联合国与“国家人权机构”的萌生和发展——基于史料的考察与分析

张 伟

“国家人权机构”的定义一直处于演变过程中,它随着人们对于其职权的认识的变化而变化。至今,仍然没有一个公认的定义。在联合国成立初期,“国家人权机构”实际上包括了对促进和保护人权有直接或间接影响的所有国家级机构——司法机构、行政机构、立法机构、非政府组织、社会福利机构、全国委员会和监察专员办事处等①United Nations(27 Feb.1951).Local Human Rights Comm ittees or Infor mation Groups-M emorandum subm itted by the Secretary General,E/CN. 4/519.。随着联合国在促进和保护人权方面工作的发展,“国家人权机构”的概念因其职能的逐渐特定化而被不断地收缩。立法、司法和社会福利机构首先被排除在“国家人权机构”的概念之外②联合国:《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》(专业培训丛刊第四辑),纽约和日内瓦,1995年,第 37段,第22页。。等到了“巴黎原则”出现的时候,一般性的政府机关以及不是依照法律设立的组织也被排除在外③联合国:《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》,第 38段,第 23页。。

“巴黎原则”④1991年,在联合国倡导下召开的第一次促进和保护人权的国际讲习班在巴黎举行。与会代表在总结经验的基础上,起草了《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》。为纪念这份历史文件的诞生地,人们现在一般将其简称为“巴黎原则”。没有对促进和保护人权的国家机构给予概念性的解释。联合国人权中心 (联合国人权高级专员办公室的前身)随后解释说,“国家 (人权)机构”一词是指“由某一政府按照宪法、法律或法令建立的机构,其职责是从促进和保护人权的角度而予以特别规定”的机构⑤联合国:《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》,第 39段,第 23页。。如果以职能来界定国家人权机构的定义,联合国将现有的国家人权机构分为三类:全国委员会 (人权委员会)、专门委员会和监察专员机构⑥联合国:《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》,第 45段,第 24页。。不论如何分类,其职能可以有多有少,但这些机构都必须有权独立地从事促进和保护人权的工作。

本文在对联合国历史文献深入挖掘和整理的基础上,以翔实的联合国文件为依据,深入剖析了国家人权机构的名称及其职能的变迁过程,以及联合国各机构为推动国家人权机构的发展所做出的各项贡献。

联合国推动国家人权机构雏形产生和演进的过程

1946年,经济及社会理事会根据人权委员会核心小组报告书的建议①United Nations(21 May 1946).Report of the Comm ission on Human Rights to the Second Session of the Econom ic and Social Council,E/38/Rev. 1.,“请联合国各会员国考虑宜否于各该国设立资料组及地方性人权委员会,并与之合作以便推进人权委员会之工作”②United Nations(10May 1946).Comm ission on Human Rights of the Econom ic and Social Council-Summary Record ofMeetings,E/HR/15.。人权委员会核心小组认为,它们可以从事以下两项工作:一是,它们作为各成员国国内的信息中心,为世界人权宣言的起草提供材料;二是,可以定期向人权委员会传送其国内人权状况,其中涉及法律制度、以及司法行政状况等方面的内容③United Nations(9 June 1948).Note by the Secretary-General on the Functions of Info rmation Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN. 4/115.。上述机构被认为是“促进和保护人权的国家机构”最早的雏形④Kjaerum,Morten(2003).“National Human Rights Institutions Implementing Human Rights,”in Morten Bergsmo(Ed.),Human Rights and Crim inal Justice for the Downtrodden-Essays in Honor of Asbjorn Eide,Leiden/Boston:MarinusNijhoff Publishers,p.632-633.。

1946年 9月 30日,联合国秘书长致函各成员国提示他们注意经社理事会的上述决议。响应这一号召,19个政府代表先后回函联合国秘书长,说明本国的情况并提出相关的建议⑤United Nations(23 October1947).Report by the Secretary General on the Establishment of Info rmational Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN.4/28.。人权委员会随后在其第二次会议上决定,在人权委员会核心小组提出的建议基础上,在第三次会议上讨论依据 1946年经社理事会决议在一些国家建立起来的资料组和地方人权委员会的功能。从联合国的历史文件中分析,1948年 6月间,在人权委员会第三次会议中,在结合上述政府的反馈意见的基础上,委员会希望在考虑好如何落实《世界人权宣言》后再探讨资料组和地方人权委员会的功能⑥United Nations(9 June 1948).Note by the Secretary General on the Functions of Info rmation Groups,orLocal Human Rights Comm ittees,E/CN. 4/115.。鉴于当时《世界人权宣言》和人权公约还未诞生,研究资料组和地方人权委员会的下属委员会决定推迟对此问题的研究⑦United Nations(15 June 1948).Report of the Sub-comm ission Studying the Functions of the Info rmation Groups and Local Human Rights Comm ittees,E/CN.4/142.。在此后的人权委员会第五和六次会议中,研究资料组和地方人权委员会的问题尽管出现在议程上,但对此问题的讨论被一拖再托⑧United Nation(1951).E/CN.4/519,para.5.。

1951年,在人权委员会第七次会议即将结束前,秘书处草拟了一份文件,建议借鉴联合国教科文组织在各成员国内设立全国委员会模式的基础上,由人权委员会提请经社理事会提出有关地方人权委员会职能的一些指导原则,并考虑这些机构在哪些方面可以为国际人权标准的实施做出贡献。与此同时,秘书处提出了一个自己设想的地方人权委员会工作职能的方案。方案建议,地方人权委员会可以为联合国的人权教育工作提供帮助,扩大《世界人权宣言》的社会认知度,并为社会大众提供各国在联合国各机构所做工作的信息。此外,这样的地方委员会还能够定期地研究宣言中所倡导的人权保护状况,甚至在立法和改善现实状况方面为各自的政府提供咨询服务⑨United Nation(1951).E/CN.4/519,paras.12-19.。尽管付出了这么多的努力,秘书处最终没能说服人权委员会再次讨论地方人权委员会的问题○10Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.32.。

在 20世纪五十年代初期,防止歧视和保护少数者下属委员会请求经社理事会提议各成员国在其国内设立国家和地方人权委员会,以协助其工作○11United Nations(23 Nov.1959).National Advisory Comm ittees on Human Rights Note by the Secretary General,E/CN.4/791.。但一直以来希望削弱下属委员会职能的经社理事会对此建议没有采取欢迎的态度。此后,在涉及成员国如何向联合国提交报告的过程中,人权委员会曾向经社理事会建议在各国设立由有经验和能力的人士组成的咨询机构,以帮助各国政府的报告准备工作。此建议最终亦未获得经社理事会的采纳○12Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.33.。

1954年,人权委员会将起草完成的人权两公约交由联大第九次会议审议后①United Nations(1996).UN Fact SheetNo.2(Rev.1)-the InternationalB ill of Human Rights,www.ohchr.org/Documents/Publications/Fact-Sheet2Rev.1en.pdf.,其工作的重心随之开始发生重大变化。国家人权机构方面的问题才有机会在 20世纪五十年代末期重新出现在联合国人权委员会的议程上。1959年,时任联合国人权委员会主席的 R.S.S Gunewardene在向委员会提交的备忘录中,建议人权委员会通过一项决议,邀请各成员国政府考虑建立由具备“卓越人品的人士”组成的、为各政府履行国际标准和解决国内人权矛盾出谋划策的国家咨询委员会。备忘录中还列举了委员会应该具备的五方面基本的职能:1)分析国内人权矛盾并向政府提出建议;2)向政府就任何人权问题提供咨询意见;3)帮助政府准备向联合国提交定期报告;4)主持召开人权方面的议会和研讨活动;5)就人权的遵守情况展开调查。备忘录指出其没有打算设计出一种可以普遍适用于所有国家的模式,而是应由各国从本国的国情出发决定其国家咨询委员会的组织、结构和地位等问题②United Nations(1959).E/CN.4/791;E/3335(1960),para.34-36.。这份备忘录所设想的国家机构的职能比先前提出的方案更加雄心勃勃,被认为是人权委员会历史上提出的第一个规定有人权监督、教育和咨询职能的方案③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.35.。

经过几次修改,直到 1960年 7月,经社理事会才通过一项承认国家机构在保护和促进人权方面可以发挥独特作用的决议,再次敦请各国政府鼓励组建和继续这种机构,并将它们关于这一专题的设想和资料通报秘书长④United Nations(25 July 1960).772(XXX)B-Report f the Comm ission on Human Rights:National Advisory Comm ittees on Human Rights, E3422,p.14.。但在决议草案酝酿过程中,有关咨询委员会职能方面的段落被彻底去掉了⑤United Nations(1960).E/CN.4/SR.647 and SR.678.。

作为对经社理事会上述决议的回应,到 1962年 4月前,24个国家的政府向联合国反馈了有关国家咨询委员会的信息。联合国秘书长根据这些信息编写了报告,提交人权委员会审议⑥United Nations.E/CN.4/828(1962);E/CN.4/828/Add.1,Add.2,Add.3(1962).。尽管各国就此问题的意见分歧很大,人权委员会最终还是全票通过了首个简单列举有委员会职责的决议。1962年 7月 24日,该决议获得经社理事会第 1231次全体会议表决通过⑦联合国:《经济社会理事会第 34届会议决议案补编第一号》第 888F:各国人权咨询委员会,E/3671,第 21页。。

在 1965年消除种族歧视国际公约和 1966年公民和政治权利公约的起草过程中,公约的国内监督机制的想法不断地出现在各个建议稿当中。但各国在此问题上的分歧很大⑧Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.39-40.。经过长时间细致的讨论,终于各方之间达成一致意见,于 1966年 12月 16日联合国大会第 1496次全体会议通过一项决议。决议指出:“大会认为成立人权问题各国委员会或制定其他适当机构执行与遵守公民及政治权利国际盟约及经济社会文化权利国际盟约有关之若干职掌各提案,实属得当;”大会“请经社理事会转请人权委员会就此问题之各方面加以审议,然后经由理事会向大会提出报告;请秘书长邀请各会员国就此问题提出评议,俾人权委员会于审议提案时可予计之。”⑨联合国:《经济、社会、文化权利国际盟约,公民及政治权利国际盟约,与公民及政治权利国际盟约任择议定书 (丙)》,A/RES/2200 (XXI),1967年 1月 12日,第 77-78页。从此决议的用语中,可以分析出大部分国家认为国家人权委员会在国内执行联合国人权公约方面可以发挥作用,但还不能确切地解释和说明该机构到底应具有什么样的职权。

1969年 1月《消除各种形式的种族歧视的国际公约》生效后,一些政府开始考虑如何按照公约第 14条的规定,设立或指定一个国内的主管机关,在当地救济被用尽的情况下,负责接受并审查受害者个人或个人联名提出的请愿○10参阅 1965年 12月 21日联大通过、1969年 1月 4日正式生效的《消除一切形式种族歧视公约》第 14条 2款,见www.un.org/chinese/hr/ issue/cerd.htm.。有的国家开始制定有关的种族关系立法并建立特别的执行机构,这些机构有的后来演变成了反歧视委员会,为现代意义上的国家人权机构的建立奠定了基础○11Pohjolaninen,Anna Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions The Role of the United Nations,p.42 43.。

为贯彻 1966年联合国大会决议,联合国秘书长于 1967年 1月提请各成员国就设立监督国际人权公约履行情况的国家委员会的建议给与评论○12联合国:E/CN.4/932(1967).。但由于时间安排问题,人权委员会直到 1970年才腾出时间讨论此问题①联合国:E/CN.4/L.1035,7 March 1968;E/CN.4/1029(1970),para.3.。一开始,人权委员会里的争论似乎与八年前的分歧差不多。但是,总体来看,大家对于联合国在推动国家人权机构方面发挥的作用趋于认同②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).the Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.41-42.。最终,1970年的人权委员会没有通过任何决议,而是提请秘书长将讨论的报告提交联合国大会以后的会议讨论③联合国:E/4816(1970),para.108.。

1976年,人权两公约正式生效④《经济、社会、文化权利国际公约》于 1976年 1月3日生效;《公民和政治权利国际公约》于1976年 3月 23日生效。。因此,保证国际人权标准在各国国内履行的需求也日益提高。在此方面,国家人权机构可明显地发挥重要作用。但问题的关键是,这些机构可通过哪些途径来确保国际标准被切实执行。由于当时国家人权机构的数量有限,经验分散,联合国人权委员会决定组织一次研讨会,以便拟订国家机构的结构与职能准则。这一决定于 1977年 12月 16日,在联合国大会第 105次全体会议上通过的关于“庆祝《世界人权宣言》通过三十周年纪念”的决议中获得认可。决议建议“设立促进和保护人权的全国或地方性机构”,并决定“1978年在日内瓦就促进和保护人权的全国和地方性机构的问题,举办一个以咨询服务方案为范围的世界性特别讨论会”⑤联合国:A/RES/32/123(1977).。

该研讨会于 1978年 9月在日内瓦召开,题目为“关于促进和保护人权的国家机构和地方机构的研讨会”⑥Untied Nations(1 Feb.1979).Further Promotion and Encouragement of Human Rights and Fundamental Freedoms,including:(b)Importance of National Institutions in the Field of Human Rights-Report of the Secretary-General,E/CN.4/1321.。会议通过了一系列有关促进和保护人权的国家和地方机构的结构和作业的准则。

这些准则随后得到人权委员会和联合国大会的核准,大会请各会员国评论上述讨论会提出的、由秘书长按照人权委员会第 23(XXX IV)号决议分发的关于国家机构的组织和业务的指导方针;大会邀请各会员国将它们的评论及其在此方面的经验总结,在人权委员会第三十五届会议前送交秘书长;并请人权委员会将其对 1978年的日内瓦“增进和保障人权的国家和地方机构”研讨会上提出的建议,通过经济及社会理事会送交大会第 34届会议,然后提供给各会员国政府,以资帮助它们设立增进和保障人权的国家机构⑦联合国:A/RES/33/46(1978).。

在日内瓦准则诞生之后,联合国在“保护和增进人权的国家机构”方面的工作主要停留在请秘书长根据联大决议,收集和整理相关材料的阶段。为此,秘书长编写了若干份有关国家人权机构的报告提交给了大会⑧联合国:A/36/440(1981)、A/38/416(1983)、A/39/556 and Add.1(1984)、A/40/469(1985)、E/CN.4/1987/37(1986)、A/42/395 (1987)、E/CN.4/1989/47(1988)、E/CN.4/1989/47/Add.1(1989)。九十年代后秘书长提交的报告包括:E/CN.4/1991/23 and Add.1 (1991)、E/CN.4/1993/33(1993)、A/48/340(1993)、E/CN.4/1995/48(1995)、A/50/452(1995)、E/CN.4/1996/48(1996)、E/CN.4/ 1996/48/Add.1(1996)、E/CN.4/1997/41(1997)、A/52/468(1997)、E/CN.4/1998/47(1997)、E/CN.4/1999/95(1999)、A/54/336 (1999)、E/CN.4/2001/99(2000)、A/56/255(2001)、E/CN.4/2003/110(2002)、A/58/261(2003)、E/CN.4/2004/101(2004)、E/CN.4/ 2005/106(2005)、A/60/299(2005)、E/CN.4/2006/101(2006).。这些报告指出:“几乎所有的国家机构都对保护和促进人权起到了一定的作用”。因此,报告中所涉及的“机构”一词被“理解是为增进和保护人权的组织、当局和机构”。这样一来,许多政府认为促进和保护人权的国家机构包括有立法、行政、司法甚至非政府组织等一系列的机构。在此基础上,联合国秘书长的报告将“保护和增进人权的国家机构”分为立法机构和为审查法律的合宪性而设立的机构、司法机构、行政机构、监察专员和非政府组织六类机构分别加以介绍⑨联合国:E/CN.4/1987/37(1986年 10月 27日),E/CN.4/1989/47(1988年 12月 16日).。除了收集、整理和重新编写一些政府提交的上述信息外,秘书长的报告中没有涉及国家人权机构的定义、地位、组织结构及其职能等主要因素。

联合国大会的决议中不断提请会员国注意“大会第 33∕ 46号决议核可的关于促 (增)进和保护人权的国家机构和地方机构的结构(组织)和作业的准则(业务的指导方针)”○101995年的联大有关“促进和保护人权的国家机构”的决议是最后一次提及 1978年的准则,在此之前的 1979年(34∕ 49)、1981年(36∕134)、1983年(38∕ 123)、1984年(39∕ 144)、1985年(40∕ 123)、1986年 (41∕ 129)、1987年 (42∕ 116)、1989年(44∕ 164)、1991年(46∕124)、1993年(48∕ 134)的联大决议中都提请会员国注意“大会第33∕ 46号决议核可的关于促(增)进和保护人权的国家机构和地方机构的结构(组织)和作业的准则(业务的指导方针)”。参阅 Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.48-49.。在有关“保护和增进人权的国家机构”秘书长报告中却没有涉及或者引用上述准则。有作者指出,这是由于许多政府根本不依据 1978年准则的标准提交报告。此外,由于 1978年的准则中为国家人权机构设定的职能过于宽泛,使得几乎所有的国家机构似乎都符合准则中规定的“促进和保护人权的国家机构”的标准①联合国:A/36/440(1981).。可见,在整个上世纪八十年代,“促进和保护人权的国家机构”还是一个非常模糊的概念。联合国只是强调各种国家机构模式在实施国际人权标准方面应发挥作用,但却不能准确地描述这类机构的具体的职能和结构模式。

尽管在整个上世纪 80年代,联合国没有能够缩小国家人权机构的定义的范围。但联大自 1979年开始,始终请“所有会员国采取适当步骤,以设立增进和保护人权的国家机构,或加强已有的这类机构”,并“强调这类国家机构在符合国家法律的条件下,保持正直和独立的重要性”。这种关于机构独立性的描述对于推进对“国家人权机构”性质的认识的影响是巨大的。尤其是对那些考虑设立此类机构的国家来讲会起到关键性的引导作用。正是在此期间,在人权事务中心的大力协助下,在新西兰 (1978年)、加拿大(1978年)、澳大利亚(1981年,重建于 1986年)、菲律宾 (1987年)和丹麦 (1987年)等国家出现了一些专门从事促进和保护人权的国家机构。机构数量的增长表明促进和保护人权国家机构的概念逐渐获得国际社会的广泛认识和普遍接受②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.48.。

随着国家人权机构概念的逐渐普及,英联邦国家、欧洲理事会和非洲共同体等机构也开始参与探讨该机构地位和职能等问题③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.55-58.。他们的工作为丰富对国家人权机构的认识起到了很大的促进作用。这些变化反映出随着人权国际条约的不断发展,而带来的对新的和更加有效的人权监督机制的巨大需求。人们逐渐认识到必须在国家、区域和国际各个层面创造条件以保护和促进人权。

现代意义上的被各国广泛接受的“促进和保护人权的独立的国家机构”的概念是 1991年在巴黎召开的“关于促进和保护人权的国家机构的第一次国际讲习班”④联合国:《关于“促进和保护人权的国家机构的第一次国际讲习班”的报告》(中文本),E/CN.4/1992/43.上才被正式确定下来。该研讨会起草的《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(简称“巴黎原则”)为国家人权机构的建立提供了一个参考范本⑤联合国:A/RES/48/134.,得到了人权委员会第 1992/54号决议核准。

到该次大会召开之前,大约有 30个国家已经建立了这种机构。它们在结构、运作和被赋予的权力等方面各有不同。这些机构多是参照澳大利亚、瑞典、英国或法国的模式建立,名称各异,被称作委员会或理事会。正是在这样的历史条件下,讲习班云集了各方代表,他们从各自的实践和理论研究的经验出发,主要从国家机构和国家之间的关系、国家机构和其他合作伙伴之间的关系、国家机构的管辖权和权限三个方面的主题入手进行了广泛的交流和研讨。

联合国各机构对“巴黎原则”的确认

(一)世界人权大会的确认

国家人权机构概念的形成和发展没有随着“巴黎原则”的出现而结束。实际上,它变成了在联合国和区域层面上进一步探讨的新起点。为了获得更高层面的重视和宣传,“巴黎原则”的起草者们又积极参与到筹备 1993年维也纳世界人权大会的过程中,他们说服筹备委员会决定在举行世界会议的同时,组织一次国家机构的会议。该会议审查了国家机构的宗旨、有效运作的主要因素 (代表性和便民性)以及协调机构间活动的机制⑥联合国:《国家人权机构-关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》,第 21页。。在此基础上,1993年召开的世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》,“重申国家机构在促进和保护人权方面的重要和建设性作用,特别是向主管当局提供咨询意见的作用,以及它们在纠正侵犯人权行为、传播人权信息和进行人权教育的作用。考虑到《关于国家机构的地位的原则》,确认每个国家有权选择最适于自己国家级特殊需要的框架,鼓励设立和加强国家机构。”⑦联合国:《维也纳宣言和行动纲领》第一部分第 36段,见A/CONF.157/23,第9页。

世界人权大会还呼吁各国政府加强国家人权机构;建议加强联合国的活动和方案,以满足各国在设立或加强国家机构方面提出的援助要求;鼓励国家机构相互间的合作,特别是通过交流信息和经验,以及通过与区域组织及联合国进行的合作;并在这方面建议,在人权事务中心的主持下定期举行国家机构代表会议,以便分享经验并研究如何改善国家机构的机制①联合国:《维也纳宣言和行动纲领》,第 21页。。

世界人权大会之后,1993年联合国大会全票核准通过题为“促进和保护人权的国家机构”的第 48/134号决议。决议再次“鼓励会员国设立促进和保护人权的国家机构,或加强已有的这类机构,并将这些事务纳入国家发展计划内。”②联合国:A/RES/48/134,第 3-4页。

1995年在北京召开的联合国第四次世界妇女大会通过的《行动刚要》,敦促各国政府采纳维也纳世界人权大会的建议,创设或加强促进和保护人权、包括妇女权利在内的独立国家机构③参阅《第四次世界妇女大会的报告》(北京,1995年 9月 4-15日),第 230和232段,联合国:A/CONF.177/20。从 1997年的第五十二届联大决议开始,以后涉及“促进和保护人权的国家机构”的联大决议中都要“回顾第四次妇女问题世界会议通过的《行动纲领》,其中敦促各国政府创设或加强促进和保护人权,包括妇女权利的独立国家机构”,参阅A/RES/52/128,A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/ 58/175;A/RES/60/154.。

2001年 8月 31日至 9月 8日在南非德班召开的“反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象世界会议”通过的《德班宣言》再一次指出,依“巴黎原则”所设立的国家人权机构在反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象的斗争中及在促进民主观念和法治方面可以发挥重要的作用,并鼓励各国在适当的情况下建立此类机构④联合国:A/CONF.189/12,第 112段。。大会通过的《行动纲领》敦促各国按照“‘巴黎原则’,具体联系种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象等问题,酌情设立、加强全国性的独立人权机构,并审查和提高其效力,并为之提供充分的资金、使之具备为打击这些现象而进行调查、研究和开展宣传活动所需的权限和能力”⑤联合国:A/CONF.189/12,第 90段。。

(二)联合国大会的确认

1978年的第 33届联合国大会决议中第一次出现了“增进和保障人权的国家机构”专门章节,并请人权委员会将其对 1978年的日内瓦“增进和保障人权的国家和地方机构”研讨会上提出的建议,通过经济及社会理事会送交大会第 34届会议,然后提供给各会员国政府,以资帮助它们设立增进和保障人权的国家机构⑥联合国:A/RES/33/46.。

世界妇女大会后不久,1995年的联大已经开始明确地提出“遵照《维也纳宣言和行动纲领》和除其他外,大会第 48/134号决议附件所载关于促进和保护人权的国家机构地位的原则,发展有效、独立和多元的促进和保护人权的国家机构……”⑦联合国:A/RES/50/176.。这是“巴黎原则”第一次被联合国明确地引用为设立促进和保护人权的国家人权机构的标准。并且,随着这个设立促进和保护人权的国家机构标准的出台,联大“深信这种国家机构在促进和保护人权和基本自由以及发展和增强公众对这些权利和自由的认识方面起着重要作用”⑧联合国:A/RES/50/176;A/RES/52/128;A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/58/175;A/RES/60/154.。

自 1997年的第五十二届联大开始,大会决议明确地要求“必须根据大会第 48/134号决议附件所载关于促进和保护人权的国家机构地位的原则,发展有效、独立和多元化的促进和保护人权的国家机构”⑨联合国:A/RES/52/128.。自1978年起,联大在 20个不同年代的决议中请所有会员国采取适当步骤,设立增进和保障人权的国家机构○10它们分别是 1979年(A/RES/34/49)、1980年 (A/RES/35/197)、1981年 (A/RES/36/134)、1983年(A/RES/38/123)、1984年 (A/RES/ 39/144)、1985年(A/RES/34/123)、1986年 (A/RES/41/129)、1987年 (A/RES/42/116)、1989年 (A/RES/44/64)、1991年 (A/RES/46/ 124)、1993年 (A/RES/48/134)、1995年 (A/RES/50/176)、1997年 (A/RES/52/128)、2001年 (A/RES/56/158)、2003年 (A/RES/58/ 175)、2005年(A/RES/60/154)、2008年(A/RES/63/172)、2009年 (A/RES/64/161).。

(三)联合国宪章机制的确认

人权委员会不断地做出决议鼓励和支持各成员国依据“巴黎原则”设立和加强促进和保护人权的国家机构。与此同时,依据“巴黎原则”,若干国家人权机构以自己的名义参加人权委员会以及其后继者人权理事会的年会。国家人权机构的代表带着他们的经验、广阔视野以及各种建议参与到联合国促进和保护人权的发展事业中来,他们甚至有时会与各自的政府的观点相左①Ramcharan,Bertrand G.(2005):The Protection Role of National Human Rights Institutions,Leiden/Boston:MartinusNijhoff Publisher,p.vii.。国家人权机构与联合国人权机构之间的这种互动关系是随着实践发展起来的,是国家人权机构功能的新发展。

此外,自上世纪九十末期开始,联合国特别报告员或代表也对国家机构和“巴黎原则”给予越来越多的重视。他们在提交给人权理事会 (原人权委员会)和大会的报告中,不断地鼓励成员国考虑依据“巴黎原则”建立国家人权机构。

(四)联合国条约机构的确认

至今,有三个人权条约机构在其编写的“一般性意见”中建议各成员国设立国家人权机构,以确保条约义务的有效履行②United Nations(11 June 2007).Report on theworking methods of the human rights treaty bodies relating to the State party reporting process-Note by the secretariat,HR I/MC/2007/4.。它们从配合条约机构工作的角度出发,同时对完善国家人权机构的职责和功能方面提出了进一步的意见和建议。这些意见和建议是对“巴黎原则”的有益补充。第一个这样的建议是在 1993年世界人权大会召开前几个月由“消除种族歧视公约委员会”提出的。它提请各成员国“依据《关于国家机构的地位的原则》的规定,设立国家委员会或类似机构”③United Nations(25 March 1993).General Recommendation No.17of the CERD Comm ittee:Establishment of national institutions to facilitate implementation of the CERD Convention,A/48/18.。1998年,“经济、社会和文化权利委员会”又提出,国家机构在促进和确保所有人权的不可分割性和相互依存性方面可以发挥关键的作用④United Nations(1 December 1998).General CommentNo.10of the Comm ittee on Econom ic,Social and Cultural Rights:The role of national human rights institutions in the protection of econom ic,social and cultural rights,E/C.12/1998/25.。有关国家机构的最新的一般性意见是由“儿童权利委员会”于 2002年通过的。它指出,独立的国家人权机构是促进和确保执行《儿童权利公约》的重要机制,并且,建立这种机构属于缔约国在批准时所做关于确保执行公约和促进普遍实现儿童权利的承诺范围。委员会欢迎建立国家人权机构和儿童监察专员以及类似的独立机构,以促进和监督缔约国对《儿童权利公约》的执行⑤United Nations(15 November 2002).General Comment No.2of the Comm ittee on the Rights of Child:The role of independent national human rights institutions in the protection and promotion of the rights of the child,CRC/GC/2002/2.。

除了出具的一般性意见外,联合国条约机构在处理各成员国政府提交的报告时,也会涉及国家人权机构职责和功能方面的问题。自上世纪九十末期开始,或许是由于国家人权机构数量的不断增加,这种做法呈现出积极发展的态势。儿童权利公约委员会和经济、社会和文化权利公约委员会⑥United Nations(2007).Table of treaty body Recommendations Relating to N Is(January2000-October2006)-Comm ittee on Econom ic Social and Cultural Rights(CESCR),http://www.nhri.net/pdf/RECOMMENDAT IONS%20CESCR.pdf.开始在其结论性意见当中系统地提及“巴黎原则”,并鼓励成员国依据这些原则创立国家机构。其中,经社文权利公约委员会在其于 2005年 5月 13日做出的针对中国的结论性意见中,建议中国制定一个国家人权规划的同时,考虑依据巴黎原则设立一个国家人权委员会⑦United Nations(13 May 2005).Concluding observations of the Comm ittee on Econom ic,Social and Cultural Rights to the state reports subm itted by People’s Republic of China(including Hong Kong and M acao),E/C.12/1/Add.107,para.41.。

2002年 12月通过、2006年 6月 22日生效的禁止酷刑的议定书,在历史上第一次要求成员国创立一定形式的预防机构,并且要求,在创设这种机构时对《关于国家机构的地位的原则》给予适当的考虑⑧Article 18 of the Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel,Inhuman,Degrading Treatment or Punishment.。

(五)“国家人权机构特别顾问”及人权高专办的确认

1995年 7月,联合国人权中心在澳大利亚政府的资助下设立了“国家机构、区域安排及预防型战略问题特别顾问”一职,由澳大利亚人权与平等委员会前委员布莱恩·伯德金(Brian Burdekin)先生出任。在人权高专办的支持和帮助下,特别顾问向各国政府提供以下方面的咨询意见:为任何新的国家机构制订适宜的宪法或立法框架,从比较的角度出发,提供各种适当的模式,以及关于这种机构的性质、职能、权力和职责的咨询意见;另外,向新建立的和(或)已建立的国家人权机构提供支持和帮助,制作各种处理控诉的制度和数据库,设计有效的管理机构,实施人权教育和培训方案,提供人权信息和文件资料,以及促成国家机构的国际性和区域性会议,以鼓励分享经验和发展的最好做法①参阅联合国秘书长就“促进和保护人权的国家人权机构”情况向联合国大会第 54届会议提交的报告,A/54/336.。从 1995年到 2003年,布莱恩教授应邀为亚洲、非洲、欧洲和拉丁美洲的 55个国家提供了咨询服务②参阅罗尔·瓦伦堡人权和人道主义法研究所网页上布莱恩教授的简历,见 http://www.rwi.lu.se/institute/staff/bb.shtml.。

从 1995年的联大开始,联合国大会“请秘书长作为人权领域咨询服务和技术援助方案的一部分,高度优先考虑各会员国提出的援助申请,以设立和加强促进和保护人权的国家机构。”③联合国:A/RES/50/176.自此至今,联大一直欢迎联合国人权事务高专办高度优先从事有关国家机构的工作,并鼓励高级专员确保做出适当安排和提供预算资源,继续进行并进一步扩大支援国家机构的活动④参阅“促进和保护人权的国家机构”的联合国大会决议:A/RES/52/128;A/RES/54/176;A/RES/56/158;A/RES/58/175;A/RES/60/ 154.。在上述政策的引导下,在联合国人权领域的咨询服务和技术合作项目⑤United Nations(1996).Fact Sheet No.3(Rev.1):Advisory Services and Technical Cooperation in the Field of Human Rights,www.ohchr.org/ Documents/Publications/FactSheet3Rev.1en.pdf.1998-2001年中期计划中,大会和人权委员会都要求高级专员优先重视国家机构的设立和加强,在高专办工作人员的协助下,由高级专员特别顾问布莱恩先生向那些正在设立新的国家机构和加强现有机构的国家提供实际的咨询意见和援助⑥参阅联合国秘书长有关人权领域的技术合作的相关报告:E/CN.4/1998/92;E/CN.4/1999/99;E/CN.4/2001/104;E/CN.4/2002/116.。

到上世纪 90年代后期,联合国人权高专办通过组织与国家人权机构相关的国际研讨会,继续推广以“巴黎原则”为基础设立的国家人权机构,但其重点主要放在亚太地区和非洲。与此同时,联合国人权高专办支持、推动了国家人权机构国际协调委员会⑦参阅www.nhri.net.和亚太论坛⑧参阅www.asiapacificforum.net.、非洲国家人权机构协调委员会、欧洲国家人权机构协调委员会、美洲协调委员会的产生和发展⑨Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.73-75.。这些组织的活动范围尽管不同,但他们都拥有共同的宗旨:相互交流信息和经验,推动国家人权机构的独立和效率,发展和保持与联合国等国际组织的紧密合作和联系○10Pohjolaninen,Anna Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions The Role of the United Nations,p.74 75.。随着国家人权机构及其网络机构的发展和壮大,上世纪自 90年代以来,国家人权机构开始以自己的名义参加相关的国际研讨会,参与联合国的人权工作。

至今,国家人权机构被视为处于国家人权保护体系的核心,成为人权高专办国家接触战略核心的伙伴。国际社会日益将其视为确保国际人权标准在国家一级得到切实履行的至关重要的机制○11联合国:《促进和保护人权的国家机构 秘书长的报告》,A/62/287.。

(六)联合国开发计划署的确认

随着 1997年联合国改革方案的出台,联合国认为其主要的任务是加强它的人权方案,并将其纳入联合国范围广泛的各项活动。在此号召下,联合国开发计划署对国家人权机构提供咨询的工作表示出了极大的兴趣,将国家人权机构作为其提升成员国良政 (Good Governance)能力的目标之一。但由于缺乏相关的专家指导,联合国开发计划署于 1998年与当时的人权中心(后改组为“人权高级专员办公室”)正式签订了合作备忘录,鼓励各成员国设立和发展国家人权机构,以期促进其民主的进程,提高政府的执政能力和公众的广泛参与社会的管理能力。在此项目框架下,联合国开发计划署与人权中心和人权高专办合作先后对拉脱维亚、摩尔多瓦和孟加拉国的国家人权机构项目予以了资金和技术支持。至今,人权高专办不仅将与联合国开发计划署的合作作为日常工作的一部分,而且在此基础上发展了与联合国驻各国家代表处、维持和平行动的部门以及区域国家人权机构网络○12英联邦国家曾积极筹备建立一个以英联邦国家人权机构为成员的论坛,相关建议和国家人权机构网络的建立情况请参阅 The Common Wealth(2007).Towards a Commonwealth Forum of National Human Rights Institutions-Commonwealth Conference of National Human Rights Institutions,London,www.thecommonwealth.org/Shared_ASP_Files/UploeadedFiles/D3C9CB10-98A7-4EC5-9D86-9E7700EFDFA2_HumanRightsUnitPaper.pdf.在国家人权机构咨询方面的日常合作○13联合国:《促进和保护人权的国家机构 -秘书长的报告》,A/62/287,第3-4页。。除此而外,联合国在国家人权机构方面的工作还得到了广大捐助国的支持,使得人权高专办的国家人权机构项目完全可以依赖联合国的自愿捐助资金而获得持续地发展①Pohjolaninen,Anna-Elina(2006)The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.70-71.。

结束语

除了联合国以外,欧洲安全理事会、欧洲议会、欧洲联盟、非洲共同体、美洲共同体、英联邦等区域性国际组织于 20世纪 90年代开始,在其各自的组织内大力推广和鼓励国家人权机构的发展②Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.77-83.。它们没有单独创设另外的规则,而都是以联合国确立和倡导的“巴黎原则”为基础开展工作③Pohjolaninen,Anna-Elina(2006).The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of the United Nations,p.83-84.。

尽管“巴黎原则”不具有国际法的强制性约束力,但由于联合国宪章机制、条约机构及其人权事务高专办、开发计划署等部门的积极推动和鼓励,特别是国家人权机构国际协调委员会以“巴黎原则”为标准,评定各国国家人权机构的等级之后,“巴黎原则”逐渐成为大多数国家在设立国家人权机构时参考的主要依据。至今,根据联合国人权高专办的统计,全球已有 100个国家设立了国家人权机构。它们分布在各大洲,其中绝大多数的国家人权机构都获得了国家人权机构国际协调委员会的评级资格④联合国:A/HRC/13/45。。可见,联合国在启动和推广“促进和保护人权的国家机构”的过程中所起到的作用是至关重要的⑤Cardenas认为联合国“在创立和加强国家人权机构方面起了至关重要的作用。它通过以下四种渠道完成此任务的:(国家人权机构)标准的设立、能力的构筑、网络的疏通以及成员资格的颁发”。详见 Cardenas,Sonia(2003).“Emerging Global Actors:The United Nations and National Human Rights Institutions,”Global Governance 9,p.24.。