乡镇政府治理困境与改革策略

刘学民

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

乡镇政府治理困境与改革策略

刘学民

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

乡镇政府治理面临着困境，这种困境使乡镇政府陷入政治的、经济的和文化的矛盾与冲突，极大地限制了乡镇政府可能发挥的功能。这种困境主要根源于我国的行政集权体制、绩效竞争的压力型体制以及乡镇政府自利性的行为选择。解决乡镇政府治理困境要求建立基层分权的行政体制，改进当前的财政分配体制，实行“直选但不自治”的乡镇体制，从而全面改革现行的乡镇政府治理结构。

乡镇政府；治理；困境；改革

乡镇政府直接面向广大农民开展公共管理活动，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带。乡镇政府治理水平既制约着民众需求的实现和社会福利的增长，也直接关系到党和政府在民众心目中的形象。然而，这种地位也使得乡镇政府正好处于公民社会与官僚体制冲突的交汇点，极大地增加了乡镇政府治理难度。改善乡镇政府的社会形象和治理水平也成为当前迫在眉睫的任务。但是，这种努力却面临着不容回避的现实阻力，突出表现在乡镇政府治理所面临的诸多困境上，这些困境使乡镇政府陷入各种政治的、体制的、经济的和文化的矛盾与冲突，从而限制了乡镇政府治理功能的发挥。全面认识和有效摆脱这些治理困境会为探索乡镇政府治理变革提供某种有价值的启示和可行的选择。

一、乡镇政府面临的治理困境

乡镇政府具有多样化的职能：既要落实中央和上级政府的政策方针，又要争取民众的认同和支持；既要保证国家政策的统一性，又要适应本地社会和自然环境的特殊性；既要树立国家政权的权威，又要培育和保护基层民众的自治精神和自主意识，等等。这种多样化的职能及其所处的复杂环境使乡镇政府不可避免地陷入各种职能与角色冲突，从而使乡镇政府治理面临着诸多困境。

（一）繁重的公共责任与贫乏的行政资源的冲突

乡镇政府处于我国政府体系的最基层，但其承担的公共责任却极为繁重。不仅中央政府的大政方针需要乡镇政府具体加以落实，各级地方政府及其部门发布的政策措施也都需要乡镇政府的具体行政行为才能得以执行。然而，乡镇政府职责的履行却面临着行政资源匮乏的约束，这种约束主要体现在三个方面：一是乡镇政府的公共权力相对较小。在现行体制下，我国乡镇政府并不享有完全意义上的决策权，其决策主要是为了落实上级政府的政策法规而进行的执行性决策，而难以根据环境的特殊性对政策进行有效变通。二是乡镇政府的财政能力极为薄弱。在我国城乡二元结构体制下，乡村的发展总体上远远落后于城市地区。作为农村的基层政府，乡镇财政的税收来源相对贫乏，占全国财政收入的比重极低。“最终形成这样一种状况，即财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府”［1］。三是乡镇政府的政策能力明显不足。乡镇政府对于区域外部环境的了解相对较少，其决策者的专业素养和决策技能相对较低，又加上缺乏智囊机构的智力支持，乡镇政府的决策质量总体上仍不能让人满意。乡镇政府行政资源的贫乏最终导致乡镇政府的职责和民众对乡镇政府的期待因失去现实条件而无从实现。

（二）民众的决策参与要求与封闭性决策体制的矛盾

乡镇政府决策所涉及的事务大多与基层民众的日常生活密切相关。这种决策层次的基层性要求乡镇政府全面了解民众对政府的要求和期待，并根据现实条件和可能最大限度地满足民众的公共需求。因此，乡镇政府决策更需要民众的广泛参与。然而，乡镇政府决策体制的封闭性特征却妨碍了民众对乡镇政府决策过程的参与。这种封闭性特征突出表现在乡镇政府决策权力的集中性、决策目标的自利性、决策过程的神秘性以及决策执行的强制性等方面。决策权力的集中性是指乡镇政府的决策权力集中在乡镇党政一把手特别是乡镇党委书记的手中，很少与其他成员分享，更不用说民众的参与。决策目标的自利性是指乡镇政府的决策大多旨在维护乡镇政府自身的利益，特别是为了谋求更多的乡镇财政收益和为乡镇政府领导人赢得向上爬的政治资本。这种利益取向既与上级政府的期待不一致，也与民众的要求相背离。决策过程的神秘性是指乡镇政府决策过程不公开，而是由少数领导人独立做出抉择。决策执行的强制性是指乡镇政府的政策执行手段往往简单粗暴，这是决策目标自利性的必然结果。由于决策目标与民众利益相分离，乡镇政府决策难以得到民众的支持，强制性就会成为推行决策的唯一选择。可见，乡镇政府决策体制的封闭性不仅制约了民众的决策参与，也会直接导致乡镇政府决策质量的低下。

（三）国家权力意志与自主治理要求的冲突

我国是单一制国家，政府体系上下级之间不是分权的关系，而是领导与被领导的关系，从而在行政体系内部形成了一种对上负责的权力结构。这种权力结构有利于中央和上级政府决策的贯彻和执行，体现的是国家权力意志的要求。在农村，国家权力意志试图通过行政权力对乡村社会的渗透实现对乡村社会的控制，但这种期望却遭到来自乡镇政府和乡村居民的双重抵制，进而造成了国家权力意志与乡村自主治理要求之间的冲突。这种冲突主要表现在两个方面：一是对上负责的权力结构与乡镇政府自主性要求之间的冲突。“从历史到当代，基层政权相对于中央权威并非是被动的执行者，它们已经营造了相当的（非法律权力意义上的）‘自主’活动空间”［2］。二是国家权力的控制冲动与乡村社会的自主权利之间的冲突。国家权力对乡村社会的控制主要是通过乡镇政府来实现的。在乡镇政府与上级政府的关系上，乡镇政府希望获得更多的权力资源和自主性。而在乡镇政府与乡村社会的关系上，乡镇政府则希望通过压缩村民的自治空间而获得对乡村社会的有效控制，这就引发了乡镇政府管理与乡村自治诉求的冲突。可见，乡镇政府在决策中既面临着自身自主性与服从上级管辖权的冲突，又面临着自身的行政控制与村民自主权利的冲突。

二、乡镇政府面临治理困境的现实根源

乡镇政府治理之所以面临上述困境，与我国当前行政体制的权责失衡、乡村社会的利益分化以及乡镇政府在社会利益格局急剧变迁过程中采取的机会主义行为取向等因素紧密相关。

（一）行政集权体制导致乡镇政府权责体系的不均衡

行政集权是我国行政体制的典型特征。在这种体制下，下级政府必须无条件地服从上级政府的领导和控制，这使得上级政府在行政资源和行政职责的分配过程中处于绝对优势地位。出于控制需要和自利动机，上级政府往往更多地保留行政资源，而把更多的行政职责交由下级政府承担，从而导致政府权责体系的失衡。作为最基层的政府，乡镇政府的权责失衡也最为严重。从行政权力来看，乡镇政府主要负责落实上级政府的决策和命令，自身所拥有的决策自主权很小。从县乡权力分配现状来看，乡镇政府并不拥有一级政府应该拥有的完整职权。从财政资源来看，现行的税收体制使得中央政府和上级政府获得了更大的财政份额，加之农村乡镇经济相对落后，乡镇政府的财政能力普遍极为薄弱。在行政资源相对贫乏的情况下，上级政府却把越来越多的政府责任推给乡镇政府。而作为最低层级的政府，乡镇政府没有下级政府为其分担责任。同时，由于上级政府掌握着乡镇政府的人事任免权，面对极不均衡的权责分配体系，乡镇政府并没有多少讨价还价的资本。

（二）压力型体制造成乡镇政府与民众之间存在着权力和利益的冲突

当集权的行政体制通过强制性的任务履行来实现上级政府对下级政府的有效管理时，这种行政体制就演变为一种压力型体制。在我国，压力型体制主要体现为地方政府在推动经济发展方面的压力，“其主要特征是各级政府为完成上级下达的各类指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系”［3］。当然，也有经济发展之外的其他一些绩效指标，如社会稳定、计划生育等。在地方政府那里，上级政府施加的绩效压力大多通过层层分解转移至更低一级政府，最终落到乡镇政府的头上。压力型体制至少会带来两方面的不利影响：其一，“乡镇政府及官员必须与上级政府和官员的偏好相一致，否则个人‘乌纱帽’不保”［4］；其二，“在特定指标的选择性激励下，乡镇干部少有动力去关注那些不在指标之列的公共服务项目”［3］。当上级政府的期望偏离民众愿望的时候，这种压力型体制就会造成乡镇政府与民众之间的权力和利益冲突。一方面，由于上级政府往往只关注乡镇政府的绩效结果，而不关心这种结果产生的过程，这就激励乡镇政府“为达目的而不择手段”，从而在行政过程中侵犯民众的基本权利和利益。另一方面，在考核指标之外却与民众利益密切相关的其他领域，乡镇政府往往无视自身应该承担的责任，从而产生了一系列不良后果。这表明，压力型体制使乡镇政府难以从乡民的角度来看待和思考问题，甚至可能把自己置于农民利益的对立面。

（三）乡镇政府行为的机会主义倾向削弱了乡镇政府的权威性

中央集权体制下的乡镇政府面临着权力小、责任大的困境，乡镇政府必须设法争取更多的决策自主性和决策资源，才能有效应对来自上下两方面的压力和冲突。乡镇政府的优势在于它处于国家政权与公民社会的交汇点，能够利用国家政权和公民社会两方面的资源服务于自身的需要，但这种特殊的地位也在某种程度上导致了乡镇政府在行为选择上的机会主义倾向。首先，乡镇政府大多地处偏远的农村，上级政府难以对其行政行为进行有效的监督，这为乡镇政府拓展决策自主权和争取财政支持提供了条件。乡镇政府往往根据上级政策可能对自身利益造成的影响的权衡来决定对上级政策加以落实、截留或“变通”。其次，在处理乡镇政府与农民的关系上，乡镇政府总是试图运用国家权力来强化对乡村社会的控制，以便更有效地汲取社会资源。“乡镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村‘党政’主要干部的任用上乡镇政府的影响就更大”［5］。通过控制乡村社会，乡镇政府得以汲取资源以实现自身的利益需要。表面上看，乡镇政府既代表政府，也代表普通民众。实际上，乡镇政府既与上级政府存在着权力和利益的博弈，也与基层民众存在着利益的矛盾和冲突。其结果是上级政府和民众对乡镇政府均怀有一种不信任的情绪，而这种不信任情绪严重削弱了乡镇政府的权威性，影响了乡镇政府的社会治理功能。

三、解决乡镇政府治理困境的路径思考

在新农村建设的时代背景下，乡镇政府肩负着维护社会稳定与和谐、发展地方经济文化事业、提供公共产品和公共服务等重要责任，但其贫乏的权威资源和财政资源使其面临着治理选择的困境。改革乡镇政府治理体制，解决乡镇政府面临的治理困境，已成为当前乡镇政府改革的首要议题。由于乡镇政府治理困境根植于乡镇政府与国家政权之间、乡镇政府与民众之间深层次的权力和利益关系，因此，改革也应从这些方面入手才有可能真正收到成效。

（一）建立基层分权的行政体制

乡镇政府直接面向基层民众提供公共物品和公共服务，其公共服务水平的高低不仅取决于乡镇政府的服务效能，更取决于乡镇政府所提供的公共物品和公共服务与民众需求偏好相契合的程度。这就要求乡镇政府了解民众的公共需求并能够对民众的偏好作出积极回应。但在行政集权体制下，乡镇政府并不具有相应的自主权来适应民众需求和社会环境的区域差异与快速变化。可见，适度扩大乡镇政府的决策自主权不仅是矫正乡镇政府权责失衡的需要，也是乡镇政府适应环境变化、更好地履行职责的现实要求。然而，在现行体制下，扩大乡镇政府的决策自主权却面临着许多难以克服的困难。首先，集权体制下的权力竞争实质上是一场零和博弈，县级政府大多不愿意赋予乡镇政府较多的权力；其次，乡镇政府一般地处偏远，如果赋予其较大的自主权，县级政府将有可能在一定程度上失去对乡镇政府的有效控制，这也是县级政府所不愿意看到的。可见，通过县级政府授权的方式扩大乡镇政府的行政自主权并不现实。赋予乡镇政府一定的决策自主权应该通过建立一种基层分权的行政体制来实现。基层分权的行政体制是通过立法的形式具体规定乡镇政府与县级政府相互间的权力和责任关系以及乡镇政府所享有的自主权力，这种权力能够使乡镇政府在有限资源的前提下最大限度地满足本区域居民的服务需求，并能够使乡镇政府免受县级政府的过度干涉。

（二）改革财政分配体制，扩大对基层的转移支付

乡镇政府财力贫乏是导致乡镇政府权责失衡的另一重要因素。造成乡镇政府财力贫乏的原因主要有两个方面：一是我国现行的分税体制更有利于保障中央财政收入的增长，地方税收所占比例较少，而在地方税收的分成方面，上级政府又占有较大的比重，极大地削弱了下级政府特别是乡镇政府的财政能力；二是乡镇政府所在农村区域的工商业发展一般较为落后，税源少且征收困难。发挥乡镇政府在提供农村公共产品和公共服务、推进农村经济社会发展等方面的重要功能，必须改善乡镇政府的财政状况，设法增强乡镇政府自主支配的财力。首先，应综合考虑公共产品和公共服务的公共性程度、受益范围以及各级政府的财力状况，科学确定各级政府在公共产品和公共服务供给中所应承担的财政责任。其次，改革我国的财政分配体制，根据各级政府所承担的服务职责，合理调整各级政府的财政分配份额，适当增加乡镇政府的税收分成比例。再次，扩大中央政府和上级政府对基层的转移支付。在乡镇经济极为落后的情况下，仅仅依靠增加乡镇的税收留存远远不够，还需要加大中央政府和上级政府对乡镇财政的转移支付力度，通过“以工补农、以城促乡”，推动农村经济社会事业的全面发展。

（三）实行“直选但不自治”的乡镇体制，完善基层民主

乡镇政府因财力不足而在农村公共服务供给方面表现出来的低能以及压力型体制所导致的乡镇政府行为与民众利益的背离迫使人们对乡镇政府的社会角色进行重新思考。一些学者甚至建议取消乡镇政府，在乡镇建立自治机构，以便增强乡镇组织对公民需求的回应能力，使乡镇组织的行为符合民众的需要［6］。还有学者提出变乡镇政府为县级政府的派出机构，以便使乡镇组织更有效地落实上级政府的决策意图［7］。然而，这些建议都面临着极为棘手的问题。首先，作为自治组织的乡镇组织无力承担起新农村建设背景下农村公共服务迅猛增长的需求。其次，把乡镇政府变为县级政府的派出机构虽然有利于强化乡镇政府对上级政策的贯彻和落实，但不利于农民需求的表达和农村公共服务的有效供给，因为相对于乡镇政府，县级政府更不了解农民的需求偏好和农村社会发展的现实要求。我们认为，实行“直选但不自治”的乡镇体制有助于解决上述两方面的内在冲突，即：既能够最大限度地回应民众的需求又具有足够的权威和能力。“直选但不自治”的乡镇体制是指通过乡镇居民直接选举产生乡镇政府领导人，改变乡镇政府的权威来源，强化乡镇政府服务民众的责任意识；与此同时，乡镇仍作为一级政府而存在，拥有基层政府的决策和执行权力，服从上级政府的领导，落实上级政府的方针政策。在“直选但不自治”的乡镇体制下，县级政府对乡镇政府的控制能力有所减弱，但乡镇政府行为的机会主义倾向却并不会增强。因为在这种体制下，县级政府对乡镇政府稍微减弱的控制被乡镇居民更为强有力的监督和控制所取代。可见，“直选但不自治”的乡镇体制不仅有助于完善基层民主，更有效地实现公民权利，而且有助于乡镇政府通过有效代表并传达社会利益的方式强化国家权威与社会的联系，进而提升政府的合法性，帮助乡镇政府摆脱所面临的价值冲突与治理困境。

［1］吴理财.乡镇政府：撤销抑或自治？［J］.决策咨询，2003（5）.

［2］张静.基层政权：乡村制度诸问题［M］.上海：上海人民出版社，2007：2－3.

［3］张武强，汪雷，王蕙.基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析［J］.江西社会科学，2009（5）.

［4］胡志平.农村公共品提供的政治经济学：基层政府的视角［J］.农业经济2008（11）.

［5］吴淼.选择性控制：行政视角下的乡村关系——对湖南省H镇政府与村关系的个案阐释［G］//村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集.武汉：华中师范大学中国农村问题研究中心，2001：43－60.

［6］于建嵘.地方自治：根据和途径［J］.战略与管理，2002（6）；周绍金.质疑乡镇政府存在的必要性［J］.人大研究，2004（6）.

［7］徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革［J］.江苏社会科学，2002（2）.

［责任编辑 孙景峰］

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1000－2359（2010）03－0047－04

刘学民（1962—），河南长葛人，郑州大学公共管理学院副教授，主要从事行政管理研究。

2010－01－18