湖州市城乡社会保障体系建设的调查研究(2008-2009)*

崔 春

(湖州职业技术学院 思政教研部, 浙江 湖州 313000)

党的十七大报告明确提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，到2020年基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”2009年5月22日，中央政治局以社会保障为题举行集体学习，胡锦涛总书记对做好社会保障工作作出重要指示，进一步明确社会保障建立的总体目标、基本原则和工作要求。这为我们做好社会保障工作指明了方向。根据党中央的战略部署和要求，湖州市全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持把建立覆盖城乡的社会保障体系摆在经济社会发展的突出位置。湖州市全面推进城乡社会保障体系建设的工作，既取得了很大发展，也面临着诸多困难和问题。本文对湖州市城乡社会保障体系的发展现状和存在的问题加以分析，以期为全面推进城乡居民社会保障体系建设提供相应的对策建议。

一、湖州市城乡社会保障体系建设的现状

湖州市的城乡社会保障体系建设走过了20多年的历程。进入21世纪以来，湖州市市委市政府着眼于提高人民生活质量，全面推进城乡社会保障体系建设，有力地促进了城乡各项事业的全面、协调发展。

(一)社会保障制度不断健全，工作规范化水平逐步提高

目前，湖州市已基本建立起包括养老、失业、医疗、工伤、生育五大险种的社会保险以及社会福利、社会救助、优抚安置等制度体系，制定实施了一系列规范性文件，使社会保障工作走上了法制化、规范化的轨道。一是初步建立了城乡居民社会养老保险制度。2008年6月，由德清县先行试点，探索建立新型农村养老保险制度，最后形成了《湖州市区城乡居民社会养老保险暂行办法(草案)》。2010年1月1日起，凡符合条件，年满60周岁的湖州市城乡居民按规定均可享受政府提供的基础养老金。二是积极探索建立企业职工基本医疗保险门诊统筹制度，不断创新重点行业工伤保险参保方式，于2008年7月出台了《湖州市区建筑施工企业农民工参加工伤保险的办法》。三是逐步完善就业和失业等级制度，积极探索建立失业调控和失业预警机制，加强对大规模失业的预防、调节和控制。2009年4月，湖州市出台了做好促进就业工作的实施意见。这个意见包括优化创业环境、加强失业调控等18项内容。

(二)社会保障覆盖面不断扩大，保障能力稳步提高

一是城镇社会保险扩面工作取得突破。目前湖州市已建立企业职工基本养老保险、事业单位养老保险、失地农民基本生活保障、现行的农村养老保险等制度。二是继续提高社会保险参保率。截至2009年9月，湖州市企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大社保参保人数分别达到58.41万人、48.21万人、33.45万人、53.94万人和32.83万人。三是提高社会保险待遇水平。如湖州市连续五年提高企业离退休人员的养老金标准。四是继续大幅提高失业保险金标准，市区调整到每人每月595元，三县调整到每人每月546元。五是继续提高市区被征地农民基本生活保障金和生活补助金标准。从2003年建立被征地农民基本生活保障制度至今，湖州市已在2005年11月1日、2007年7月1日、2008年7月1日三次提高基本生活保障(补助)金标准。2009年7月1日再次提高被征地农民基本生活保障(补助)金发放标准。

(三)社会保障资金投入不断加大，各项待遇有了较大提高

“十五”期间，湖州市财政对社会保障的资金投入为278 731万元，占财政总支出的18%。其中市本级为143 341万元，占财政总支出的20%(大口径财政社会保障投入与财政总支出之比)，高于全省平均水平。2009年上半年，全市社会保障支出192 593元，占财政支出的31.3%。2009年9月底，全市企业离退休人员月人均养老金达1 400元，比2003年增长了85.1%。企业养老金的社会化发放率保持在100%。五年间，全市共支付养老金32.25亿元、失业保险金3.5亿元，确保了企业离退休人员养老金和失业人员失业保险金的按时足额发放。在增加社会保障资金投入的同时，市财政还进一步加强社会保障基金收支的规范化管理，确保资金供给安全。

(四)社会保障工作基础不断夯实，管理服务能力明显提高

湖州市全面推行统一的社会保险业务操作规程，实行“一站式”、“一条龙”服务，大力加强“金保工程”建设；积极推进基层社会保障服务平台建设，做到机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”；加快社会保障系统信息网络建设，数据信息的审核和确认水平稳步提高；积极推进企业退休人员社会化管理服务工作，把社保经办、管理、服务延伸到社区平台，把社区真正变成社保经办的前沿阵地，到2009年9月底，全市企业退休人员已达8.93万人，社会化管理服务率达98%以上；全面实施人性化管理服务，积极改善业务经办大厅的服务条件，完善各项服务设施，全面推广办事公开、承诺服务、首问负责、限时办理、联审联批等便民服务措施。

二、湖州市城乡社会保障体系建设存在的问题

由于户籍、体制、思想观念等综合因素的影响，当前湖州市城乡社会保障建设中的一些深层次矛盾和问题正在凸显，社会保障体系建设的现状与统筹城乡经济社会发展要求，加快城市化发展进程的需要相比，还存在许多问题与不足。

(一)城市化进程加速与社会保障制度城乡割裂的局面并存

我国的社会保障具有明显的城市偏向性。[1]20世纪90年代以来，湖州市按照先养老后医疗、先城镇后农村的路径，面向城镇居民，先后建立健全了城镇职工基本养老保险制度和城镇老年居民养老保障办法、城镇职工基本医疗保险制度和城镇居民医疗保险制度、城镇最低生活保障制度；面向农村居民，先后建立了新型农村合作医疗制度、被征地农民养老保障制度、新型农村养老保险制度、农村最低生活保障制度。这些制度的建立使湖州居民有了社会保障。但是，由于历史原因，每项制度都是一个独立的体系，且按照不同人员的身份来框定，身份不变则无法跨越相应的门槛。由于城乡社会保障标准差别大、待遇高低悬殊，很难改变农民社会低层的处境。这种具有条块分割、城乡二元体制特点的社会保障体系与建设小康社会的目标相去甚远。

(二)社会保障有效供给不足与需求过度的矛盾并存

以养老保障为例，尽管湖州市参加各类养老保障制度的人群将近90万人，但是从经济发展和参保人员构成进行分析，社会保障有效供给不足的风险在加大。一是虽然每年新增大量的就业岗位，但由于企业追求利润最大化和不同保障制度的存在，城镇职工养老保险的增长仍面临着严重挑战。二是“历史欠账”沉重并且正在不断增加。一方面，“中人”、“老人”及新增的退伍军人产生了大量的视同缴费年限，而且每年都在增加；另一方面，由于过高的缴费门槛，湖州市主要的灵活就业参保人员过了最低缴费年限就不再缴费。根据湖州市目前的参保人数测算，5年以后全市各级财政每年都需安排几十亿支出，且还是维持较低的保障水平，不能满足参保人员的心理预期。如果不处理好社会保障供给与需求的关系，将影响社保制度的可持续发展。

(三)财力投入持续增长与城乡不均衡分布现象并存

2005-2009年四年多时间，湖州市地方财政对社会保障的累计投入超过126万元，占地方财政经常性支出的比重始终在30%左右。由于体制和机制的原因，社会保障投入的绝大部分都投向了城镇，分配给经济社会发展相对滞后的农村的比例严重偏低。农村社会保障长期处于社会保障的边缘，长时间游离于社会保障之外。农村居民长期受着“非国民待遇”而没有引起足够的重视。2008年，湖州市农村合作医疗参合金额只有人均124元/年(吴兴区、南浔区人均筹资水平才114元/年)，而同年浙江省农村合作医疗人均筹资达135.9元/年，宁波、嘉兴、杭州人均筹资水平分别达到193元/年、182元/年和164元/年。财力投入的城乡不均衡现象，造成农村社保资金来源严重不足，大大限制了保障标准，进而严重影响了农民参与社会保险的积极性。

三、全面推进湖州市城乡社会保障体系建设的对策建议

2008年7月，中共湖州市委《关于全面改善民生促进社会和谐的若干意见》中提出“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标。湖州居民的社会保障需求与日俱增，要在把握城乡居民社会保障体系建设总体目标的基础上，寻找切实可行的突破口。[2]

(一)把握总体目标，完善城乡居民社会保障体系建设

社会保障水平的提高需要政府、企业、社会各方面共同努力。要围绕湖州市全面建设城乡居民社会保障体系的总体目标，认真贯彻《2009年湖州市国民经济和社会发展计划》的部署和要求，完善社会保障体系，促进和谐社会建设。具体要求是：(1)加快完善基本养老保险体系，全面落实被征地农民基本生活保障制度，稳步推行城乡居民社会养老保险制度；(2)推进工伤保险扩面，进一步完善失业、生育保险政策；(3)加快完善医疗保险体系，实施企业职工医疗保险门诊统筹制度，提高新型农村合作医疗保障水平；(4)完善新型社会救助体系，健全最低生活保障制度，进一步做好困难群众医疗、就学等救助工作，巩固农村“五保”、城镇“三无”人员集中供养成果；(5)做好优抚安置工作，发展老龄、儿童、福利、残疾人事业和慈善事业；(6)完善住房保障体系，推进廉租房、经济适用房、拆迁安置房建设，着力改善中低收入群众住房条件。

(二)选准突破口，全面推进覆盖城乡的社会保障工程建设

1.建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度 一是继续完善企业职工基本养老保险制度。以私营企业、个体经济组织、灵活就业人员为参保重点，加强宣传、组织和引导农村转移劳动力和外来务工人员的参保工作，不断扩大制度覆盖面。二是积极推进事业单位养老保险制度改革。以事业单位分类改革为契机，进一步调整事业单位养老保险政策，统一缴费标准，抓紧建立社会统筹与个人账户相结合的事业单位养老保险制度。三是进一步完善被征地农民基本生活保障制度，研究调整被征地农民的征地补偿标准。四是加快建立城乡居民社会养老保险制度。制度覆盖范围可在包含农村居民的基础上扩大到无任何社会保障的城镇居民，以增强制度的包容性和普惠性。五是切实提高养老保险经办能力。要拓展和延伸养老保险经办领域，提升市、县、乡镇(街道)、社区经办机构服务能力，逐步形成覆盖城乡的养老保险经办服务网络。

2.统筹推进城乡三大基本医疗保险 一是整合管理体制，协调保险政策。按照城乡一体化的要求，积极探索城镇人员基本医疗保险的管理与农村合作医疗的管理“二而为一”的新管理体制。二是加快信息化建设，提高服务质量。在“金保工程”的基础上开发、扩展，最大限度地挖掘现有的计算机和网络资源的潜力，完善医疗服务管理，健全基金管理制度。三是创新筹资机制，提高保险水平。在城镇居民医疗保险基金的筹资上可以开拓城镇企业捐献渠道，在新农合基金的筹资上村集体经济单位可以发挥作用，在城镇职工医疗保险基金的筹资上可以从企业利润中得到补助。2009年，湖州市新型农村合作医疗人均筹资标准应该不低于160元，吴兴区、南浔区的应该不低于180元。四是加强基础工作，抓好保险扩面。做到强化责任，通过深入宣传、上门服务、优化服务等方式引导动员城乡居民参保，及时协调解决各种矛盾。

3.确保农村最低生活保障制度持续推进 浙江是全国最早实行城乡一体化的最低生活保障制度的省份，湖州市的农村居民最低生活保障工作走在浙江省前列。但是，由于各种原因，湖州市的社会困难群众救助政策还存在着一定的“悬崖效应”，存在着社会救助不尽公平的现象。农村低保制度在实施中也存在不少问题。今后，应更多强调政府责任的普遍性，保证公民平等享受社会福利，并把其作为农业结构调整、提高农业竞争能力的重要措施。[3]在确保社会救助以最低保障为核心的基础上，注重对困难群众实施分类、分层救助，进一步完善湖州市农村的最低生活保障制度，加大财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平，使政府对广大农村低保户的社会救助力度更大、更实在、更公平。

4.完善分层分类的新型社会救助体系 一是加大住房保障力度。实施廉租房制度，规范发展经济适用住房，建立农村困难群众危房改造长效机制，切实缓解城乡低收入家庭住房困难。二是发展社会福利事业。大力发展老年事业和服务产业。鼓励和支持社会力量兴办养老服务机构和发展养老产业，完善居家养老服务体系，保障公办福利机构满足五保“三无”对象、困难老人供养和重度残疾人集中托养(管)所需。三是加快发展儿童福利、残疾人和慈善事业，推动社会福利事业逐步从救助型、补缺型向适度普惠型转变。四是完善失业救助和工伤救助制度。加强流浪乞讨人员和无人监管的精神病患者的救助。完善自然灾害应急救助和城乡困难群众重大疾病医疗救助等制度。

参考文献：

[1] 李 实,罗楚亮.中国城乡居民收入差距的重新估计[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2007,(2).

[2] 崔红志.国外建立农民社会养老保险制度的经验[J].世界农业，2004，(10).

[3] 陈银娥.建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究综述[J].中南财经政法大学学报,2008,(1).