民主评议政风行风的学理逻辑：代议制的视角

倪 星，史永跃

（中山大学政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

民主评议政风行风的学理逻辑：代议制的视角

倪 星，史永跃

（中山大学政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

代议制是迄今为止实现主权在民理念的一种最好制度，但代议制存在内在缺陷。分析我国当前民主评议政风行风活动的内在逻辑，并回答为什么要开展民主评议政风行风活动这一重要理论基础问题是本文的立论基础。代议制的多重委托代理链条可能断裂，而民主评议政风行风的根本功能则是弥补代议制的缺陷。将党的职能部门和中央政府组成部门均纳入评议对象是民主评议政风行风活动的发展趋势。今后我们应加强对开展民主评议政风行风的实证研究，以促进我国民主评议政风行风活动水平的进一步提升。

政风行风；民主评议；评议民主；代议制

一、民主评议政风行风在国内的广泛实践

当代中国的民主评议政风行风活动最早可追溯至1996年山东诸城市工商户评定最差市场管理员和最差市场管理小组长活动、湖南娄底市群众评出“最不满意政府部门”活动和江西万载县厂长、经理评价行政监督部门活动[1]。从当时一篇未署名的评论看，行风被界定为有关行业、部门的服务态度、服务质量。从这3个有限的叙事故事可以窥见早期民主评议行风的一些基本要素：评议主体、评议对象、评议内容、评议结果的运用等。由于路径依赖和典型的示范作用，这些初期的做法成为后来实践者的参照和创新基点。比如闻名全国的珠海万人评议政府模式，可现1993年娄底行风评议活动的影子，当年娄底市民主评议政府部门共发放选票19 800张，回收8 226张。甘肃模式中企业评价政府元素同样可以在江西万载县厂长、经理评议行政监督部门中找到原型。1990年代早期的中国政府突出的问题是政府效率普遍低下、三乱问题突出、公务人员服务意识弱化严重。通过政府自身努力摈除这些弊端效果有限，借助政府外的力量成了地方政府的一个可行创新选择。这一创新的效应经由媒体得以传播，并立刻得到党和国家领导人的重视，被认为是扩大基层民主、加强民主监督的一种有效形式，最终被制度化下来。到2001年，民主评议已在全国31个省（区、市）广泛开展，市地一级的开展面达到了100%，县（市、区）一级的开展面达到了80%以上，许多地方还将此项活动逐步推进到乡镇、街道、社区等基层单位。被评议的部门和行业已从开始时的几个发展到当时的50多个，全国各地基层站所平均参评率已经达到80%[2]。到了2006年，全国直接参评人数已达8 000余万，受聘行评代表100多万，被评议的部门和行业涉及60多个[3]。每年国内各地某些政府部门或公共服务行业将用6个月左右的时间，就被评议的特定问题向评议代表和人民群众答复，直到他们满意为止。这一投入不菲、且具有自主创新元素的政府行为，已经在中国大地上存在了10余个年头，遗憾的是并没有引起应有的学术关怀。时任中央纪委副书记、监察部部长、国务院纠风办主任的何勇早在2001年就指出，今后深入开展行风评议工作需要把握的一个重要问题是加强理论研究[3]。吴建南等人最近指出：“国内目前针对行风评议的研究多局限于实践经验总结，而近年来政府绩效评价学界亦未见对以公众为主体的绩效评价行为进行系统研究。”[4]那么探讨其学理基础正是针对行风政风评议这一议题中回答为什么要开展行风政风评议问题的初步尝试，期望引起学界同仁的对话和共鸣，对加强民主评议政风行风活动理论研究，促进中国式民主活动的渐进转型有深刻的理论和现实意义。本文尝试以代议制缺陷的视角论证开展民主评议政风行风活动的必要性，并对我国开展民主评议政风行风活动存在的问题和进一步开展对民主评议政风行风活动的实证研究进行展望，期望起到抛砖引玉的效果。

二、民主评议政风行风的根本功能：修补代议制的缺陷

民主评议政风行风可以被看成是原始公民大会直接民主制的当代复兴，其外在原因是现代科学技术尤其是通信技术和网络技术使人们克服了距离和时间的困难，内在原因是人们逐步认识到代议制的缺陷——由于多重委托代理链条的可能断裂以及公民的理性无知，拥有决定自己政府及任命自己官员主权的公民并不能有效约束自己的代理者——政治家们最大化实现自己让渡一部分权利交换来的收益，也不能保证政治家能够实现最大多数人的共同利益，尤其是利益集团的存在往往使弱势群体和边缘化群体的利益受到忽视。从这个意义上讲，民主评议政风行风是对代议制缺陷的修复，其学理逻辑是：

（一）代议制并不排斥民主评议

代议制的思想基础为主权在民。主权在民的理念是西方资本主义启蒙学者在反对封建教会和皇权的统治，为资本主义私有制经济和资产阶级政治体制辩护时，主要由自然法理论及社会契约论经典作家发展起来，并被资产阶级革命家们付诸实践的一套理论体系与实践方略。马克思主义经典作家对资产阶级人民主权学说进行了扬弃，提出了历史唯物主义的人民主权决定论，并据此组织人民政府。政府产生后，它可能会寻求自身的利益，从而忽视甚至侵害人民的权利，加上选民的几秒钟选举活动并不能保证政治家和民选官员在长达几年的任期内不折不扣实践自己的竞选承诺，甚至由于当权者控制了大量的舆论力量，屏蔽了民众表达真实看法的机会和渠道，就有必要从制度上、实践上切实保证公民对政府的批评和评价，监督政府以及公共服务部门实现公共利益的最大化，从而保证公民对公共事务管理的参与是所有现代民主国家追求的基本价值和目标。我国宪法对此有多处具体规定。2004年3月14日十届全国人民代表大会第二次会议通过的 《中华人民共和国宪法修正案》对保障人民主权至少做了4处明确规定：在序言中有“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，现代民主政治的核心要素就是人民的参与权和知情权[5]。总纲第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第三十五条：“中华人共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”中华人民共和国宪法从法理上保障了公民享有政府主权的权利。主权在民的理念赋予了人人平等以及人自己觉得自己命运等基本价值，但在民族国家形成后，由于人口的增长、民族国家的形成，公民直接参政存在时间、交通、距离和通信等困难，人民亲自决定公共政策已不可能，代议制被设计出来，代议民主制曾被誉为是最好的政府制度。既然政府的权力是人民授予的，那么人民进行监督评价政府或公共部门及其工作人员的服务态度和服务质量是天经地义的。

代议制被设计出来后，人民通过选举自己的代表，任命自己的政府官员，委托自己的代理者管理国家及社会事物，随时可以更换他们，但是由于政府更迭的成本过高，或者社会容易发生动乱，现代国家一般采取了权力分立制衡和定期选举制度。人民保留对自己的官员执政行为、态度和方式的评议是顺理成章的。许多政治学家和宪政学者都论述到了这一点。比如，文森特·奥斯特罗姆在提出与可与官僚行政模型相并列的民主行政模型时指出：公共社区的成员，在制定符合宪法的决议上，在选择公共官吏上，在重大决定上使那些官吏们负起表达选民基本利益的责任，并具有充分的重要的投票权。个人有权通过行政、立法、司法、政治和符合宪法的仲裁，要求公共官吏尽职尽责。公共社区的成员，以及他们选举出来的代表保留对重大决定的评议权[6]。彼得斯在论述政府未来的治理模式时指出：对对话式民主的倡导者而言，其所倡议的参与主题和类型更为广泛，讨论的重点包括应该做什么和应该怎么做。这除了与公共部门员工有关之外，还与大部分的成员有关，包括那些对制定优良政策有不同观点的公民[7]。“最有良心”的经济学家阿马蒂亚·森认为，一个社会要通过公开讨论和公众参与包括民主选举来形成被采纳的社会价值及公共政策。他反复强调，在社会评价中对各个价值要素所赋予的权数，要通过公共讨论和民主的社会选择过程来确定。尽管许多有远见的政治学、哲学、社会学和经济学的学者准确预见了代议制存在的缺陷问题，并论证了公民保留评议政府的权利，但是真正从理论和实践上论证代议制缺陷还是近来的事情。

（二）代议制的内在缺陷

代议制认定，人民拥有主权，并且通过这样几重委托代理链条起作用：（1）人民是自己的利益和偏好的最终的唯一的判断者，他们对自己的愿望和需要了如指掌；（2）政治家或民选官员提供备选政策方案以满足这些需要和愿望；（3）人民通过投票来选择最能满足他们喜好的代表；（4）获胜的政治家联盟颁布反映人民遗愿的法律；（5）有政治觉悟的那部分人民会对选举过程和结果加以关注，来判断哪些候选者获胜或是他们需要的；（6）如果人民对结果满意，他们会投在任者的票，如果他们对结果不满意，他们会选择新的候选人来满足他们的愿望。但是这种环式民主的每一个连接点都有可能有缺口[8]。尤其是信息经济学、公共选择理论以及委托-代理理论揭示了代议制的内在缺陷：（1）信息不对称不仅会造成内部人控制问题[9]，而且由于官僚组织的队生产特性[10]，对个人的努力的观察或监督可能失败。（2）激励不相容。由于每个公民监督政治家或官僚的成本与其个人的收益不对称，公民对投票保持了“理性的无知”，同时官僚因为自己的努力取得的成果并不会完全归自己支配，官僚相机逃避责任也合乎理性，比如避难就轻，在职闲暇等。（3）机会主义和败德。政治家或官僚作为人民的代理者并不一定制定符合人民需要的政策和法律，同时由于时间贴现问题，选民几秒种的投票对政治家或官僚长达5年行动的约束是不足的。人们转而寻求由人民对政治家和官僚的实时监控，民主评议政风行风的工具价值和政治意义就体现出了。就中国的实际来看，目前各级人民代表大会的职能主要关注政府工作报告和国民经济发展规划以及财政预算、决算，主要法律的审议以及质询、调查等，而对政府及其公共服务部门的日常具体活动监督则心有余而力不足，政府是否执行了法律，是否按宪法理念进行活动，其对待人民的态度和工作作风是否合理合法，人大代表没有精力和动力去关注这些“琐碎”事情，而发动人民群众特别是直接接受其服务的那部分公众来评议政府及其公共服务部门，就可以弥补人大代表监督的不足，同时也保证和实现了公民监督政府的参与价值，是对代议制缺陷的一种有效修正和补充。

（三）以修复代议制缺陷为目标的评议民主理念

评议民主（deliberative democracy）理念作为西方20世纪末期代议制民主的替代或补充，是20世纪末21世纪初政治学的前沿理论。评议民主把民主看成是平等公民的自由联合，他们参与对政治议题的理性讨论，陈述各自的观点，并寻求一致同意的行动。哈贝马斯（Habermas）在《事实和规范之间》构建的纯评议模型，假定，给定足够的时间和善，总可以达到一致同意[11]。作为评议民主理念的现代开创者哈贝马斯确信，道德理性（moral reasons）作为判断一个人应当如何行动的总体支撑是普世的，而且这些理性不仅是评议的一个重要组成部分，并且具有高于其他理性的层次优先性 （hierarchical priority），如果发生冲突，道德理性总是占有优势（当然这一思想受到其他人的挑战和怀疑）[12]。显然，评议民主只是用来描述民主治理的替代概念中的一部分，由于引入了评议，政策话语和最终政策结果开始反映普通民众的价值、利益和真实经验，而不仅仅是技术官僚或专门知识的专权。以评议为代价的大民主极大地依靠专家做出及时决策，然而评议家们坚持，专门知识不应该超越公域行动者们包容性评议的贡献。调和这两个竞争性原则是一个具有挑战性的任务[13]。但是，评议民主的支持者们相信，集体行动只有当在公开和自由评议过程中是可以辩论的才具有合法性。支持评议民主论点的是这样一种观念：政策制定的公共输入应当比仅仅集合个人利益更多，这样，评议鼓励通过自由、平等的公民的讨论来制定政策，并且通过这样的评议，观点可以通过积极的意见交换而转换。由此可见，评议民主的支持者相信：第一，人的偏好是可以通过意见交换而改变的；第二，人们通过讨论是可以达成意见一致的，这与阿罗不可能定理明显冲突。波曼和雷格（Bohman and Rehg）认为评议民主至少可以产生以下5种主要成果：（1）不论评议是否改变了个人的偏好，它可能为反对观点建立了更大的理解和容忍；（2）通过评议，它能鼓励人们以公共精神来思考社会问题。通过交换观点和信息，个人可能开始思考他们的社区、州和国家，而不仅仅是他们自己的利益；（3）评议可以帮助参与者澄清和思考他们在一些问题上自己的处境，那么，其结果可以为解决社会问题提供新的解决办法；（4）评议可以帮助民主产生更好的公共政策，比如，古特曼和汤普森（Gutman and Thompson）主张良好评议能帮助社会改正过去的错误。通过评议，参与者可以了解已经执行政策的后果及过去犯错的原因，因而可以发展出避免和更正过去错误的解决办法；（5）通过开放和包容性评议过程产生的决策，应当被看作比代议制政府过程产生的决策更加具有民主合法性，因为后者弱势群体(vulnerable populations)参与具有系统低比率[14]。根据民主评议的理念，有学者明确指出，成功架构评议的5条标准如下，从理论上讲，如果一个评议过程符合这些标准，上述评议的潜在收益可能会实现：（1）平等(equality)。评议过程的参与者应该拥有平等的权力和机会表达他们的关注。科恩（Cohen）等就如何实现评议过程中的平等参与提供了一些建议：第一，所有参与者应该被给予平等接近政治和政策信息的机会；第二，所有参与者应该被给予设置评议问题议程的平等机会；第三，所有参与者应该被给予平等的机会和平等的时间来说出他们的观点和关注；第四，所有讲话方式，只要没有对另一个参与者不恭，应被允许，为的是那些来自于弱势群体者——他们经常有与来自强势群体者不同的说话方式——不会感到被排斥在外；最后，评议主体应特别讨论社会中的权力差别以揭示评议论坛中存在的差别。（2）包容（inclusion）。来自所有直接被正在考虑的政策影响的群体的参与者应被包含进评议过程。由于群体的比例代表制既不可能也不必要，所有范围的观点应在评议中被陈述以避免偏见和歪曲。杨（Iris Young）提出，来自社会团体（如种族、民族或性别群体）以区别经济利益团体的代表应当被包容进评议，因为他们反映了社会中结构性不平等。（3）开放（openness）。达到开放性意味着决策过程的每一个阶段都是可评议的，从政策观点的形成到政策决定的执行。没有开放性，评议仅仅在重要的决定已经做出后采用，作为平抚异议的象征性运用（token exercise）。（4）公开（pubilicity）。评议过程应被很好的公开以确保民主责任。评议的公开性既扩大了参与，也让公众促使代表为他们决定背后的理性和道德正义负责。另一方面，有人提出过度的公开性可能对评议过程中的诚实交换意见有害，因为他们必须在将来承担责任。 （5）目的与形式（purpose and style）。 这一标准是最少被专门说明的，因为它是否被系统安排成帮助管理评议论坛的组织构架，还是它应产生于评议本身是不明确的或有争议的，也就是说评议的目的是什么，如何型构评议的过程，人们并没有形成一致的意见和看法，或许这本身就是评议过程中应该决定的。

评议民主既是一种政治理念，也是一种治理形式。从理念上讲评议民主和治理或善治有不少共同之处，因为二者都认识到现代代议制的缺陷和困难，因而都主张公民参与，但是评议民主制强调更多的是保障公民治理权的基本政治权利，而治理则主要强调的是解决现代复杂社会问题的治理主体的多元性，或者说评议民主制强调过多的是公民参与公域（public sphere）问题的价值，而治理强调过多的是取得良好治理结果的治理工具。当然评议民主制和代议制一样并不是包治百病的良药。显见的是评议民主制必须支付距离（distance）、时间（time）等决策成本，而且评议民主只适合于和平、稳定时期的决策，非适合于冲突、动乱时期。评议民主必须满足如此种种的必要条件：（1）代表的多样性（diverse representation）。社区的多样性必须在对话讨论中被代表，保证没有一个人被漏掉，每一方面的声音都能被听到。（2）中性空间（neutral space）。公众必须在一个安全和无偏见的氛围中有机会决定自己的观点。（3）基于信息基础的参与（informed participation）。公民必须拥有所讨论问题和讨论背景的足够信息，这样他们才能做出合理的正确判断。（4）着实评议（authentic deliberation）。真正的有意义的机会必须提供给公民参与真正的意见交换，以便能帮助学习和意见交换[15]。其实，由于每一个公民都是理性的“经济人”，他参与公共讨论或决策本质上是为了追求自身利益的最大化，所以他参与的收益必须大于自己参与的成本，或者从政治的意义上看，公民的评议必须对决策有实质性的影响。因而评议民主制主要被适用于共同生产性社会服务提供领域，如教育、社会工作、工作培训、犯罪预防、儿童照顾、医疗保障和环境保护等，评议民主通过向利益相关者扩展就政策、过程和绩效诸方面的评议机会着手促进官僚低效率和麻木不仁，作为对公民/消费者主权和市场力量相互促进和替代的选择[16]。尽管有学者指出，评议民主文献主要关注的是理论上的思考，实践性的努力主要限于实验室类型的试验调查，但是评议民主大胆借助现代科技在英美传统国家已经有了有趣的实践，其形式多种多样，如热线（call in）、脱口秀（talk show）、公民陪审（citizen’s jury）、公民大会、公民论坛、网络论坛等，既有政府主导，也有民间组织自主组织[16]。评议民主理论看起来令人神往，但实际操作难度较大，其更加注重在公共政策制定阶段公民的参与，显然在和平年代或时间允许、成本不高的情况下可行，其效果显然不错，但效率难以保证。

三、结论与讨论

民主评议政风行风活动是对中国代议制缺陷的一种回应，人们由认知到直接民主在现代社会不太可能而选择了代议制政府组织形式，但是人们也发现代议制仍然是一种不完全的政府组织形式，于是重新寻求让公民参与的现实性和可能性。我国的人民代表大会制度也是一种代议制制度，而且我国政府具有强政府的风范，这必然决定了我国政府代议制的缺陷不仅难以避免，甚至公民与公共事务的决策距离更加拉大。由政府自身发动广大公民去评价政府以及公共服务部门，从而形成提高政府自身管理和服务提供水平的有价值反馈，不失为一个可行的选择。但我国目前的民主评议政风行风活动是由政府主导的，由于公共信息不足以及参与途径的限制，公民通过行风评议这一途径监督评议政府的活动退化成了公民向政府诉苦请、提意见、办理一般事务的快速通道，行风评议的组织者也把解决老百姓反映的热点、难点问题强化为行风评议的主题，而公民行使管理国家事务和社会事务的正当权利如参与决策的议程、选择、执行和评估被严重忽略了。

当前我国加强对公共部门的评议和监督不应该忽略国家的政治现实，这就是党处于公共决策的绝对核心地位，和西方不同的是，中国政府是在执行和落实党的方针、政策、决策，而不完全是人民代表大会的法律，党通过人民代表大会使自己的决策合法化，政府不仅向人民代表大会负责，受人民代表大会监督，也接受中国共产党的监督，向党的委员会负责。另外，我国是单一制集权国家，中央政府和地方政府的事权划分不甚清晰，很多情况下下级政府是在按照上级政府和中央政府的决策办事，加上县级以上政府产生也不是实行直接选举，许多重要官员是党的组织部门考察，由党的委员会讨论后集体决定的。如果一般群众不能对党的部门和中央政府及其组成部门进行评议，行风评议的效果会打很大的折扣。党处于决策的核心，党的全国代表大会5年召开一次，许多重要决策都是依靠党的常务委员会做出，一般党员并没有机会向党的组织提出咨询和建议，党外群众的机会则更加稀缺了。因此将党的相关部门和中央人民政府及其组成部门纳入行风评议对象应该是行风评议的发展趋势。

为了更好推动和改进我国的民主评议政风行风活动，理论界应该加强民主评议政风行风的实证研究，关注中国各级各地政府的切身实践模式，以观察这一活动利益相关者对民主评议政风行风的效果的认知，推动者、实践者对这一活动的方式的选择及其原因，民主评议政风行风活动的效果及其成功执行的影响因素等方面，以便更加成功地推动这项土生土长的民主实践活动，为全球化时代西方主导的公共管理运动注入强劲的中国元素。

[1]《中国监察》编辑部.各地开展行风评议活动[J].中国监察，1996，（12）.

[2]曹轩宁.抓好行风评议，推动行风建设[J].中国监察，2001，（6）.

[3]李亚杰.全国普遍推行民主评议政风行风活动成效明显[EB/OL].http://www.politics.people.com.cn/GB/1026/5887049.html.2009-06-25.

[4]吴建南，高小平.行风评议：公众参与的政府绩效评价研究进展与未来框架[J].中国行政管理，2006，（4）.

[5]（美）罗伯特·达尔.论民主[M].聂崇信等译.北京：商务印书馆，1999.

[6]（美）V.奥斯特罗姆.美国行政管理危机[M].江峰等译.北京：北京工业大学出版社，1994.

[7]彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱民等译.北京:中国人民大学出版社，2001.

[8]查尔斯·T·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政[M].北京:中国人民大学出版社，2002.

[9]倪星.论民主政治中的委托—代理关系[J].武汉大学学报（社会科学版），2002，（6）.

[10]R·科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:上海人民出版社，2002.

[11]Steven Wheatley.Deliberative Democracy and Minorities[J].European Journal of Law,vol.14,No.3，2003.

[12]A.R.Oquendo.Deliberative Democracy in Habermas and Nino[J].Oxford Journal of Legal Studies,vol.22，No2，2002.

[13]Eric Montpetit，etc.the Paradox of Deliberative Democracy:The National Action Committee on the Status of Women and Canada’s Policy on Reproductive Technology[J].Policy Sciences 37，2004.

[14]Colleen M Grogan，etc.Deliberative Democracy in Theory and Practice:Connecticut’s Medicaid Managed Care Council[J].State Politics ＆Policy，vol.5，iss.2，Quarterly，2005.

[15]W illiam J.Ball.Listening to the City and the Goals of Deliberative Democracy[J].Group Facilitation，iss.4，Spring，2004.

[16]Michael Mintrom.Market Organizations and Deliberative Democracy:Choice and voice in public service delivery[J].Administration ＆Society，vol.35，iss.1.(Mar，2003).

【责任编辑：张西山】

Abstract：This paper analyzes the theoretic foundation of public deliberation on the work style and service quality in government and public sectors from the perspective of representative system and tries to answer the question “why” these activities are carried out and on what theories they are based.The representative system has been regarded as the best institution to realize the philosophy that government should be ruled by the people.However,there are many “defects” in the representative system which can be amended by public deliberation on the work style and service quality in the government and public sectors.Furthermore,the authors discuss the deficiency of the practices of public deliberation and try to provide a scope for undertaking empirical research to further inquire into the activities of public deliberation on the work style and service quality in government and public sectors.

Key words:work style and service quality in government and public sectors； public deliberation；deliberative democracy；representative system

Theoretic Logic of Public Deliberation on Employees’Working Style and Service Quality in Government and Public Sectors——from the Perspective of Representative System

NI Xing,SHI Yong-yue
（School of Politics and Public Administration,Sun Yat-SenUniversity,Guangzhou 510272,China）

D 035.2

A

1000－260X（2010）05-0042-06

2010-04-11

国家社会科学基金项目“政府绩效评估与公众参与研究”（10BGL078）；教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国地方政府治理绩效评估研究”（06JJD630021）；中山大学三期“211工程”项目“行政改革与政府治理研究”。

倪星（1969—），男，湖北随州人，中山大学教授、博士生导师，从事公共组织管理和政府绩效评估研究；史永跃（1969—），男，湖北十堰人，中山大学行政管理专业博士生，从事公共组织管理和政府绩效评估研究。