/htm l-doc/ 10902a3.htm.该定义援引自 CERCLA,但做了一定程度的修改。如工业用地、加油站、废弃的可能含有危险物质的居住地,甚至包括废弃矿区等等。棕色区域立法主要讨论如何使污染最小化的问题:(1)对已知的污染造成的损失进行补救;(2)未来环境责任的信息公开化。

在过去的十多年里,美国国会和大多数州都制定了棕色区域立法。其目的在很大程度上是鼓励开发商对那些已经遭受污染但还有可能恢复利用的工商业用地进行再开发。棕色区域立法中的诸多条款为用地的再开发提供了帮助,主要包括以下几点③W illiam J.W arfel,B rownfield Transactions:Identification of Environmental Liability Exposures.CPCU eJournal,Sep 2007,p.9.:

1.建立能够反映计划用地用途的环境补救标准。立法规定,如果存在可能对公众健康和环境造成污染的用地风险,开发商应针对已知的污染状况制作一份清洁污染计划。在评估风险时要考虑以下因素: (1)计划用地的用途;(2)污染的传播范围;(3)可能引起的人身伤害及财产损失或对自然资源造成的损害。

2.对环境风险进行评估和控制。多数情况下,由于条件的限制,在考虑计划用地的用途时,很难实现使建筑用地恢复到初始状态或将其改造为绿地的清洁计划。这就需要对环境风险进行评估和控制。其措施主要包括以下几方面:(1)对排放污染物和毒害物质的工程设施 (如过滤系统,地下水通道等)进行专门的环境风险评估和控制;(2)对工商业用地未来的用途④此处工商业用地未来的用途是指再开发棕色区域,修建如住宅区、停车场、加油站、厂房等建筑物。和实际使用中可能对环境造成的损害进行专门的环境风险评估和控制。

笔者认为,以上两项措施旨在降低棕色区域再利用过程中的实际风险。同时,基于经济因素的考虑,由于环境损害的恢复在成本上要比预防高的多,因此,通过以上措施可以降低开发商的环境损害赔偿成本。

3.建立促进环境补救标准发展的行政机制。设立专门的委员会来实施和定期修订环境补救标准。委员会由来自各个地区的工商业或科学领域代表组成。当开发商计划重新开发污染用地时,它必须根据特殊用地的环境补救标准制定有效的清洁污染计划。

笔者认为,在美国,开发商重新开发污染用地时并不打算将其恢复到初始状态或将其改造为绿地。在这种情况下,对于开发商而言,如果其按照环境补救标准投入生产成本,不仅意味着减轻了因不符标准造成环境纠纷产生的诉累,也意味着其环境成本降低了。因此,实践中有财力的开发商更倾向于在工程动工之前制定清洁污染计划,经委员会批准后再动工。但是,更多的开发商忌惮于造成环境污染损害所要承担的严格责任而倾向于投保⑤棕色区域的开发商通常依靠“停止损害”环境责任补救保险单和特定污染责任保险单保障自身利益最大化。本文第二部分将对此予以介绍。,而不是制定清洁污染计划。

4.清洁责任保护。如果开发商的再开发污染用地行为符合具体场地环境补救标准,则表示清洁法令规定的污染被减少到了一个仅次于完全根除的足够的安全水平。根据《小企业责任减免与棕色区域复兴法》的规定,该开发商被免除进一步处理《清洁法令》规定的任何剩余污染物的责任。

笔者认为,这就意味着,首先,根据相关环境法规的规定,没有按照环境补救标准再开发用地的开发商,将来仍然要承担额外的清洁污染费用,因为清洁污染的目的是进一步减少或根除污染,防止残余污染对用地的再开发产生的不利影响。其次,按照环境补救标准再开发用地的开发商,可以免予环保组织提起的有关污染物超标对环境造成损害的起诉。

开发商的一切商业活动都是在利益的驱动下进行的。他们之所以会遵守 CERCLA和其它环境法令的规定,主要原因是忌惮违法后所带来的高额赔付以及承担额外的清洁污染费用。

但是,美国的棕色区域立法中却存在诸多不足,为棕色区域环境责任保险提供了广阔空间。主要包括以下几个方面:

1.对环境污染侵权责任的界定过于苛刻,对责任主体的界定过于宽泛。例如,美国“超级基金”规定:所有不动产的污染者、所有者和使用者应对其所造成的环境污染承担严格责任。如果在任何“设施”或船舶上发现“危险物质”的“排放”或“可能发生的排放”,则“有关责任方”即应当对清除该污染承担严格责任。①根据国会 1996年对 CERCLA的修订法案,对“有关责任方”只有一个例外情形,那就是,对被污染的设施只是通过掌握其所有权标志而拥有担保物权的出租人,如果没有实际参与对该设施的经营管理或使用,则该种出租人不应被视为“有关责任方”中的业主或使用人。另外,1996年的修订同时增加了有关设施的信托人对其以信托人身份保管该等设施期间发生的污染亦应承担法律责任的规定,只是该种责任应以其实际保管的财产价值为限。开发商畏于严格责任,大多不愿意加入联邦政府的清洁污染计划。该条的不合理之处在于,大多数棕色区域是以前工商业者遗弃的废址,根据“谁污染谁治理”原则,不应由后来的开发者来承担清洁有害物质的责任和费用。只有当有人愿意冒险去购买这些被污染的土地,并有财力对其进行勘察和清洁时,土地才能重新被利用和开发,否则这些土地只能被闲置。

2.对确定预期清洁费用数额的规定不明确。棕色区域立法规定,当开发商重新开发受污染用地时,必须提前根据特殊用地的环境补救标准制定清洁污染计划。因此开发商需要高额聘请一些专门的环境风险评估公司②如美国商业环境风险评估公司(Business Environment Risk Intelligence;简称BER I)。,通过这类公司聘请环境法学方面或风险评估方面的专家组成环境风险评估小组,专门为企业提供有关棕色区域再利用过程中实际风险的评估报告,并据此制定清洁污染计划。

但是,在委员会批准该计划时,土地成交价会参照被批准的清洁污染计划的估算成本适当下调。这主要是因为清洁污染计划中计算的土地成本有很大的不确定性,存在发生成本超额的风险。可能造成成本超额的因素③成本超额主要是由预期清洁费用超额引起。包括:(1)治理过程中出现超出预期的污染扩散;(2)治理过程中出现意外风险,如当治理被污染土壤时发现其含有废油而增加治理成本等风险;(3)委员会新颁布的环境补救标准比事先协商或批准的更为严格;(4)开发商应用的如线性体系等工程测量技术没有收到预期效果;(5)计划之外的额外补救工作导致工程延迟等问题。

由于各环境风险评估公司专家组和评估预期清洁费用所侧重因素存在差异,致使开发商在实际施工过程中产生成本超额的风险。由于棕色区域相关立法中均未对应重点考虑哪些因素以及土地成交价具体如何比照“估算成本适当下调”作出明确规定,所以,开发商试图通过别的途径,既能够开发棕色区域,又降低成本超额的风险,从而棕色区域环境责任保险应运而生了。

3.对开发商如何避免棕色区域产生的环境纠纷风险问题未作规定。根据 CERCLA相关规定,无论何时,只要有理由确定包含在美国环境保护署(EPA)目录上的污染物危害已发生或可能发生,CERCLA的官员就有权开始调查,并实施有效措施强制要求当事人负担治理费用,包括赔偿或补偿费用。违反 CERCLA的责任方式不仅包括强制清除污染、赔偿所有清污费用,还包括对环境损失的赔偿费。这主要是规定开发商的责任方式,重在惩罚,而不是引导开发商如何避免棕色区域产生的环境纠纷风险。

二、美国棕色区域环境责任保险状况评析

棕色区域立法有利于污染用地再开发的同时,也留下了许多立法上的空白,如开发商如何避免此棕色区域产生的环境纠纷风险等问题。实践中,开发商多通过投保环境责任保险来规避此风险。在美国的新泽西州、纽约州、俄亥俄州和宾西法尼亚州现存有很多受到污染的工商业用地(如已经关闭了一段时间的加油站等),当第三者因受环境污染造成人身伤害或财产损失而提起诉讼时,开发商或土地的将来所有人如何保障自己的利益最大化(既赔偿损失又不致使自己破产)就成了亟待解决的问题。环境污染风险是工程施工中的固有风险,近年来,开发商倾向于投保环境责任保险来规避此风险。

环境责任保险是指投保人向保险人支付一定数额的保险费,当被保险人因从事保险合同约定的业务活动造成环境污染而应当承担环境赔偿或治理责任时,由保险人在约定的责任限额内承担赔偿责任的保险。这种制度的建立与完善非常有利于分散企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力,同时强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督治理。棕色区域的开发商通常依靠以下两种环境责任保险单①W illiam J.W arfel,B rownfield Transactions:Identification of Environmental Liability Exposures,CPCU eJournal,Sep 2007,p.11.保障自身利益最大化。

1.“停止损害”环境责任补救保险单 (Stop-Loss Environmental Liability Remediation Insurance Policy)。开发商在制作清洁污染计划时,通常会考虑同时投保一份“停止损害”环境责任补救保险单。因为如上文所述,开发商在清洁污染计划中不能准确估算将要产生的清洁费用,一旦额外风险出现,其治理成本如果大大超过预算,则可能导致施工延误、中断甚至终止。如何规避此类风险,使棕色区域再利用顺利进行,从而保障自身利益最大化,成为开发商非常关注的问题。该保单正是在这样的背景下产生的。

通常情况下,开发商需要在签订保单时在粘单中载明评估得出的清洁费用具体数额,这部分费用是开发商的自保费用。如果清洁污染计划产生的实际清洁费用超过开发商承诺的自保费用,那么保单对该超额费用予以承保。另外,保险人和被保险人应在保单中签订共同保险条款。该条款应载明,被保险人在共同保险范围内应同意支付一定比例赔偿额或治理费用,范围和比例自行约定。为什么要确定共同保险部分?主要是因为开发商在施工中可能对造成成本超额诸种因素之外的公众健康和环境造成一定程度的危害。此时,保险人希望通过和被保险人共同承担风险来降低自己的风险,基于公平和自愿原则,双方可自行约定承保范围和支付比例。

2.特定污染责任保险单(Fixed-Site PollutionLiability Insurance Policy)。棕色区域立法规定,一旦棕色区域再利用工程完工,开发商不再对清洁污染计划中载明的污染承担清洁责任,但以下原因造成的污染及污染产生的费用除外:(1)污染在清洁污染计划制定之前业已存在,但基于当时的特定条件未被开发商预知且未列入清洁污染计划,由此产生的环境污染;(2)在首次清洁工作完成之后产生的新污染治理费用;(3)与第三人(如开发商的顾客)因环境污染造成人身伤害或财产损失而进行诉讼产生的费用;(4)支付第三方赔偿费用。

由于超级基金规定对开发商适用严格责任,也就意味着一旦出现以上四种风险,则开发商需要承担连带责任。这就很不合理的加大了开发商的环境治理和赔偿责任。而特定污染责任保险单的产生,为开发商解决了一块儿心病。特定污染责任保险单承保范围涵盖以上内容。因此,开发商多通过投保特定污染责任保险来解决开发工程中已有的环境污染问题,这使得棕色区域的重新开发变得经济可行了。

笔者认为,由于两份保单承保时间和范围的不同,在适用时也存在诸多差异:

1.二者相辅相成。前者伴随清洁计划产生,为开发商正确评估环境风险提供科学借鉴和保障;后者应用于清洁计划之后,为开发商减轻甚至消除环境污染损害赔偿所带来的经济损失。二者共同保障棕色区域再开发的顺利进行。

2.我国目前不宜采用“停止损害”环境责任补救保险单。美国开发商投保该保险的前提是制定清洁污染计划,该计划是以专业环境风险评估公司所出具的评估报告为基础的。可以说,开发商所提供给政府的清洁污染计划是专业人士提出的专业报告,计划背后有雄厚的人力和技术支持。但是,我国目前还没有专门的环境风险评估小组,更不用说专业的环境风险评估公司了。我国企业取得工商业用地进行项目开发一般遵循以下程序:项目开发前期调研程序、项目立项过程程序、土地使用权的取得程序、征地拆迁程序、项目规划程序、工程建设程序、项目经营程序。其中,项目开发前期调研程序就是开发商对拟投资地区进行市场调查、来探寻投资可能性,寻找投资机会的过程。对我国的开发商而言,目前的技术和资金条件限制了其进行前期较为精确的环境风险评估的可能性,该保单的设立条件还不成熟。

3.特定污染责任保险单对我国环境污染治理有很强的借鉴意义。由于环境污染具有长期性、隐蔽性、构成原因复杂性等特点,造成污染成因和后果很难界定。开发商通过投保特定污染责任保险单,可以最大限度地保护自己的既得利益,在成本——利润的博弈中看到利益所在。我国目前存在的问题是,开发商已经意识到一旦环境诉讼败诉,其必须承担巨额赔偿责任。但是由于我国立法及评估环境污染手段的缺陷,给开发商有了可乘之机,让他们有逃避承担责任的侥幸心理。同时,我国政府没有对重新开发棕色区域的开发商进行政策支持,使其缺乏动力投保特定污染责任保险单。因此,建议借鉴美国环保署 2000年 10月出台的棕色区域经济振兴计划①该计划包括恢复棕色区域经济活力的四项关键行动。(1)对棕色地块的评估论证给予资助 (2)明确责任 (3)工作培训 (4)给清洁工作的贷款项目。(Brown Fields Economic Redevelopment Initiative),激励我国开发商积极投保。

三、借鉴美国的做法,建立并完善我国棕色区域环境责任保险制度

近年来,我国环境污染事故频繁发生,有些还造成严重后果,由于缺乏相应的污染损害赔偿机制与污染责任保险制度,单个污染企业承担责任的能力又非常有限,致使污染受害者和公共环境损害往往得不到应有的赔偿。为分散企业环境污染赔偿责任,最大限度地保护受害者,尽量减少社会和国家的损失,建立环境污染责任保险制度已成为当务之急。

笔者认为,我国很多环境污染事故发生地可以归类于棕色区域,但是由于立法条件等方面的限制,目前我国还没有对棕色区域进行专项立法。通过上文对美国棕色区域立法和环境责任保险的概述和分析,笔者希望在我国环境污染责任保险的试点过程中,能够尝试担保棕色区域环境风险,以期使我国环保立法与发达国家保持同步。就此提出以下建议:

1.进一步完善环保法律法规体系。环境责任保险的发展归根结蒂取决于法律的健全与执行的力度。对于美国等国家先进的环保经验和技术,我们只能在结合自身条件的基础上有选择的借鉴使用。在棕色区域问题上,笔者建议:(1)受条件限制,目前仅在环保法和保险法中对其进行立法,不必进行专项立法。美国的 CERCLA和《清洁法令》是以其健全完善的司法体制为基础的,其实施可谓环环紧扣。我国不宜盲从。目前仅在环保法和保险法中对其进行立法,待完善成熟后再进行相关专项立法也不迟。(2)确立“能够反映计划用地用途的环境补救标准”。无规矩不成方圆,此标准为企业在开发使用工商业用地时造成的污染设立了一个社会能够容忍的最低底线,也使执法部门在处罚污染企业时有法可依。由于它是建立在科学数据和测算方法的基础之上,与司法制度没有直接联系。因此,此补救标准的制定方法可以参考美国,有效地节约我国司法资源。(3)积极引进环境评估先进设备。我国目前对环境状况的评估不能做到准确、及时,其主要原因不是评估方法的问题,而是设备问题。但是设备的引进不宜全盘接受,建议配合我国环境污染责任保险试点工作的进行逐步引进。(4)直接采用特定污染责任保险单,逐步引进“停止损害”环境责任补救保险单。就目前情况来看,这两份保险单不仅在美国发展的比较成熟,而且能够弥补我国保险单的一些漏洞,可以借鉴使用。

2.棕色区域保险采取强制保险方式。我国企业的保险意识普遍不强,以往保险公司采取的“惜保”②“惜保”就是将风险极高的企业从承保名单中剔除,这显然违背了设立环境责任保险的初衷。参见陈飞:《环境责任保险制度的建立和完善》,《财会月刊》2006年第 32期,第80页。和提高保险费率等方式,不仅不利于调动企业投保的积极性,反而会使保险公司处于两难的境地。一般说来,企业面临的环境风险有六类:一是刑事责任和行政处罚;二是清理费用,即为清除污染物质、恢复污染地原貌而支付的费用;三是因污染而造成的对第三者身体的伤害或财产的损失;四是因污染而造成的企业停工的损失;五是因污染而对企业名誉和公共关系的损害;六是因污染而造成的对生物多样性的破坏。③李培良:《环境侵权损害赔偿社会化研究》,华东政法学院 2005年博士学位论文,第 60页。因此,笔者建议在环保法或保险法中对棕色区域中就以上提到的 2、3、4、6项环境风险采取强制保险方式予以规定,使此保险成为企业的一项义务。只有这样,才能有效地防止企业避保、逃保,从而对环境污染损害进行及时补偿。

3.政府给予相应的支持。第一,政府可以对开展环境责任保险业务的保险公司减免一部分税款,以提高保险公司开展此项业务的积极性。第二,划拨专项资金用于购置先进设备,为有关部门设立准确、有效的环境污染评估标准提供有力的技术支持。第三,在试点阶段,对投保环境污染责任保险的企业予以奖励,以促进其他企业投保积极性。第四,如前所述,在美国,当一个开发商计划重新开发污染用地时,它必须根据特殊用地的环境补救标准制定有效的清洁污染计划。当计划被委员会批准后再投保“停止损害”环境责任补救保险单。对于我国企业来说,像美国企业一样完成一系列严格的手续之后再投保是不现实的,因此,建议政府在强制企业投保的同时,为企业达到污染最低标准提供资金和政策帮助。如达标企业可减免一定税收,为企业引进清污设备先垫付一定比例资金等。第五,采用环境侵权损害行政补偿制度。一方面,在环境侵权责任人特定、明确的情况下,依赖行政机关的强制与监督来征收、管理和使用补偿基金向受害人先行支付赔偿费用,再向侵权人追偿。其优势就在于侵权人支付能力有限或受害人等待救助时可以保障损害赔偿获得迅速、确实、妥善地实现,以保证环境纠纷在未酿成很大的社会不良后果之前便快速解决,使受害人得到及时救济。另一方面,在环境侵权责任人不特定、不明确的情况下,由于环境污染损害有累积性,损害发生时,当时的侵权人可能己经不再存在 (企业已经解散等)或无法确定侵权人。这种情况下,对受害人的赔偿就更要依赖环境侵权损害行政补偿基金。但是要注意,为了确定基金的责任范围,除了对受害人的范围要明确外,对于污染损害的范围也必须明确化。