区域优势产业集群发展中的政府作用研究

田卫东 王树恩

(天津大学管理学院,天津 300072)

区域优势产业集群发展中的政府作用研究

田卫东 王树恩

(天津大学管理学院,天津 300072)

在区域优势产业集群形成和发展过程中,市场机制和政府引导缺一不可。在市场机制不太完善和企业自主创新能力较弱的情况下,政府应积极引导区域重点支柱产业向集群式发展。地方政府介入产业集群发展的首要角色是战略规划者。从产业集群的发展战略入手,构建产业集群发展的框架,以保证产业集群向着科学、合理的方向发展。产业集群的形成与发展不仅依赖于市场机制,而且还有赖于政府这只“看得见的手”的调节。在产业集群形成和发展过程中,政府不仅要做“开明政府”,放手让其发展,更要做“高明政府”,加强引导、扶持、促进。

区域优势;产业集群;政府职能;对策

波特曾经指出,政府产业政策的实施与地方企业集群的形成和发展具有密切的关系。在区域产业集群的形成和发展过程中,一般认为市场的自发性有可能大于政府的建构性。因此,地方政府作为公共政策的制定者,其有力监督和高效管理,既有其必要性,同时也直接关系到区域产业集群外在的吸引力和内在的生长力。

一、区域优势产业集群发展中的政府作用

依据市场经济理论,市场在资源配置中起基础性作用。在竞争的市场中,通过价格机制和市场机制,个人和厂商在追求利益最大化的经济活动中可以自动实现供求均衡,达到帕累托最优状态。但是,这仅仅是一种理想的市场状态。因此,在现实的经济活动中,市场机制本身的缺陷和不足造成的市场失灵,需要通过政府的宏观调控来加以解决。

在西方经济学中,外部性或外部效应是指某一经济(主体的活动对于其他经济主体产生的未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。外部性又分为负外部性(外部不经济)和正外部性(外部经济)两种。在区域产业集群发展过程中,当某一区域内企业聚集的数量超过了最佳规模后,由于对公共资源和生产要素的需求量大大超过其供给量,会造成公共资源的紧缺和生产要素价格上涨,这将同样加大企业的成本,从而形成外部不经济,直接危及集群的继续存在和发展。特定的某一产业由于其本身的性质,在集群之后,对环境和社会将产生负面影响,并带来沉重的外在成本,其实质是区域内资源要素配置的扭曲。企业的空间集聚和相互接近,在带来诸多聚集利益的同时,也可能因某一个体的区位聚集增加了废水、废气、废渣的排放,甚至影响周边的生态环境,这显然会对其他个体乃至整体带来损失。但是,在市场机制下,该个体却并未为此支付代价或遭受损失,形成私人成本与社会成本的不一致,从而在整体上削弱集群利益。这些问题仅仅依靠市场本身的力量是不可能解决的,因此,必须有政府的介入和干预,通过控制集聚的负外部性,来实现资源的有效配置。

公共产品理论是政府公共经济学的核心,也是现代国家政府干预经济的理由之一。公共产品具有两个本质特征:一是公共产品的消费具有非排他性;二是生产公共产品的收益具有非排他性。①保罗·A·萨缪尔森:《公共支出的纯理论》,《经济学与统计学评论》1954年第11期。在产业集群内部,理性的经济个体是不会选择提供公共产品的,而政府则必须提供集群内的公共产品。因为,公共产品的供给既是区域产业集群形成的必要平台,同时也是控制区域产业集聚规模和支撑产业集群发展的重要因素。公共基础建设越完善、公共服务质量越高,区域产业集群的聚集效应就会越大,对资本、人力资源等集群要素的吸引力就越强,从而吸引大量的资本和人才涌入这一集群区域。

二、区域优势产业集群发展中的政府职能分析

(一)区域优势产业集群发展的引导职能

在区域优势产业集群形成和发展过程中,市场机制和政府引导缺一不可。在市场机制不太完善和企业自主创新能力较弱的情况下,政府应积极引导区域重点支柱产业向集群式发展。在区域产业集群形成的初期,受市场波动性的影响较大,政府可以通过土地出让、税收减免等优惠政策来营造良好的外部环境,引导一批企业进入特定地区,从而形成产业集群。在区域产业集群的成长阶段,产业链的布局和集群的规划将越来越重要,需要政府制定和完善产业政策体系,制定合理的发展规划、产业布局和规模标准,选定重点建设项目以及关键产品。在区域产业集群发展较为成熟后,一般会面临产业升级,虽然产业升级应主要依靠集群自身的创新能力,但针对我国许多区域产业集群还停留在相关产业简单集聚的较低层次、缺乏自我升级能力的实际,就需要政府对企业技术改造加以引导与支持,从而促进区域产业集群内的产业升级,以及产品和技术升级。

(二)区域优势产业集群发展的公共产品、服务的供给职能

在区域产业集群内部,不同企业可以分享公共基础设施,从而大大节约生产成本,提高效率。因此,地方政府构建和提供良好的基础设施,如现代化的交通、通信和物流等设施,将有利于提高集群企业的经济效率,增强区域产业集群的吸引力,提升产业集群的优势和区域竞争力。同时,政府需要集中力量处理溢出效应显著或具有明显公共产品特征的问题,特别是政府对于基础教育、医疗保障和环境保护等领域的投资,以及构建有利于产业集群发展的社会服务体系,如提供技术需求和发展预测,诱导资源集聚走向;实施优秀人才引进战略,形成地方专业化人才市场;举办各种信息交流会、发展论坛、产品博览会等,提高本地知名度,树立良好形象,以增强对各类资源的吸引力;建立大型专业化市场,通过市场的辐射作用扩大本地产业集群的规模等。

(三)区域优势产业集群发展的战略规划职能

地方政府介入产业集群发展的首要角色是战略规划者。从产业集群的发展战略入手,构建产业集群发展的框架,以保证产业集群向着科学、合理的方向发展。首先,明确区域产业集群发展的思路,选择产业集群发展的道路。地方政府应及时发现和识别正在形成中的地区产业集群,充分利用地方现有的比较优势,推进优势产业集群的发展。其次,要为业已成形的产业群提供全方位的服务。依据当地优势和产业基础,对有发展前景的产业进行持续的资金、技术投入施行鼓励政策,培育和发展集群优势产业。运用财政和税收政策,引导企业通过专业化提高技术、扩大规模、推动产业升级。通过政策激励,促使关系到地区竞争力的高技术、高增值企业脱颖而出,同时积极吸引与本地产业有关联的国内外高技术、高增值企业来本地落户。最后,明确区域综合优势,制定产业集群发展规划。制定区域产业集群发展规划,要因地制宜,立足区域比较优势或综合优势,具有鲜明的区域特色,并根据具体情况,制定、实施和落实相关的各项具体规划或专项规划。

(四)区域优势产业集群发展的市场环境监督维护职能

首先,政府在产业集群发展中应管好市场秩序,维护公平竞争。就管理市场秩序而言,政府拥有独特的优势,作为社会中规模最大的非市场组织,政府本身的强制力和再分配能力,使其在提供秩序服务方面能够实现规模效益。政府是建立并维护与秩序有关的产权制度体系、市场法律体系和提供相应司法服务的最合适主体。其次,对市场环境的维护、监管与管理。政府担负着工商、税收、制订质量标准和交易规则等市场监管职责,政府的服务水平和工作效率直接关系到企业开办、运营效率和交易成本。政府是企业发展中最重要的软环境,政府的服务质量和办事效率直接影响到投资者的信心。

三、区域优势产业集群发展中有效发挥政府作用的对策与建议

(一)强化区域优势产业集群发展理念

区域产业集群发展已汇合成世界经济发展的一大趋势,地区政府应进一步强化产业集群发展理念。产业集群的形成与发展不仅依赖于市场机制,而且还有赖于政府这只“看得见的手”的调节。在产业集群形成和发展过程中,政府不仅要做“开明政府”,放手让其发展,更要做“高明政府”,加强引导、扶持、促进。产业集群是一个区域性的综合经济载体,同一、二、三产业发展密切相关,涉及经济社会的方方面面,它要求政府有关部门联合行动、共同努力。政府应明确一个综合部门主管,负责对其进行目标定位、规划引导、政策扶持、项目建设、矛盾协调等组织管理工作,对产业集群发展中的产业配套、资源配置、生态保护、体制机制、技术创新、知识产权、产业安全、发展方向和政策法规等进行定期研究,及时反映国内外的最新动向,提供具体的建设性方案,供政府部门决策。政府还应明确分管领导主抓产业集群的发展,做到加强领导、精心策划,使产业更加有序地扎堆、集聚、升级、扩散、辐射,更好地发挥倍数效应甚至裂变效应,推动区域经济持续发展。①陈志平:《地方政府在促进产业集群发展中的作用》,《求索》2009年第9期。

(二)科学制定区域优势产业集群发展规划

政府在产业集群中扮演着特殊的角色,政府对产业集群的影响力贯穿于整个钻石体系中。一方面,政府可以召集所有企业、机构、相关政府部门形成论坛。另一方面,政府还有更直接的角色,可以着力于收集整理与产业集群相关的所有专业信息,可以设定教育政策,鼓励各类高等院校和中等职业院校在专业设置上回应本地产业集群的需要,简化相关产业集群发展的重要政策,改善本地对产业集群产品和服务需求的精致程度。而在政府对产业集群发展的影响力中,很重要的一点是制定科学合理的产业发展规划。

世界上绝大多数的产业集群是通过企业的衍生与扎堆等方式逐步自发形成的,这并不意味着产业集群只能事后被发现。当然,产业集群的产生是有一定条件的,如果某区域并不具备某个产业集聚的条件,政府一厢情愿地强力扶持,失败的概率将大大增加。一种增长机会是否属于某个特定区域,取决于这些区域是否具备相关产业集聚的条件,集聚的进程是否已经开始,已经达到了何种水平等因素。因此,在一个区域内,地方政府发展经济的重要手段在于怎样促进产业集群的形成与发展,根据地方产业发展的特点和优势,科学地制定产业集群发展的规划。

(三)提供全方位的公共服务

1.完善与产业集群发展相配套的基础设施。

建设全方位的交通运输体系,以港口码头、铁路、高速公路、进出省、市、县公路通道建设为重点,加快产业集群联接中心城市、空港、铁路或高速公路的集疏运通道,建立产业集群内快速便捷的交通运输网络,推进物流园区快速发展,方便集群企业的物流运输,进一步降低产业集群的物流运输成本。加快“数字化产业集群”建设,推进信息网络宽带化和高速互联,提高信息网络的承载能力和综合服务能力。降低产业集群内部企业的信息搜集成本,消除信息传递的时间差,为集群企业赢得时间,确立竞争优势。大力提高产业集群的能源保障能力,地方政府要积极调整和优化产业集群的能源结构和布局,加快集群区域内重要电源点的合理布局和建设,积极开发包括太阳能、水能、地热能以及核电等绿色能源。

2.加强社会中介组织建设。

一是重点培育一批国际性、全国性的产品市场中心,合理发展相关卫星市场,拓宽集群内企业的销售渠道。鼓励和推进地方批发市场向专业市场转变,加快B2B和B2C电子商务平台的建设,增强专业市场的综合服务功能,提供更为高效便捷的交易平台。二是根据产业集群的规划布局,围绕产业集群建立起区域性物流园区和物流配送中心。同时,整合现有物流资源,大力引导区域内第三方物流的发展。推动海关、检验检疫、货代、港务等口岸系统与物流配送系统提供高效优质服务,提高通关速度与货物集散能力。三是建立法律服务机构并引导对产业集群和中小企业服务。完善企业法律顾问制度,推动企业设立法律顾问室,发挥企业法律顾问作用。同时,加强合同管理,积极维护企业合法权益,为企业生产经营做好法律服务,为地方产业集群的发展创造良好的法律环境。四是是加强规范引导行业协会,坚持民间性、自律性原则,开展产业信息、技术交流、对外协作、招商引资、职工技能培训和营销联盟等。五是大力发展服务型的出口代理商、生产力中心、技术信息中心、质量检测控制中心、开放性行业技术中心等集群发展机构,建立金融、仲裁、信息咨询等方面的中介服务机构,发展和完善社会化服务体系和自组织体系。

3.建立产业集群多元化投融资体制。

为进一步调整投资结构,扩大投融资渠道,加大产业集群的发展资金扶持。鼓励通过股份制、股份合作制等形式直接融资,扩大资本金。建立产业集群发展基金,扶持重点产业集群形成产业链,为争创区域品牌提供关键和重大技术支持,并积极推动创业辅导、服务体系建设和工业园区建设等。鼓励民间资本发挥作用,建立风险投资的运行机制,鼓励民间资本向中小企业进行风险投资,规范操作办法,完善法规体系,扩大投融资渠道,加大对特色产业集群的资金扶持力度,建立有利于特色产业集群发展的投融资体制。各级政府应组织银、企联席会议,就商业银行支持特色产业集群发展的问题进行专题研究,建立专项银团贷款,扩大特色产业集群的信贷规模,并采用授信贷款、贴息贷款等方式,直接分配到产业特色明显、发展健康的产业集群。积极引导信贷资金投放,支持重点产业集群的发展。鼓励建立大型紧密型的企业集团,争取上市融资。创造条件推动扶持大型企业集团中的龙头企业和骨干企业扩大融资渠道。建立融资担保风险补偿机制和再担保机制,拓展政策性融资担保、租赁、企业债券、资产证券化、信托等金融工具,积极推介高新技术企业境内外股票上市,为产业集群发展提供富有活力的多层次、特色化的金融服务。中小企业信用担保体系要为特色产业集群中的企业提供优先服务,为企业融资创造条件。

4.重视人力资源的开发与引进。

一是充分利用所在地区的大学、科研院所促成集群与大学、研究机构的合作,进行技术人才的开发与培养。可以成立产业集群管理中心,集群管理中心应当定期或不定期地组织举办集群企业技术人员培训进修班,由地方政府提供相关经费,集群管理中心负责推行。同时,还可以专门指定或委托地方大学或职业技术院校负责进行企业技术人员和管理人员的培训工作,与大学以及研究机构签订协议,采用“订单式”培养的模式,从而为产业集群提供源源不断的专项技术人才。二是注重企业家的培育。熊彼特认为,企业家在创造和引进新的生产方法、介绍新产品、新的工业组织形式、开辟新能源、新市场等方面作用巨大。集群发展充满活力的一个重要原因,就在于不断创造和形成企业家。政府要特别重视对企业家的培训,通过组织各种管理培训来帮助企业家转变观念,提高管理水平,提高企业家的整体素质,增强他们的创新意识。三是创造良好的人才发展环境。清除人才自由流动中的障碍,打破人才身份地域界限,使人才流动通畅有序。同时,通过营造良好的创业环境、舒适的生活环境、具备吸引力的创业优惠政策和良好的发展机遇来吸引人才。

(四)推动区域创新系统建设

区域优势产业集群的可持续性发展,需要不断地进行技术创新,提升企业的自主创新能力。提高区域产业集群自主创新能力一般需要通过五个联系纽带,构建五个创新平台。

一是构建区域知识创新平台。要支持区域内龙头企业以产学研共建、部省共建、省市共建等方式组建市级以上技术研发中心,开展多层次的技术创新,推进产学研的有机融合;要吸引国内外科研机构和跨国公司来区域内开设分支机构和研发中心,积极开展以提升传统产业技术改造、延伸高科技产业链条为取向的重大科研项目研发;要积极鼓励民营企业的创新活动,支持民营科技企业创办各类科研机构,帮助更多的民营企业承担国家、省、市的重点科研项目;要密切与本地区科研院所的联系,采取优惠措施吸引它们搬迁入区,或通过整体改制入区开办科研型企业集团。

二是构建区域社会创业平台。以培育科技孵化网络体系为重点,促进科技创新成果转化和产业化,培育优秀科技企业家和高成长性科技企业;不断强化区域高新技术创业服务中心的服务功能、服务手段、服务质量,继续发挥其在区域创新中的示范和带头作用,逐步构建功能互补、资源共享、覆盖全区的多层次孵化服务网络体系。

三是构建区域成果产业化平台。以强化项目服务为突破口,推进项目产业化实施步伐,促进技术成果的转移与扩散,为产业结构调整、引进吸收消化国外先进技术以及壮大产业链提供支撑。

四是构建区域科技条件共享平台。以促进中介机构成长为纽带,地方政府要主动会同区域内专业化、高水平的信息服务企业共建统一的信息资源库和信息共享平台,积极吸引区域内企业特别是中小企业入网,鼓励企业利用公共网络平台及时快捷地发布产品、技术和市场需求信息,获取生产资料、产品咨询、人才流动、市场行情等信息服务和信息咨询,帮助企业降低信息发布和搜寻成本;要帮助中介机构,针对企业成长过程中的共性问题,定期或不定期地组织专家讲座,设置企业知识、计算机网络、软件使用等培训内容,尽可能实行免费服务,以提高企业接受教育培训的积极性。①钟有林、李霁友:《区域经济非均衡发展理论的演变与创新》,《求索》2009年第1期。

五是构建区域科技投融资平台。加强与国内外风险投资机构的沟通与联系,鼓励它们介入本地区域企业发展,或者在孵化基地内设立专门机构开展小规模的风险投资试点,达到创造条件、积累经验、培养队伍的目的;积极开展科技融资渠道的试点与探索,借鉴成功集群区域的经验,发挥科技孵化器的资源集成优势,形成科技型企业资金融通的有效促进机制。

(五)打造区域优势品牌

区域品牌属于公共物品,政府在树立区域品牌方面有不可推卸的责任。一个区域长久的经济发展潜力,和该地区拥有多少知名品牌密切相关。产业集群形成的竞争优势通常包括:资源优势、劳动力优势、传统优势、地理优势、配套优势。但是,要想保证产业集群竞争优势的持久性,就必须将这些相对的竞争优势转化为品牌竞争力优势。区域品牌是一个产业集群长期沉淀的结果。纵观各国经济和著名品牌的发展历程,品牌发展的基本过程一般分为三个阶段,即品牌创新、品牌区域化和区域品牌化等阶段。“区域品牌”即产业区位是品牌的象征。单个企业要建立自己的品牌,需要庞大的资金投入,然而企业通过集群,集群内企业的整体力量,加大广告宣传的投入力度,利用群体效应,容易形成“区域品牌”,从而使每个企业受益。“区域品牌”与单个企业品牌相比,更形象、直接,是众多企业品牌的浓缩和提炼,更具有广泛的、持续的品牌效应,是一种珍贵的无形资产。②魏守华:《集群竞争力的动力机制以及实证分析》,《中国工业经济》2002年第10期。这种区域品牌是由企业共同的生产区位产生的,一旦形成之后,就可以为区内的所有企业所享有。因此,区域品牌同样具有外部效应,这种品牌效应,不仅有利于企业对外交往,开拓国内外市场,确定合适的销售价格,也有利于提升整个区域的形象,为招商引资和未来发展创造有利条件,而区域品牌共享大大增强了集群内企业的比较竞争优势。

区域品牌和矿产资源、人文景观等一样,具有支撑区域经济发展的功能。区域品牌化建设更多地是依托产业集群来进行,大量生产企业的集聚是区域品牌形成的基础。政府要尊重市场的规律和品牌成长的规律,积极扶持、引导品牌的发展,鼓励产业集群积极培育区域产品综合品牌,积极采用国家标准和国外先进标准,促进产业集群内企业多层次、全方位的联合协作,实现资源共享,增加科技含量,筛选一批具有一定基础的产业集群,打造一批产业名区、名镇和名乡,共创区域品牌,扩大品牌经营规模,提高产业集群与市场对接的能力。疏通产业集群特别是生产型产业集群与大市场对接的渠道,通过国际信息平台发展电子商务,举办国际性的产品或企业交流会等渠道,加强集群的品牌推介,提高品牌市场覆盖率。共同打造区域品牌,促使区域企业关注品牌,争创名牌,以做多、做大、做强品牌,形成产业集群品牌带和区域特色品牌群,从而提升区域优势产业集群的整体竞争力。

(六)推进区域优势产业集群的低碳化、生态化发展

从产业集群发展趋势来看,不管是宏观层面的国家产业发展的战略选择、管理立法,还是中观层面的区域产业园区的建设、布局、再到微观层面的企业生产技术改造和管理实践,低碳化、生态化的概念始终是贯穿其中的主线。因此,要在企业层次上根据生态效率的理念,减少产品和服务的物料使用量、减少产品和服务的能源使用量、减排有毒物质、加强物质的循环、最大限度可持续地利用可再生资源、提高产品的耐用性、提高产品与服务的服务强度,这就需要企业在一定地域的集中和集聚。还要将目光从集群生产的末端效应转移到生产和资源消费的全过程,更为注重产业集群内部的系统效率。促进集群内多个彼此相关联的企业相互进行合作,特别是相互利用废物,使产业集群内的总体资源得到最优化利用,从而共同组成产业集群共生系统,使集群经济系统和谐的纳入到自然生态系统的物质循环过程中去。在这样的产业集群发展模式下,没有了废物的概念,每一个生产过程产生的废物都变成下一个生产过程的原料,所有的物质都得到了循环往复的利用。这样既符合建设生态环保型社会和大力发展低碳经济的要求,同时也能大幅度提高产业集群的运作效率,促进循环经济发展。

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F062.9

A

1003—4145[2010]11—0103—04

2010-07-06

田卫东(1969-),男,天津大学管理学院博士研究生;

王树恩(1945-),男,天津大学管理学院教授、博士生导师。

本文得到国家软科学研究计划项目(2007GXQ4B110)的资助。