土地征收中存在的问题与对策

蓝潮永

(漳州师范学院政法系,福建漳州 363000)

土地征收中存在的问题与对策

蓝潮永

(漳州师范学院政法系,福建漳州 363000)

我国土地征收中存在滥用征地权力的现象,征收范围过宽,征收程序不完善,缺乏透明度,对非法占地行为的处罚过轻、监管不力,补偿费用不合理、不到位,农民安置不充分,司法保护薄弱。针对这些问题,必须完善土地征收立法,科学界定“公共利益”,规范政府的征地行为,确定合理的征地补偿原则,建立畅通的农民利益表达机制,健全土地征收的司法救济程序。

土地征收; 征地补偿; 土地法律

中国现行征地制度是计划经济时代的产物,其基本特征是以强权和低价甚至无偿地掠夺农民集体土地,其结果是严重侵犯了农民的权益,引发了一系列社会矛盾,成为制约社会生产力和影响社会稳定的重大障碍。1999年至今的征地热、开发热持续升温,违法征地的现象也十分严重。以开发区为例,在 2004年集中清理整顿之前,全国共有开发区 6 015个,规划面积 3.54万平方公里,但其中只有 1 818个是经国务院和省级政府批准合法设立的,其余均是擅自设立的。按照全国土地利益总体规划纲要,1997年至 2010年全国非农业建设占有耕地控制指标 2 950万亩。然而,到 2004年,全国已经把用地指标用去大部分,东南沿海个别省份甚至已经把 2010年前的指标用得差不多了。从 1997年到 2003年,我国耕地减少了 1亿亩(耕地拥有量已倒退到 1949年水平),而同一时期我国人口却增加 1000万人,耕地供求已处于临界状态,人多地少的矛盾十分突出。据初步统计,目前全国有4000万失地农民陷于“就业无岗位、居住无场所、生活无保障”的困难境地 (也有学者称之为“五无农民”群体,即种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路),每年还要新增 200多万人。在众多的上访案件中,近三分之一的案件是由土地征收征用而引发的,引起了全国上下的普遍关注。

全国人大十届二次会议坚持“以人为本”的理念,以维护、保障农民权益为基本宗旨,对原宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”。这一重要修改既确定了国家为了公共利益的需要有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地,又确定了国家实施征收征用必需遵循目的正当性(公共利益)、程序正当性 (依据法律规定)和必须给予被征收 (用)人补偿的基本原则。这对于保护集体农民权益和规范国家权力具有重大的意义。本文就如何规范对集体农民土地征收,保护农民权益问题提出一些初步的意见。

一、我国土地征收中存在的问题

1.滥用征收权力,征用范围过宽

我国现行法律、法规对“公共利益”缺乏明确界定。《宪法 》、《土地管理法 》、《物权法 》等法律对“公共利益”的规定都是不清晰的,仅出现了诸如“依照法律规定”等一些原则性的提法,对什么是“公共利益”没有明确界定。因此,在土地征收的实践中,“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定,由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具。尽管现行的《土地管理法》规定土地征用审批权由国务院及省级人民政府行使,但各级地方政府仍拥有一定的权力,加之监督机制不完善,导致在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

第一,任意解释“公共利益”目的,非法征地。根据我国法律规定“公共利益”需要是土地征收的唯一合法条件。《宪法》第 10条第 3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第 2条第 4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是,公共利益’这一概念非常模糊,除了宪法和土地管理法中笼统的规定之外,我国法律对这一概念再无明确的界定。因此,在实践中,不少地方政府便通过任意解释“公共利益”来实现征地的目的。凡是需要征地的,都以“公共利益”为借口。开发商兴建商品房住宅小区、高尔夫球场、游乐场、外商投资、开发区等等都成了“公共利益”需要,公共利益成了经济利益的代名词。

第二,伪造、虚报征地申报材料,骗取审批。在即使扩大解释“公共利益”也不可能获得审批的情况下,一些地方政府往往伙同开发商、集体组织、村委会篡改、伪造材料骗取审批。比如,把基本农田区域改成荒地、山地,把工厂用地写成大学用地,将无后备土地的开发写成有后备土地的开发等等。

第三,先斩后奏。中央政府往往对既成事实不予深究,因此几乎没有官员因为土地征收违法受到严惩。地方政府摸准了中央的软肋,便心存侥幸,多赶快上,在造成既成事实后,逼中央事后追认审批。

第四,违法越权审批、变相越权审批。有些地方政府无视法律、法规,明目张胆地超越权限,批准自己在法律上无权审批的用地申请。更多的做法是规避法律规定,变相越权审批。土地管理法是按批地数量来划分中央和地方土地审批权限的,因此在实践中,地方政府往往采取“化整为零”的方法将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块,分开审批,越权批地。全国上下的兴建开发区热潮中,有相当一部分土地是地方政府违法越权审批的。

第五,以租代征,变相进行土地流转。以租代征是近几年新兴起的违法用地方式。所谓“以租代征”指的是一些地方政府和企事业单位绕过法定的农用地转用的土地征收和审批手续,通过租用农民集体土地,而直接进行非农业建设。在很难获得土地征收审批的情况下,基层政府便与企业签订出租协议,将土地批租给企业。这样既达到了土地流转的目的,又绕过了征收。以租代征的现象在发达地区十分普遍。

2.征收程序不完善,缺乏透明度,对非法占地行为的处罚过轻、监管不力

根据《中华人民共和国土地管理法》第 46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第 25条、《国土资源部关于征收土地公告办法》(2002年)第 3条、第4条和第 5条的规定,国家征收农民集体所有土地的,被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起 10个工作日内,将征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告,公告内容包括征地批准机关、文号、时间和用途,被征收土地的所有权人、位置、地类和面积,征地补偿标准和农业人员安置途径,农户办理征地补偿登记的期限、地点等。从一些征地纠纷案件中,存在一个非常普遍的问题,那就是农民土地被征收后,从来没有看到过任何征地批文和安置实施方案。由于“两公告一登记”(征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记)、公众参与土地决策等程序不完善,征地过程中缺乏民主性,不倾听广大农民意见,加之一些地方政府机关习惯于暗箱操作,致使本来就比较粗疏的征地程序制度难以得到认真执行。

对于用地单位的土地使用情况缺乏有效监管,土地征而不用、多征少用的现象,在一些地方比较明显,这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。已查处的大量违法批地占地案件,往往是未批先征、未批先用。即使被举报查处,也常以“生米煮成熟饭”为由争取事后补办手续,最终实现征地占地的“合法化”。据调查,全国每年发现违法占用土地案件数万件,但最后被追究法律责任 (给予行政处分、给予行政处罚、移送司法机关)的仅为千分之几。加之对征地纠纷的处理、征地执行等,法律规定远不完善,土地权利主体特别是农民的利益受到损害时,缺乏及时有效的法律救济,难免产生愤懑怨恨对立情绪。

3.补偿费用不合理、不到位,农民安置不充分

第一,征收补偿范围小。按照土地管理法第 47条的规定,耕地的补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费。土地管理法实施细则第 26条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有;安置补助费归安置单位所有,不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值,不考虑土地本身的价值,更不考虑土地的预期收益,没有将土地作为资产处置。而且,土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的 30倍。因此,现有征地补偿安置标准不科学不合理,既不能客观反映被征占地本身的产出价值,又不能体现不同地区和地块的级差地租,更不能体现土地增值收益和土地收入的永续性。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。

另外,征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利,如承包经营权等的补偿。土地征收所直接侵害的不仅仅是耕地上的附着物及青苗,更重要的是剥夺了作为农民生活保障的土地承包经营权,而法律对此却没有规定任何补偿,这是对农民私权的严重侵犯。

在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》中没有关于拆迁集体土地房屋的规定,但是,现在大量的征地纠纷中都存在集体土地上的房屋被拆迁的情况,而在法律条文中又没有规定,造成拆迁集体土地的房屋反倒无法可依的情况。有的地方制定了地方性的规定,如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《上海市征收集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》,福建省至今尚未出台全省范围内适用的地方性法规或规章。土地征收实践中,房屋拆迁补偿标准普遍偏低,不足以让被拆迁人重置新房。

相对于我国的征收补偿范围而言,比较重视私权保护的法治国家的土地征收补偿范围要大得多。以加拿大为例,其征地补偿范围一般涉及以下几个方面:(1)被征收部分的补偿,必须根据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。(2)有害或不良影响补偿,主要针对被征收地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。(3)干扰损失补偿,被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收,因混乱而造成的成本或开支补偿。(4)重新安置的困难补偿。

第二,补偿标准过低。《土地管理法》第 47条规定,征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前 3年平均年产值的 6至 10倍。安置补助费为该耕地被征用前 3年平均年产值的 4至 6倍,最高不得超过 15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前 3年平均年产值的 30倍。其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市制定,实践中一般为耕地标准的半数。土地是稀缺资源,在我国人多地少矛盾日益突出的今天,土地更是价比黄金,土地补偿费以农业收益计算,根本不能反映土地真实价值。正是由于土地低价征收与高价出让之间产生的巨大利益级差的诱惑,各地征地泛滥,圈地之风屡禁不止。

第三,失地农民安置不充分。与征地补偿不合理相伴随的另一问题是农民安置不充分,造成了大批“种田无地,上班无岗,低保无份”的无业游民,有人形象地描述为“承包地被征掉了,我们是农民不像农民,市民不像市民,出门是宽阔马路,抬眼是工业厂房,有路可走,无地生存”。为此,农民群体性上访事件增多,社会矛盾激化。

按照土地管理法实施条例的规定,土地补偿费归集体经济组织所有,而且土地补偿费高于安置补偿费。因此,大量的补偿费无法为农民所掌握,严重损害了农民的利益。对于农民而言,政府机关以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地,丧失土地就意味着丧失了生存的基础。在补偿费本来就很少的情况下,加上集体经济组织大多不够规范,土地补偿费常常被集体经济组织中的少数人控制,最后能到农民手中的寥寥无几,补偿很不到位。而且一些农民将补偿金投入比较生疏的其他行业后,一旦失败也失去生活的基础。

第四,司法保护薄弱。当前土地征收中产生的大量纠纷,都是通过上访、围攻政府等方式寻求解决,给社会造成了不安定的因素,其原因就是缺乏相应的司法救济程序。农民若提起民事诉讼,法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理;若提起行政诉讼,则以各种方式阻止农民的起诉。

二、完善土地征收立法,严格执行法律规定

我国现行土地征收中存在的问题有其经济、政治、社会的根源,但法治观念的淡漠和法制的不完善无疑是造成这些问题的深层原因。修改相关法律法规,完善制度措施,增强依法征收的观念,限制征收权的滥用无疑是解决问题的治本之策。

1.科学界定“公共利益”

“公共利益”是一个较为抽象的概念,从不同的立场出发可以给出不同的界定和解释。

笔者认为,土地是稀缺资源、不可再生资源,是一切社会经济活动的载体。有鉴于此,作为稀缺经济资源的农民集体土地在以“公共利益”需要为理由被征收、征用时,其目的也即所谓的“公共利益”,必须满足以下三个条件:一是土地使用方向具有鲜明的社会性特点,不以赢利为目的,一般以社会公共产品为最终表现形式;二是项目受益人是社会绝大多数人,具有均沾福利的、而非特定公众受益性的特点;三是土地征收后较征收前更具社会效益。

此外,国家扶助少数民族、特殊人群 (如老人、儿童、病残者、失业者)等弱者,也可以“公共利益”需要的名义征收农民集体土地。

针对多年来在征用农民集体土地过程中出现的乱征滥用、肆意侵犯农民权益的严重问题,必须澄清某些有关“公共利益”的错误认识。一个比较典型的认识是将“公共利益”定位于“积累原始资本,拓展地方财源”上。他们是怎样实现这一定位的呢?说得透一点,就是“掠地生财”。他们以强权和低价以至无偿的方式将农民集体土地改名换姓为国有土地,然后将土地稍作平整后,出租或卖给用地单位,从中赚取巨额差价。这确实有利于迅速形成一定的资本原始积累,推动招商引资,促进经济发展。但是,我们要进一步问,这类“掠地生财”属于什么性质?这不是与民争利又是什么?它与当年资本主义国家以掠夺为手段完成资本原始积累的本质有什么不一样呢?应指出的是,不少地方与农民争地的结果养肥的是某些个人、小集团,特别是房地产开发商。据调查,沿海地区农民集体土地出让收益分配的格局为:2至 3成为政府所得,4至 5成为开发商所得,1至 2成为村级组织所得,0.5至 1成为农民所得。目前,一些地方公务员的工资收入中除了按国家统一标准发放的外,还有一块来自地方财政补贴,而这后一块往往是前一块的 2至 4倍。这里的地方财政补贴即主要来源于征地利益分配所得。

由于“公共利益”这一概念具有高度的抽象性,而我国现行法规对“公共利益”的范围未做出明确界定,这为任意解释“公共利益”,扩大征地范围,留下了可钻的空子,以至出现了“公共利益”是个筐,什么东西都往里装的情况。为了避免出现这类现象,参照国际上有关国家征地法的规定和我国实际,有必要对“公共利益”的范围作出明确的限定。笔者认为:应严格限定在以下几类:(1)国防、军事用地;(2)国家机关用地;(3)公益事业用地;(4)国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施用地。

2.规范政府的征地行为

在对农民集体土地的征收过程中,政府始终处于强势地位,它既是征收的主体,又是补偿的主体。虽然,原宪法中有关土地征用的条款已作了重大修改,突出了对农民利益的保护,但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变,对“公共利益”的解释权仍在政府,征地的程序仍操纵在政府,对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此,如何规范政府、尤其是地方政府的行为,构成了规范征地制度、保障农民权益的关键。解决问题的办法在于采取措施严格限制政府的权力,以规范其征地行为。主要措施如下:

第一,严格控制政府的征地权力。征收集体土地,必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围、城市建设总体规划、基本农田保护法规、建设用地报批制度,缺一不可。任何党政领导人都不得以“首长工程”名义“钦点征地”,否则农民有权拒征。

第二,健全土地征收程序规范,建立有效约束机制。健全而正当的法律程序和有效的约束机制是防止国家土地征收权力滥用的根本保障。主要应从以下几方面着手:第一,坚决落实《土地管理法》中的有关土地征收程序的规定,如“两公告一登记”的规定,不能流于形式。同时启动土地征收的合法性调查、审批和监督程序;第二,建立并完善土地征收听证制度,以增强土地征收的公开性。公开是公平、公正的前提。要切实提高征地过程的透明度,确保农民的知情权和参与权。土地征收主体要认真听取被征地的农村集体经济组织和农民的有关征收范围、补偿金额、安置方案的意见,并给予合法合理的解答。对有异议的要举行听证,摒弃个别人的武断专行和盲目决策。

第三,弱化以至剥离政府与征地之间的利益关系。在现行征地制度下,政府处于垄断地位,人为地在征地和供地之间制造了巨大的利益空间,或者说租金。那么,这个利益空间有多大呢?有关资料显示,2002年,全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元,而对农民的补偿通常每亩只有 1.5万元～3.5万元。

政府之所以产生征地偏好,目的正是为了最大限度地从这一空间攫取利益。这是滥用征地权力、任意降低补偿标准弊端的症结所在。因此,解决问题的重要出路是采取措施规范、约束政府行为,弱化以至剥离政府与征地之间的直接利益关系。为此,建议在征地过程中,政府接受用地单位委托,行使代征权,办理土地变更手续,而征地价格可由集体土地的所有者包括农民个人和用地单位协商解决。征地之后,土地使用权由政府直接划拨给用地单位。这是一种情况;如出于上述目的,用地单位在取得土地后,需要改变用地方向,即由非营利性改为营利性,则土地增值收益应由国家和用地单位进行分配。这又是一种情况;凡属经营性项目用地而计划应征的,应允许农民集体土地直接进入市场,土地交易价格由交易双方决定,政府负责办理土地使用权变更手续,并收取土地交易税。既然房地产开发商可以对土地开发经营,农民为什么不行,偏要交给房地产开发商,让他们赚大钱呢?政府只要把握好政策,控制“三关”,即土地使用方向变性关、税收关、利益分配关 (帮助失地农民合理安排土地收益的使用方向,正确处理长远利益和当前利益、以及就业、教育、医疗、养老等关系问题),那么农民在推进城市化进程中一定能妥善地处理国家、集体和个人之间的利益关系问题。

第四,改革政府官员政绩考核制度。政府官员政绩考核制度是行政绩效评估制度的重要组成部分,它对政府官员的职务行为具有导向性作用,是公务员的“紧箍咒”。受片面 GDP观念的影响,现行的政府官员政绩考核制度过分偏重经济发展指标,对经济发展的贡献成为公务员考核的最重要、甚至是唯一的指标。经济发展不了,政府官员的仕途便会受到很大的影响。实践中,很多政府官员为了升迁,便不择手段,甚至不惜以身试法。在批地、卖地可以在短时间内促进经济飞速发展的情况下,违法征地用地便成了常态。我们应改变以往片面的政绩观,对以经济发展指标为核心的政府官员政绩考核制度进行改革,将社会和谐、权利保障、法律实施效果等纳入官员考核指标体系,并作为核批农地非农化申请的主要依据。不再把经济发展作为衡量官员政绩的唯一指标,促使政府从“计划型政府”向“服务型政府”转变。土地保护应当成为政绩考核的一个重要指标。

3.确定合理的征地补偿原则

长期以来流行一种观点:“建设基础设施,改善投资环境,为的是经济发展,农民作点贡献是应当的。”不少地方就是以此为由强行以低价以至无偿取得农村集体土地,然后大兴土木,筑路造桥,发展基础设施和工业开发区。即使一些国家重点项目,如公路、铁路这类项目,其投资总概算中用于征地补偿的比例也很低。这类说法和做法是极不妥当的。毋庸置疑,建设基础设施,改善投资环境,确实有利于经济发展,但是,建设基础设施也好,改善投资环境也罢,均属于社会公共品,而提供社会公共品是政府的基本职能,由此所发生的费用属于政府管理成本,应由政府财政开支,把它转嫁到农民头上是毫无道理、绝难立足的。构成基础设施、投资环境的成本,除了土地成本以外,还有建筑材料、施工费等。为什么对构成同一项目成本的不同资源采用两种完全不同的结算原则呢,这不是明显悖逆公理,误农太甚了吗!

为了切实保护农民利益,也为了建立我国完善的土地市场,征地补偿必须以土地的市场价格为依据,实行公平补偿。在公平补偿原则下,征收补偿金包括两部分:土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资,对农村建设用地 (如宅基地)则还包括建筑物的补偿费。

4.建立畅通的农民利益表达机制,健全土地征收的司法救济程序

在土地征收的司法救济程序方面,西方有些国家特别是法国的成功经验值得借鉴。法国的土地征收程序分为行政阶段和司法阶段。征地补偿争议主要由司法阶段解决,即不动产所有权移转和补偿金的确定,由普通法院内设的公用征收法庭管辖。对公用征收法庭作出的关于不动产所有权转移不服,有权向最高法院提起复核审诉讼。对公用征收法庭作出的裁决不服,可上诉于上诉法院公用征收法庭,对上诉法院的裁判不服,则有权向最高法院提起复核审诉讼。

在对土地征收进行立法时应借鉴国外经验并结合我国国情,明确规定对因土地征收引起的纠纷,除可以采取申诉、行政复议等措施外,还可以依据我国行政法、行政诉讼法的规定,对政府的土地征收这一具体行政行为,向法院提起行政诉讼。具体来说,可以从三个方面提起司法救济程序:一是对土地征收是否符合公益目的性提起诉讼。当政府向农民提出征地要求时,如果农民认为此项土地征收不符合公共利益目的,则可以拒绝被征收,如果政府欲强制征收,则可以向法院起诉,请求根据法律规定予以裁决是否符合公益征收,如果裁决认定征收不符合公共利益目的,则政府无权实施征收。二是对土地征收补偿方案是否合理提起诉讼。如果农民认为,土地征收补偿标准和补偿费的分配不合理时,应允许向法院提起诉讼,请求依据法律规定就补偿标准和补偿费的分配作出裁决。三是当土地被征收后,没有在合理期限内使用或为公益目的而使用,或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费,农民有权向法院提出撤销征地并收回土地的诉讼,法院应依法作出裁决。如果法院裁决撤销征地,由此给被征地农民造成的经济损失,应由需用土地人赔偿,需用土地人无力赔偿的,由国家赔偿。

而对于商业性用地引起的纠纷,因政府没有统一行使征收权,属于用地单位 (个人)与农民集体经济组织 (个人)之间的民事关系范畴,可根据我国民法、民事诉讼法的相关救济途径予以解决。

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Issues in Land Expropriation and the Countermeasures

LAN Chao2Yong
(Departm ent of Politics and Law,Zhangzhou Teachers’College,Zhangzhou363000,Fujian,China)

Abuse of power exists in land expropriation process.Problems are various:the scope of land expropria2 tion stretches too broad,its procedure is not consummate and lacks transparency,the penalty to the illegal appropria2 tion of land is too lenient,the supervision is too slack,the compensation is insufficient and slow,and the legal protec2 tion is too weak.To address these issues,we should improve the related law of land expropriation,scientifically define“public interests”,regulate government’s land expropriation behavior,decide on appropriate land expropriation com2 pensation principles,and establish unimpeded expression mechanis m of far mer’s interests and sound judicial relief procedures of land expropriation.

land expropriation; legislation; enforcement of law; administration of justice

D 922.3

A

1672-6219(2010)04-0067-06

2010-05-01

教育部人文社会科学研究基金资助项目“土地征收补偿制度研究”(09YJA820071)。

蓝潮永 (1965-),男,福建武平人,漳州师范学院政法系教授,主要从事民商法学和行政法学研究。

[责任编辑:马建平]