基层政府公共政策执行绩效考评研究述评

于兆吉， 王文娟

(沈阳工业大学 管理学院， 沈阳 110870)

公共政策执行是指政策执行者运用各种经济政治资源，通过建立组织机构、采取解释宣传等各种行动将政策观念转化为实际效果，从而实现既定政策目标的过程。公共政策的全部绩效是通过政策制定和政策执行两部分来体现的，所以公共政策一经制定，执行效果就成为其绩效重点。由于我国公共政策执行力较弱，更需要对这一问题加强研究。近年来，公共政策执行方面的研究蓬勃发展，研究成果数量巨大、关系结构复杂。在理论与实践需求的驱动下，要想从中选择一种适合我国基层政府实际情况的方法，对公共政策执行的绩效进行有效评价，就必须了解公共政策执行及其绩效考评机制，准确把握其发展过程与趋势。基于此，本文从公共政策执行的角度出发，以构建完善的基层政府公共政策执行绩效考评体系为目标，提出相关研究中存在的问题并进行研究展望，以期为提高基层政府执政能力提供理论参考。

一、国内外政府公共政策执行研究现状

1. 国外关于政府公共政策执行的研究

从政府公共政策执行研究兴起至今，国外学界从不同的视角出发提出了很多政策执行理论，以时间尺度为标准，可以把相关研究划分为以下三个阶段[1-5]：

1973—1980年是政府公共政策执行研究的第一阶段，其研究重点在于比较细致地描述在一个或多个地区执行某项特定政策的过程。这一时期的研究内容包括：研究角度从政策观念转化为实际效果的项目设置，如用博弈论来分析政策执行的过程；研究重点从政策决策转移到具体政策的执行上；注重外部环境对政策执行过程的影响。虽然有上述贡献，但是第一阶段研究也存在一些缺点：这些研究多数停留在对特定执行案例的叙述上，而且大部分研究的是失败案例，因而在理论的发展和政府公共政策执行知识的积累上贡献甚微。

20世纪80年代是政府公共政策执行研究的第二阶段，其研究重点在于对复杂的政府公共政策执行现象进行分析，探讨影响政府公共政策执行的主要因素。这一时期的研究内容包括：认为政策执行与政策制定是一个统一的整体，通过对行动和政策之间关系的深入研究，探讨政策执行与政策制定的内在联系，如构建一个以循环为主要特色的政策执行分析框架——“雷恩-拉宾诺维茨模型”；对多样化的政府公共政策执行进行理论探讨。第二阶段研究也存在不足之处：尽管已经指出了影响政府公共政策执行的很多因素，但要把它们运用到复杂多样的政策领域中去，仍然存在着诸多困难；虽然强调了公共政策执行的作用，但是缺乏对于政府在不同层次上的各种公共政策执行力之间差异的系统研究。

1990年至今是政府公共政策执行研究的第三阶段。在第一阶段和第二阶段研究的基础上，一些西方学者开始研究政府间的政策执行，其先进性表现在：明确地界定公共政策执行研究的主要概念；把影响政府公共政策执行的诸多因素明细化；开发政府公共政策执行模型及用于检验假设的绩效评价模型，如史密斯模型、互动理论模型、系统模型及综合模型等。第三阶段的研究也存在不足之处：大部分学者把重点放在对政府公共政策执行及其绩效考评这一整体概念的研究上，考虑的问题虽具有全局性，却缺乏针对性。

目前，很少有学者对基层政府公共政策执行绩效考评这一领域进行专门的系统研究，但国外学者对公共政策执行的影响因素进行了比较全面的研究，为深入研究基层政府公共政策执行绩效考评提供了坚实可靠的理论基础。

2. 国内关于政府公共政策执行的研究

我国的政策学研究自20世纪80年代开始起步。此后的十多年间，学者们翻译了一系列国外相关著作，但其中较少涉及政府公共政策执行方面的研究内容。20世纪90年代初，国内学者开始对公共政策执行进行研究。1991年，丁煌在《中国行政管理》上发表的《政策执行》一文[6]，是国内公共政策执行研究成果的代表。很多有关公共政策执行的研究成果包含在相关的教科书中，如郑新立的《现代政策研究全书》[7]56-78，张金马的《政策科学导论》[8]32-48，兰秉洁、刁田丁的《政策学》[9]23-33，孙光的《现代政策科学》[10]89-107，陈庆云的《公共政策分析》[11]56-78等。

这一时期，国内的研究重点仍然放在政策制定的内容及其过程上，主要研究政策制定的原则、规范、理论、模型和方法等。有些学者简单地把公共政策过程看作决策过程，而忽略了涉及众多因素和参量的复杂的政策执行过程。2001年，《江苏社会科学》刊出了西方政策执行研究、公共政策执行的风险因素、公共政策执行的重大意义、公共政策执行的能力等一系列相关主题的文章，从一定程度上体现出公共政策执行研究已经引起了国内学术界的重视。

从目前己有的学术成果来看，我国对政府公共政策执行的研究主要集中于以下几个方面：通过介绍西方公共政策执行理论的演变过程，来强调研究政策执行的重要性[12]；研究政府公共政策执行所面临的问题，这类论文在有关学术成果中占绝大多数；探讨影响政府公共政策执行效果的因素；研究政府公共政策执行的障碍、对策及建议[13-14]。

二、国内外基层政府公共政策执行绩效考评发展现状

目前，国内外很少有学者对基层政府公共政策执行绩效考评这一领域进行专门的系统研究，相关研究主要分散于政策执行和执行力构建等方面的研究成果中。借鉴这两个方面的研究成果，结合评估指标体系研究的一般范式，对我国基层政府公共政策执行绩效考评进行科学合理的深入研究是非常有必要的。

西方各国经过多年的实践已经形成了较为成熟的政府绩效考评理论。在学术界，出现了一些关于政府绩效考评的理论著作，如克伦拉斯和赫伯特·西蒙合作出版的《市政活动评价》，对行政效率改进和考评提出了非常有益的建议；戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府》一书中，以“业绩测量的力量”为题，阐明了绩效考评对提高政府绩效的重要作用[15]13-15；阿里·哈拉契米主编的《政府业绩与质量——问题与经验》一书，对美国、荷兰、英国、加拿大等国从中央、省(州)到地方市镇等不同层级政府的职能业绩与质量测评进行了理论思考，并总结出一些实践经验和解决问题的途径[16]24-29；凯瑟琳·纽科默等主编的《迎接业绩导向型政府的挑战》，对美国联邦政府、州政府和其他公共部门实施业绩测量的理念、方法与结果进行了探索、分析和介绍等[17]87-96。然而这些理论和模型并没有系统地建立起一个绩效考核体系，来科学合理地评估基层政府的公共政策执行力。

近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和政府改革的不断深入，政府绩效考评在理论界受到了高度重视，其作为一种有用的管理工具也已经走上了理论舞台。在这方面的理论研究我国起步较晚，很多学者的研究聚焦于政府绩效考评的价值取向、考评主体、考评方法、考评机制、考评结果使用等方面。在行政效率的概念、基本要素、测量方法和标准上，周世述等学者进行了系统的阐述，为我国行政效率理论研究作出了开拓性贡献。周志忍认为，产出的非市场性是政府机构的关键特征之一，为了避免浪费性的重复生产，允许一个机构对特定服务提供进行垄断，但其结果却是使这些机构消除了竞争压力，同时降低了效率。吴建南、孔晓勇借鉴平衡记分卡理论，从政府内部进程、内部财务、学习和成长3个方面分析了影响公众满意的绩效决定因素。张成福认为，绩效难以量化、地区差异性、信息交流沟通以及管理者的能力影响着绩效管理水平的提高。于兆吉、毛强认为，价值取向影响和制约着地方政府绩效评估，构成地方政府绩效评估行为和体系的深层结构，是地方政府绩效评估的精髓所在[18]。

三、相关研究中存在的问题

1. 政府公共政策执行研究存在的问题

从研究范畴上来看，现有成果大多把研究范围局限在政策执行的手段、资源、环境、动力、偏差及影响因素等领域，对政策执行过程中客观存在的利益主体互动关系涉猎较少，且缺少对我国特有PEST影响下政策执行及绩效考评问题的研究。从研究方法上来看，现有成果对政策执行的研究较多停留在行为分析、定性分析等一般方法层面，而综合运用利益分析、博弈分析、制度分析、实证分析和绩效评估的研究成果较少。从研究对象上来看，现有研究大多是从政府公共政策执行的全局出发的，缺少基层政府公共政策执行方面有针对性的研究。

2. 基层政府公共政策执行绩效考评研究存在的问题

目前，对于基层政府公共政策执行绩效考评的研究处于起步阶段，尚无研究者专门针对基层政府公共政策执行绩效考评建立起评价体系和模型。现有的定性研究大多没有考虑绩效本身与公共政策执行之间的内在联系，在基层政府绩效管理研究方面相对不足，对绩效管理制度基础的研究也略显苍白。虽然当前我国努力通过采用新的管理理念、运用绩效管理手段等提高政府管理的效率，以满足市场经济体制改革的需要，推动社会的全面发展，但是在政府绩效管理理念和相关制度方面却仍然缺乏深入细致的研究，在根据基层政府公共政策执行的影响因素建立评价指标体系并运用新的评价方法对其进行综合评价方面也有所欠缺。

四、基层政府公共政策执行过程中存在的问题

(1) 政策制定者与执行者的利益差异影响着基层政府公共政策执行。政策制定是从全局的角度出发集中进行的，考虑的重点是整体利益；而政策执行是从局部分散进行的，考虑的重点是局部利益。正是政策制定者与执行者之间存在的这种整体利益与局部利益的差异，制约着基层政府公共政策的执行。

(2) 基层政府公共政策执行受到信息有效性的制约。要提高基层政府公共政策的规范性和政策执行的实际效果，就要在政策的执行者和接受者之间建立起良好的信息渠道，以提高公共政策执行的有效性。

(3) 基层政府公共政策执行缺少政策评估环节。政策评估在公共政策执行中很重要，但是在基层政府公共政策执行中一直没有受到足够的重视。公共政策执行往往注重政策的制定和宣传，而忽视了政策评估的重要性，这容易造成决策的低效，影响到政策绩效和执行效果，所以，建立健全政策评估制度是很有必要的。

(4) 基层政府公共政策执行中的政策搪塞问题。所谓政策搪塞，是指在执行政策过程中政策执行者并未采取实用的具体措施，只作政策宣传而不务实际，导致大量政策资源的浪费，对社会产生严重不良影响的现象。

(5) 基层政府公共政策执行中的政策扩大执行问题。所谓政策扩大执行，是指公共政策执行者从自己的利益出发，在执行时自行在原政策内容的基础上增添若干新的内容，这些新增内容更有利于少数利益集团，从而导致被执行的政策内容超出原政策内容的现象。

(6) 基层政府公共政策执行中的政策机械执行问题。我国基层政府在公共政策执行过程中普遍存在机械执行的问题。任何公共政策都是在特定环境条件下，由政策制定主体为处理相应的公共问题而制定的，它不仅应具有针对性、时效性、区域性、行业性、部门性，而且应具有不同程度的灵活性，所以，政策机械执行也影响到基层政府公共政策执行的绩效。

以上问题都是影响基层政府公共政策执行从而制约其绩效的因素，它们为基层政府公共政策执行评估指标体系的建立提供了基本理论依据，也为评估框架构建、评估原则确立、评估指标设计、新评价方法的权重应用以及综合评价方法的运用提供了可靠依据。

五、研究展望

纵观我国的政府绩效评估，尽管近年来有了较大的发展，但作为其重要内容的基层政府公共政策执行绩效考评尚未引起政府管理者和学者们的足够重视，没有充分认识到它对于提高政府绩效的重要意义。通过对基层政府公共政策执行绩效考评的初步研究，可以在某种程度上弥补这一特定领域研究的不足，为强化基层政府政策执行和提高基层政府的执政能力提供理论参考。在今后的研究中，应通过学习和借鉴及时跟踪该领域的研究进展和实践特点，并结合我国实际加以消化和吸收，不断改进和提高我国的公共政策执行绩效考评工作，从而促进政府绩效的不断提高。

参考文献：

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[7]郑新立.现代政策研究全书 [M].北京：中国经济出版社，1991.

[8]张金马.政策科学导论 [M].北京：中国人民大学出版社，1992.

[9]兰秉洁，刁田丁.政策学 [M].北京：中国统计出版社，1994.

[10]孙光.现代政策科学 [M].杭州：浙江教育出版社，1998.

[11]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

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[17]Newcomer K.Meeting the challenges of performance-oriented government [M].Guangzhou：Zhongshan University Publishing House，2003.

[18]于兆吉，毛强.价值管理视角下的政府绩效评估 [J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2009(4)：331-334.