我国铁路运输检察院管理体制改革若干问题

阎敏才

（最高人民检察院，北京 100726）

我国铁路运输检察院管理体制改革若干问题

阎敏才

（最高人民检察院，北京 100726）

我国铁路运输专门检察制度，是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。认真分析研究目前社会热议的铁检制度必要性和铁检管理体制改革创新问题，对于强化法律监督，加强和改进铁检工作，推进司法检察事业，健全中国特色社会主义法制，从而推进依法治国、促进铁路发展乃至全国经济社会发展，都具有一定意义。

一、铁路运输检察制度是现代国家司法环境的产物

具有现代意义的检察制度出现在世界上，不过是百多年的历史。检察制度的必要，使得各国都不约而同地将它纳入自己的国家制度、司法制度。同其他检察制度一样，铁路运输专门检察制度也是经济政治体制发展的产物，它的出现可以说是现代国家检察司法制度的一支奇葩。

从历史沿革和有关国家铁检制度建设情况看，以铁路为主的运输专门检察制度，在20世纪中期首创于当时世界最大的社会主义国家苏联，随后一些国家纷纷在本国设置。这一新型检察制度的出现，与对应阶段的经济基础和政治制度密切相关。20世纪20至50年代，随着十月革命、反法西斯战争胜利以及民族民主革命的进展，世界上出现了苏联、中国等奉行社会主义制度的国家群。按照科学社会主义理论和实践、结合国情创立的完全新型的政治经济法律制度在这些国家的确立和巩固，使经济社会有了较快的恢复和发展。无论这些国家的国家结构是单一制或复合制，由于生产的社会化、工农业现代化建设与保卫新生的社会主义类型国家政权与国家安全的需求，都使得铁路网成为这些国家的政治经济的命脉之一，具有特殊的保障、促进、控制功能和地位。因此，在国家法制建设中，以铁路为主的运输系统当然不能成为治安失控、法治盲区或者扯皮争议效率低下的环节，必须纳入多能高效的法网予以法治保障。在这种政治经济背景下，20世纪40年代末50年代初，苏联率先创立设置隶属于国家总检察院的以铁路为主的运输专门检察系统。这一专门检察制度一经创制，即显示出它的法力与效率，为许多国家所认可，随后一些同类型国家纷纷在本国建立类似体制。

值得思考的是，随着20世纪90年代苏联解体，尽管相关国家政治体制、司法体制发生了较大变化，但是俄罗斯、哈萨克斯坦等一些国家仍然将以铁路为主的运输专门检察制度予以保留并不断予以健全。主流俄罗斯专家认为，铁路始终被视为其辽阔国家领土的标记和象征、政治经济命脉和纽带，铁路法治安全对俄罗斯政治稳定和经济运行具有举足轻重的作用，而运输专门检察制度又对铁路法治安全至关重要，应当予以健全。为此，2006年至2007年期间，俄罗斯颁布法令，组建隶属于国家总检察院的8个跨地区运输检察院及其136个基层运输检察院的专门运输检察体系（引自郑州大学教授刘向文翻译资料），并且将海关案件（专家认为海关案件都涉及运输环节）归为运输检察系统管辖。哈萨克斯坦铁检制度从一建立就比较稳定，至今也已经健全延续几十年。

由此可见，以铁路为主的运输专门检察制度在国际范围创立发展，是伴随着国家走向工业化现代化道路，铁路运输发展到相当程度成为经济动脉，而作为为其保驾护航的国家法制体系重要手段应运形成。铁路运输专门检察制度创立并不断完善之后，其法治效率和作用优势已为多国认可，铁路运输专门检察制度形式本身已经超出一国独秀的范围和其政治体制的界限，发展成为一种现代国家对特殊重要领域的现代司法体制模式之一。

我国创建、恢复重建、科学发展铁路运输专门检察制度，符合国情，是法制建设的成果。我国国情决定了铁路在巩固新生人民政权、国家安全、工业化现代化进程中起着其他交通方式无法替代的作用，党和国家在各个时期都非常重视铁路的发展稳定，进而也高度重视铁路法制及法律监督建设。新中国成立初期，鉴于铁路及铁路公检法对巩固新生人民政权、保卫国家经济命脉的极端重要性，经党中央批准，按照中央人民政府最高人民检察署、司法部、财政部等部门联合通知要求，从1953年开始陆续建立最高人民检察署铁路、水上运输检察院，以及各铁路分院、基层院铁检系统。这是中国历史上首次建立铁路运输检察制度。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》以及随之通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》规定了专门检察制度、铁路运输检察院设置。十年动乱刚一结束，鉴于铁路法制和法律监督的极其重要性，根据中央决定和新的《中华人民共和国人民检察院组织法》，1979年开始恢复重建全国铁路运输检察院以及分院、基层院三级铁路运输检察院。作为国家设在铁路运输领域的专门法律监督机关，1982年基本健全的三级一体化的全国铁路检察系统开始履职办案。由于体制不顺（人财物一时仍由铁路部门管理）、经验不足，加之有的部门缺乏法制观念，1987年在保留专门检察建制前提下，撤销了全国铁路运输检察院（时由铁道部管理），铁检分院、基层院检察业务归属所在省级检察院领导。与此同时，为使铁检工作保持稳定和连续，最高人民检察院设立铁路运输检察厅，加强对两级铁路运输专门检察院工作进行督办、指导、协调。2005年3月，经中央有关部门批准，在原设置14个铁检分院的基础上，增设太原、西安、武汉三个铁检分院，增加编制144人。现在全国较大铁路枢纽共设有17个铁检分院、59个铁检基层院（详见附件），铁检编制3700多人。几十年来，在党的领导和依法治国方针指引下，在最高人民检察院、上级检察院领导下，铁路检察成效卓著。各级铁检机关与铁路公安、法院形成了配套的互相配合、互相制约的铁路专门司法体系和法律监督体系。仅恢复重建30年来，铁检依法批准逮捕各类犯罪嫌疑人累计24万多人，提起公诉25万多人；立案查办贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件1万多件，挽回经济损失20多亿元；监督纠正铁路公安等司法执法机关违法办案多次多件。铁检以卓有成效的工作依法保障了国家法律在铁路领域正确统一实施。

铁路运输检察制度在我国创建、恢复重建、坚持发展，历经半个多世纪几经反复顽强生存，对维护铁路这一国家经济社会大动脉的法治和国家安全、社会稳定，发挥了重大作用，为中国特色社会主义事业发展进步创造良好法治环境作出了重要贡献。多年司法实践证明，铁检制度完全符合我国依法治国、法制建设需求，十分必要健全发展。

二、我国铁路运输专门检察制度的不可或缺性

国家采用何种检察司法制度，与其国体政体以及政治、经济、法制、历史等国情密不可分。我国建立健全铁路运输专门检察制度，也正是国情使然。

第一，健全铁路运输检察制度是国情的需要。我国是单一制的统一的多民族国家。大陆国土辽阔、人口众多，资源分布不均衡，经济发展不平衡，中长距离客运和大宗物资货运主要依靠铁路；多种运输方式总周转量比重，货运50％、客运35％、重点物资75％以上靠铁路运输。铁路这一国民经济大动脉、国家安全重要基础设施、大众化交通工具，在经济建设、国家安全、政治稳定、社会管理中，始终处于特殊重要地位，具有不可替代的作用。我国国情决定了铁路网必须完整统一，实行国家主管部门对全国铁路运输生产统一管理体制。国家法制为保障铁路现代化发展及安全稳定，需要建设与铁路网完整统一体制相适应的铁路公检法专门司法体制，需要专门法律监督。经过多年司法实践检验，铁路专门司法和法律监督机制运行顺、效率高、作用大，对铁路发展稳定不可或缺。强化铁路法治和法律监督，为统一完整的铁路网稳定发展创造良好法制环境，对全国的经济社会发展、国家安全、社会治安稳定都至关重要。

第二，健全铁路运输检察制度是经济建设的需要。至2009年年底，我国铁路网营运里程已达8.6万公里，超过了俄罗斯，居美国后的世界第二位；但按单位国土面积和人均拥有铁路算，我国远远低于德美法加日俄等国；我国拥有世界第一的高铁里程及技术，但大多既有铁路现代化程度比发达国家差距还不小。新时期，为全面建设小康社会，实施可持续发展战略，建设创新型国家，适应经济社会发展需求，我国铁路必须加快发展，早日基本解决制约经济发展的铁路运输“瓶颈”问题。按照国家中长期铁路网规划和综合交通网中长期发展规划，到2020年我国铁路网规模将增加到12万公里以上。铁路又好又快发展，需要专门的稳定适宜的司法制度和特殊的司法保护，提高效率质量；需要落实建设和谐社会的方针政策，调动近10万人的铁路政法队伍的积极性，满足人民司法需求，推进铁路发展稳定。

第三，健全铁路运输检察制度是铁路安全乃至社会稳定的需要。首先，是打击危害铁路犯罪需要。铁路年均刑事发案5万起左右，年均批捕起诉1万件左右，涉铁职务犯罪对民主民生、国有资产、铁路管理也造成威胁和危害，铁检惩治和预防涉铁职务犯罪工作、专门诉讼监督工作任务繁重。铁路公检法互相配合、互相制约依法打击铁路犯罪和维护大动脉法治安全稳定以及专门法律监督的工作量大、任务繁重、责任重要，确实不可或缺。其次，是司法专门性、专业性的需要。我国铁路网体系庞大复杂，客货运输过程形成了相对独立的动态社会，案件流动性、跨区域性、专业性、关联性等特性明显，难以属地管辖，必须由专门专业铁路公检法依法办理。建立健全铁路专门法律监督司法体制，确实不可或缺，其他生产经营系统、部门难以比照。再次，是工作任务需要。在专门铁路公安机关系统健全、办案任务繁重、队伍强大、责任重大的司法机制下，铁路专门检察院强化专门法律监督，配合制约铁路公安机关依法履行职责，维护法律在铁路领域正确统一实施，对于有效打击各类犯罪、维护铁路稳定发展，维护公平正义，满足人民司法需求，确实不可或缺。

第四，健全铁路运输检察制度具有宪法法律依据。一是符合宪法规定精神。我国现行宪法在“国家机构”一章中规定，中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。最高人民检察院是最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作；上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。二是组织法有明确规定。十一届三中全会之后新制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》明确规定，国家设置铁路等专门检察院。该法律1983年修改的条文，只是在立法技术上予以概括，从其规定精神看，仍将铁路检察院归为专门检察院。三是全国人大认可。历年最高人民检察院检察长向全国人民代表大会所作的工作报告中，也多次报告了铁路专门检察工作，报告均获得全国人大批准。可见，铁检作为专门检察院，其设置、职权、工作程序法律依据是相当充足的。

三、我国铁检体制改革应当防止的问题

我国各级铁路运输检察院恢复重建以来，尽管在维护法治、国家安全、社会稳定、经济发展等方面发挥了不可或缺的重大作用，但由于新生事物经验不足，加之对国家司法机关管理规律的认识有待深化，铁检制度在其建设上难免存在不足之处。目前，认识分歧较大的问题是铁检实行什么样的管理体制。例如，有同志却认为，要将铁检再下交给市县，才是属地管理。这种观点不但与有关文件明确规定的原则精神相悖，而且不符合铁检管理规律，也给当前的改革平添了许多矛盾。其弊端在于：

第一，铁检移交地市县管理消化，是将专门检察制度与地方检察制度混淆，会造成铁检院越权管辖、跨省市县设院，其合宪性及法律依据不足。我国宪法和法律规定了地方检察体制和专门检察体制并行的检察制度。如果将铁检移交市县管理，所有17个铁检分院、59个基层院都出现跨省市县设院，管辖不与地方吻合，均存在跨行政区划管辖问题。在法律上，直接导致本地检察机关处理本行政辖区以外的案件，越权管辖将成为全国普遍现象。这种管理体制无疑违背宪法和法律有关规定的精神和原则。在实践中，异地执法障碍多、困难大，双方反对，无法持久。

第二，铁检移交市县管理消化，牵涉面大，会使司法体制改革复杂化，不利于改革的平稳过渡，影响依法治国进程和成效。这个庞大的工程，将涉及有铁检院的29个省区市（除西藏、海南外）许多市县区组织、财政、编制等多部门，以及管辖分工、经费保障、人事管理、生活待遇等方方面面的利益调整，矛盾多发，情况复杂，难免引发停滞和折腾。

第三，铁检移交市县管理消化，实际上改变了专门检察院的性质，违背了中央关于纳入国家司法管理体系的既定原则，不利于国家专门司法制度的完善和发展。我国国情、经济社会发展、实施依法治国，都需要铁检健全发展。铁检也有丰富的专门检察经验和专门检察队伍。如实现属地市县移交，从体制上根本取消铁路专门检察制度，势必产生专门司法体制残缺、法律监督空白、打击不力、铁路安全稳定发展难以保障等弊端的风险。

第四，铁检移交市县管理，不利于铁路治安安全，进而影响社会稳定。全国铁路网现在年客运量已达13亿～15亿人次，货运量几千亿吨。铁路公安年均刑事立案和铁检批捕、起诉案件量，比铁检恢复重建初期上升了6倍多。在铁路公检法办案任务繁重的情况下，如果拆散铁检配套体制，极易出现扯皮推诿、执法不一、打击不力、保障不足、分散合力的后果。铁检按照属地市县移交管理，涉及几千名铁检人员去留安置，不利于政法队伍的稳定。

第五，铁检移交市县管理，会带来诸多管理方面的问题，影响司法制度公正高效。铁路公检法专门性、配套性设置，是与国情和铁路网完整统一管理体制相适应的。如果移交所在地市县，完全小地方化，长期、普遍管本地以外的案件和事务、队伍，并由小地方提供超越本地范围的人财物保障，矛盾问题甚多，势必导致铁检撤并。

第六，国内外在铁检制度建设上先撤并后恢复的教训应当记取，防止重蹈覆辙。俄罗斯前几年曾一度撤并其铁路运输检察系统的中级机构，但又因出现犯罪上升、争议增多、效率低下等弊端后果，不久又在全国恢复重建为总检察院领导下的两级一体化的交通运输专门检察院体系，且现在运行良好。我国1986年有关部门曾发文撤销铁路检法，结果因刑事案件量大、管辖不顺、案件交不出去、影响安全稳定等原因无法全面落实，中级和基层的铁路检法不得不继续予以保留。这一教训值得记取。

四、坚持纳入国家司法管理体系，创新铁检管理体制

根据我国法律、国情，考虑铁检管理体制改革创新，要把握好铁检纳入国家司法管理体系的正确走向：

第一，要走科学发展之路，坚持发展健全铁检制度，防止借机压缩、撤销。中央有关文件明确铁检管理体制改革任务，是实行铁检人财物管理与铁路部门企业分离，解决铁检人员公务员身份问题，以进一步健全完善法制，规范司法管理，发挥公正高效的铁检司法和法律监督职能作用。只有这样，铁检制度改革发展才不会走偏。否则，离开科学发展，走逐步消亡铁检的路子，迟早会产生一系列不利后果：铁路公检法互相配合、互相制约的刑事诉讼体系被打乱，矛盾扯皮骤增，造成新的打击犯罪不力，严重影响铁路安全和社会稳定；没有专门铁检机关对庞大复杂一体化的铁路领域司法执法活动以及对铁路公安机关实施法律监督，不能保证法律在铁路的正确统一实施；铁路法制结构由基本健全又复残缺，导致法治弱化；由于大撤并引起铁路公检法队伍不稳，等等。对此要引起足够重视。

第二，要走加强法制建设之路，在实践中丰富完善中国特色社会主义国家司法管理体系。由于种种原因，国家司法管理体系的理论和实践都有待深入。有关各方对这一体系的标准模式还没有达成共识。围绕着到底是采用酌情属地与条线直属相结合的模式，还是只有单一属地模式等问题，还存在不小的争论。在这种情况下，铁检纳入国家司法管理体系，应在法律政策和国情的框架内改革创新，尽量符合铁路规律，实现移交属地管理下，在较大的司法区域（省、自治区、直辖市）保持铁检条线管理优势的管理体制，才能达到加强法制建设的目的。

第三，要走和谐社会之路，妥善化解各种矛盾问题。这次对运作了几十年的铁检管理体制进行改革，不可避免地会出现许多矛盾问题的碰撞。诸如铁路公检法诉讼体系及管辖监督范围的调整，铁路网整体性与检察司法属地管理的差异，铁路专门司法与政法人财物属地管理，铁路与地方、各地之间的认识分歧，影响铁检队伍成员利益，等等。为改革顺利进行，出台的具体方案必须注意妥善化解各种矛盾问题，达到改革与发展和谐、法制与实际和谐、铁路与地方和谐、检察业务与管理方式和谐、人员与体制和谐。

综上所述，铁检改革创新管理体制的基本内容是：1.经过长期调研论证，有关文件确定了将铁检纳入国家司法管理体系的改革原则，即改革现行的检察业务与人财物分别由上级检察机关和铁路部门双重领导管理的模式，使铁检人财物管理完全脱离开铁道部、各铁路局，实行属地管理，纳入国家公务员、地方机关管理体系。2.将两级铁检院一次性整体移交驻在地的省、自治区、直辖市人民检察院实行司法管理。

铁检管理与铁路部门完全分离，建立健全省级人民检察院直管铁检体制，对我国司法管理制度是一次重要的改革创新，应该说是本阶段最好的选择，确实必要和可行。

第一，有利于国家铁路发展和稳定。铁路是经济发展、社会稳定和国家安全的重要领域，必须依法实行特别保护。在铁路犯罪一直高发多发，治安形势严峻的整个初级阶段，只有健全统一配套、合法高效、专业协作、互相配合、互相制约的专门铁路司法配套机制，形成合力，才能更有效地打击犯罪、维护铁路治安和社会稳定。在省自治区直辖市范围内实行专门铁检制度，在较大的局域内为国家铁路发展和稳定提供专门司法保障，能够有效实现铁路稳定，有效避免司法地方化的倾向，有利于强化打击铁路犯罪，维护治安稳定。

第二，符合我国法制和国情，符合铁路专业规律。根据铁检跨行政区划设置和案件管辖跨区域、专业性系统性强等方面的特殊性，为及时有效地打击各类危害铁路的犯罪，在办案机关管理体制上，需要发挥条条组织管理体系的优势，在办案组织指挥上，需要具有跨地市区域的较大空间，从而形成有效的上下一体的整体合力。只有将两级铁检院交由驻在省级检察院管理，才能满足管理体制和办案指挥上的需要，才能更好地明确各个办案机关的职责，严密法网，才能利于理顺案件管辖，减少诉讼障碍及混乱，减少越权管辖、推诿扯皮、司法不一、打击不力等诸多矛盾问题，确保法律在铁路领域正确统一实施。

第三，有利于保持铁检队伍稳定及办案体制机制稳定，有利于司法执法连续性。目前全国76个铁检分院、基层院分布于铁路枢纽。铁检人财物管理与铁路分离，对队伍影响重大，必须高度重视稳定，化解矛盾。以省为单位建立专门铁路检察司法体系，铁检整体移交省属，经费由省级财政保障，实行检察系统领导、分级管理，隶属关系虽然变化，但影响队伍稳定的因素微小，有利于促进和谐社会建设。

需要连带分析的是，铁检从铁路部门跨省管理转变到实行驻在地省级检察院直接分级管理的制度，铁路案件诉讼体制机制及公检法管辖监督范围也需要作相应调整，亟须进一步健全符合铁路规律的诉讼体系，特别是事关安全稳定的刑事诉讼及监督体系，更应优先考虑。笔者认为，在科学实验论证通过前，还是保留既有铁路刑事诉讼体系的正常运行为宜。即铁路公安机关立案侦查的各类刑事案件，由管内同级铁路运输检察院依法审查批准逮捕、审查起诉，同级铁路运输法院依法受理、审判；铁路运输检察机关对危害铁路的职务犯罪案件依法立案侦查、向同级铁路运输法院提起公诉；各级铁路运输法院依法管辖管内第一审刑事案件，不服基层铁路运输法院或者铁路运输中级法院一审的判决、裁定的上诉、抗诉案件，分别由其对应的上一级铁路运输中级法院或者该铁路运输中级法院驻在省、自治区、直辖市的高级人民法院依法审理。铁路运输检察机关依法对铁路公安机关、法院诉讼实行法律监督。办案涉及的其他问题，新规定出台前仍依照既有规定。

2010-01-08

阎敏才（1953— ），男，河北涞水人，最高人民检察院铁路运输检察厅厅长，全国检察业务专家。