东北老工业基地法制环境建设研究

刘 芙， 赵世清， 吕中伟

(沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870)

东北三省作为新中国的“工业摇篮”，曾经为我国的经济发展作出了巨大贡献，但是在实行改革开放以来的30年间，老工业基地渐渐失去了往日的繁荣，东北三省的经济总量在全国所占的位次连年后移[1]。这主要是因为东北地区对外开放时间短、起点低，与周边区域经济合作程度低、规模小、水平低，其形势远不能适应当前经济发展趋势的需要[2]。为此，党中央、国务院出台了一系列政策，旨在进一步提高东北地区的对外开放水平。随着中央启动东北振兴战略，随着国家政策和资金的倾斜、东北地区对外开放的深化、振兴项目的落实，特别是随着外资北上和南资北上，东北地区将会在对外贸易、吸引外资、民营经济等的崛起中重新焕发昔日的辉煌。在更加开放、区域经济日趋国际化的环境中振兴东北老工业基地，必须有一个良好的、与国际接轨的法制环境，以适应区域经济一体化的要求，抵御经济全球化带来的风险和冲击。

一、良好的法制环境是东北老工业基地振兴的基础和保证

法制环境是指法律法规、政策调整的经济对象在进行各种经济行为时，所面临的影响经济发展的自然、经济、科技、管理、社会、政策和政治的各种条件和因素的总称[3]。东北老工业基地产业结构陈旧与落后严重制约了东北区域经济的发展，而相关法律和政策的缺失是造成这种状况的最为深刻的原因[4]。法制环境建设是东北老工业基地振兴的重要环节，是加快发展、扩大开放的基础，良好的经济环境需要法制环境来保障。在现代社会中，良好的法制环境是发展环境的基础。“对于正在振兴过程中的东北老工业基地来讲，不断加强和完善法制建设、创设一个良好的法制环境是实现振兴战略的关键……良好的法制环境必将促进东北老工业基地的振兴。”[5]

对外开放的实践告诉人们，在投资软环境的诸多因素中，法制环境有着很重要的地位和作用。其一，一个国家或地区的政治环境和经济环境都要通过一定的法律形式表现出来，任何一项具体的外资政策和措施也要由一定的法律手段来实现。其二，投资法律环境的主要功能是保障对外开放政策的连续性和稳定性，保证按照平等互利原则给外商提供的各种优惠条件真正实现[2]。

二、东北老工业基地法制环境建设中存在的问题

从进一步改善东北三省投资环境和法制环境的角度看，从加速东北老工业基地振兴步伐和扩大开放的需求看，东北老工业基地法制环境建设中还有一些问题亟待解决。

1. 公平竞争的市场秩序尚不完善，政府的市场监管不到位

当前，科学考核政府职能和政绩的机制没有最终形成，带有地方保护主义色彩的法规政策还不同程度地存在。许多没有竞争力的企业依然在经营，这既浪费了资源，又阻碍了有竞争力的企业进入市场，降低了区域发展的活力。一些保护群众基本利益的法规，如最低工资标准和养老、职业、医疗保险等，还没有得到彻底的贯彻落实。

2. 政府信息公开的渠道不畅，政府部门的服务功能不健全

众所周知，政府一直是掌握大量公共信息的机关，由于没有法律的强制性规定，政府机关长期忽视信息公开渠道，使得公众未能获得或及时获得有用或有价值的公共信息[6]。企业、特别是中小企业难以获得国际市场信息，尤其是难以在第一时间获得与对外贸易关系密切的发达国家的市场准入和技术标准变动等方面的信息，这使他们在国际贸易争端中经常陷入非常被动的地位。

3. 现代法制理念薄弱，能提供法律咨询的专业人才短缺

当前，有关部门和企业与WTO规则相适应的现代法制理念薄弱，依法办事、特别是依据国际法办事的观念还没有在政府部门和企业当中扎根。同老工业基地振兴和对外开放的实际需求相比，中国缺少能够提供跨国法律服务的机构，特别是缺少民间法律咨询机构，在企业遭遇反倾销、技术贸易壁垒时能提供相应法律咨询服务的人才更是匮乏。法律专业人员负有塑造法律制度结构与类型的使命，并在很大程度上确立法律运行于其中的一般趋势[7]64。因此，培养和建立高水平的法律职业队伍是改善东北地区法制环境的一项重要内容。

三、加强东北老工业基地法制环境建设的建议

振兴东北老工业基地是一个长期的系统工程，在东北老工业基地振兴战略实施的进程中，法制环境建设也应当与时俱进，开拓一条与国际接轨的创新之路，全面提高自身的标准和水平。振兴东北老工业基地，是新一届中央领导集体审时度势，谋划全局，全面建设小康社会的又一重大战略部署，是继沿海发展战略、西部大开发战略后的又一重大的战略决策[8]。

1. 优化行政权力结构，加强部门间的统筹协调，减少重复执法、交叉执法等情况

政府应规范和简化行政审批程序，优化行政权力结构，不断提高行政效率。与形势发展不相适应的行政审批事项要简化或取消，对于保留的审批事项要加快规范。要继续改进政企关系，行政执法机关要加强区域之间、部门之间、部门内部的统筹协调，增强行政执行力，减少重复执法和不合理的交叉检查。对于执法部门侵害民营企业利益、重复执法、交叉检查等情况，一经发现，应该依照相关规定严惩不贷，为民营企业的发展提供有效的法制保障。

2. 切实实行政务公开

公开是一种最好的监督形式。腐败最怕阳光，只有实行政务公开，使行政权力在公开透明的条件下运行，避免“暗箱操作”，才能有效地防范腐败。现阶段，我国行政行为的公开程度还不够，且缺乏法律约束力，这就难以保证行政机关行政行为的公开性和透明度，监督就会受阻。所以，应尽快采用法律形式健全公开办事制度，大力推行政务公开制度，推广听政制度，并建立信息发布、查询制度。

3. 加强法制宣传教育和涉外法律服务机构建设

法制宣传教育是一项长期任务，尽管近年来各级国家机关为此做了大量工作，但面对现代化建设的需求和东北老工业基地改造振兴的实际，法制教育仍需进一步加强。当前，应坚持实事求是的态度，拓宽教育内容，优化方式方法，了解教育对象的接受程度、教育的实际效果、存在的薄弱环节和问题等，并及时予以解决，使法制教育扩大范围、不断深入、取得实效。

我国加入WTO后，国内外资的数量在迅速增加，利用外资的领域也在不断扩大，外商对国内相关法律服务的需求越来越迫切。与此相对应，国内企业走向国际市场的步伐也在不断加快，迫切需要高水平的涉外法律服务。所以，法律服务机构建设亟待加强，要尽快建立和完善与国际惯例接轨的法律服务体制，保证各类法律服务机构在体制上的独立性和自主性，使这些机构能够依法独立、客观、公正地执业。在新的体制下，行政主管部门首先应当做好两方面的工作：一是加强行业监管，查处各种违规执业行为，纠正行业内不正当竞争。二是加强专业人员业务培训，全面提高从业人员素质，培养一定数量的懂业务、会外语、能打国际官司的律师。所以，必须对执法人员进行法律培训，让他们学会运用法律手段管理经济和社会事务，不断增强他们的法制观念，提高依法执政水平[9]。此外，还应采取各种有效措施，使现有的法律服务机构不断发展壮大，鼓励其与国外律师事务所开展多种形式的合作。

4. 加强政府诚信体系建设，推动社会诚信体系建设

政府诚信在完善社会信用体系的过程中具有示范和带动效应，是社会诚信的核心。政府要建设以依法行政和取信于民、服务社会为主要内容的政府信用系统，真正承担起公共服务责任，强化诚信意识，树立“诚信政府”的形象。同时，应加快建设以信用征信、信用评价、信用自律和失信惩戒为主要内容的企业信用系统，以数据收集、使用和披露为主要内容的个人信用系统，发展以信用咨询、信用评价、信用担保为主要内容的社会信用服务系统，努力形成以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用制度，加快诚信社会建设，塑造“诚信东北”的良好形象。

5. 切实解决困难行业、困难企业职工的就业和生活问题

当前，应努力扩大城镇社会保障法律制度的覆盖面，建立社会救助体系，完善城市居民最低生活保障制度，实行动态管理，做到应保尽保。要认真落实党中央、国务院关于加强就业再就业工作的一系列部署和相关扶持政策，努力使“零就业家庭”实现至少一人就业，帮助下岗失业人员再就业。地方政府组织的投资项目，应尽可能优先吸纳下岗失业人员和农村富余劳动力。此外，还应大力开发公益性工作岗位，优先安排大龄困难群体就业。

参考文献：

[1]吕凤英，陈大为.东北老工业基地振兴中的行政法制建设 [J].大连海事大学学报：社会科学版，2007，6(3)：5-9.

[2]宋振玲，赵涟漪.论东北地区对外开放法律保障机制的建构 [J].沈阳干部学刊，2006，8(6)：44-45.

[3]于维同，王策，王济渊.振兴东北老工业基地的法律环境问题探究 [J].社会科学辑刊，2007(6)：82-87.

[4]于维同，王济渊.振兴东北老工业基地产业调节法的立法问题研究 [J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2008(1)：83-87.

[5]陈连军，李少义.对振兴东北老工业基地与地方立法问题的探讨 [J].辽宁警专学报，2004(6)：17-18.

[6]邢天敏，周玉华.振兴东北老工业基地与政府信息公开的法制化 [J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005(3)：35-37.

[7]埃尔曼.比较法律文化 [M].北京：清华大学出版社，2002.

[8]姜秀敏.论当前形势下东北地方政府的行政职能转变 [J].长春师范学院学报：人文社会科学版，2007，26(3)：12-14.

[9]陈静波.依法行政：为振兴东北老工业基地创造良好法制环境 [J].行政与法，2004(9)：52-53.