影响农村社会养老保险制度发展的非经济因素——基于PEST模型的分析

成志刚，公衍勇

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

影响农村社会养老保险制度发展的非经济因素
——基于PEST模型的分析

成志刚，公衍勇

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

经济因素决定论主要以经济因素为视角研究农村社会养老保险制度发展过程中存在的问题。然而，基于PEST模型来分析，包括政治因素、制度因素、文化因素、技术因素、环境因素、法律因素在内的非经济因素对农村社会养老保险制度及其发展水平有着重大影响。深入研究这些非经济因素的作用机理，对完善我国农村社会养老保险制度具有启示意义。

农村社会养老保险制度；非经济因素；PEST模型

始于1992年的我国农村社会养老保险制度推行近二十年，取得了令人瞩目的成就，产生了积极的社会效果。但是，从整体来看，我国农村社会养老保险仍然存在参保率低、覆盖面窄、制度实施难等一系列问题。对于这些问题，大多学者认为是经济因素使然，即主要由国民经济的发展水平、国家的财政承受能力和农村居民可支配的收入规模等决定。但是，我们认为，随着农村经济条件的不断改善、农村政治环境的不断变化、农民思想观念的逐步转变，非经济因素尤其是政治因素、文化因素和社会环境等软文化力量对农村社会养老保险制度的影响越来越突出。因此，加强对影响我国农村社会养老保险制度向前推进的非经济因素的研究显得尤为紧迫和重要。

为了有效分析非经济因素对农村社会养老保险制度发展的影响，我们借鉴PEST分析模型，并对其加以改进，形成扩展变形式PICTEL分析模型。PEST模型是罗宾斯（1998）对组织外部环境进行归纳后所形成的分析模型。具体内容包括：政治（Political）、经济（Economic）、技术（Technological）和社会（Social）四大类。PEST模型是分析宏观环境的有效工具，它不仅能够分析外部环境，而且能够识别一切对组织有冲击作用的力量，是调查组织外部影响因素的有效方法，这种模型对于分析影响社会政策的建立与发展的外部因素同样具有有效性。基于PEST分析模型，我们剔除经济因素并加以扩展变形，从政治（Political）、制度（Institutional）、文化（Culture）、技术（Technological）、环境（Environmental）和法律（Legal）六大方面来分析影响我国农村社会养老保险制度发展进程之非经济因素，简称PICTEL分析模型。

一、政治因素（Political）

通过对社会保障发展史的考察，我们可以发现，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础，但它主要是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的［1］。由此可见，政治因素对社会养老保险制度的建立的影响是直接和深刻的。影响农村社会养老保险制度的政治因素主要有社会政治制度、农村的政治体制、民众的政治参与和政府的态度。

1.社会政治制度。社会政治制度的不同，对农村社会养老制度的影响就不同。劳动人民当家作主的社会主义制度，倾向于自觉地建立健全社会养老保险制度，以保护农民受保障的合法权益；作为剥削制度之一的资本主义制度，只有在工人运动的冲击下才会被迫建立社会保障制度，以缓和阶级矛盾，维护自身的统治［2］。

2.农村的政治体制。农村社会养老保险制度的实施与乡村社会的政治体制息息相关，这导致我国农村社会养老保险制度的实施是“嵌入”式的。国内学者如田凯，在对中国当前农村社会养老保险的制度进行分析时就指出：在农村社会的政治体制和社会结构中的，它的运行效果与政治体制的完善程度密不可分［3］。目前，不完善的农村社会的自治制度，滞后的社会改革等极大地影响了农村社会养老保险制度的进一步发展。

3.民众的政治参与。考察西方各国我们可以发现，民主政治一般能够使人民按照自己的意愿，通过自己选举出来的代表或体现自己所在群体利益的政治集团来影响国家的立法与政策的制定，国民的社会保障权益很自然地会上升到法律规范的层次并受到法律的保护。目前我国农村政治民主建设的制度不完善，影响和制约了农民的参政能力。中国农民较低的政治参与程度，在很大的程度上影响了农民自身诉求的表达，这种不健全的利益表达机制导致了政府对建立农村社会养老保险意义的漠视，使得建立农村社会养老保险制度迟迟不能进入政府议程。

4.政府态度。政府是社会养老保险制度的责任主体，政府的态度对中国农村社会养老保险方案的实施具有决定性的影响。目前，政府态度对农村社保制度的影响主要体现在以下几方面：政府对待农村社会养老保险制度问题上缺乏明确的建制理念和目标定位；政府对建设农村社会养老保险制度的推动力不足；政府对农村社会养老保险工作认识不足。

二、制度因素（Institutional）

制度使农村社会养老保险具有相对稳定性和统一性。制度的健全、完善与否，影响农村社会养老保险的实施效果。农村社会养老保险制度愈健全、愈完善，农村社会养老保险的实施效果就愈好，反之就愈差。制度中的制度酝酿、设计、具体实施等，对制度顺利开展能产生较大影响。

1.制度设计。“制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）与正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。”［4］国内有学者认为，制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征［5］。从这里可以看出，一个社会的基本制度安排规范了整个社会的运行，对整个社会的各项活动都会产生影响。虽然我国从建国开始就实施了社保制度，但这种制度是基于计划经济体制建立的，而且社保制度并没有作为一项基本的社会制度得以建立。制度设计层次低，设计不完善严重制约了社保制度发展的进程。

2.制度变迁。制度变迁模式的选择对一国养老保险制度的实施推广也有深层次的影响。反观我国的社会养老保险制度改革，长期以来实施的是渐进式的制度变迁模式。这种制度变迁模式假定每个人、每个组织的信息和知识存量都是极其有限的，不可能预先设计好终极制度的模型，只能采取累增与阶段性的突破方式，逐步推动制度升级并向终极目标靠拢［6］（P178）。其典型的做法是摸着石头过河，先试验后推广。这种渐进式改革模式有强烈的路径依赖特征，使得农村社会养老保险的新供给制度在本质上不具有现代社会保险的特征，带有大量旧制度的痕迹。农村社会养老保险模式设计并没有从我国社会结构迅速变迁的现实出发，形成一个动态开放体系，而是仍沿袭着传统的“城乡二元保障”路径，以户籍制度为界限，形成了一个自我封闭的体系。如1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”。并指出：“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”［7］。成了阻碍劳动力流动的新障碍，这样的制度安排既不利于城乡统筹的养老保险制度的发展，也不利于农村社会养老保险制度的顺利实施。

3.制度实施。首先，制度实施方法传统落后。农村社会养老保险制度的实施至今仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推进，现代社会工作方法作为社会政策执行的有效手段尚未发挥应有的作用。而且政策执行人员的工作素质较差，缺乏专业化水平。这样的实施方法很难保障制度的顺利实施。其次，制度实施过程中采取渐进式改革致使我国的社会养老保险制度缺乏长期的发展目标体系，朝令夕改的经常性政策修补和各地自行探索的各异政策、措施，造成原有社会养老保险制度成了一件打了许多补丁的新衣服。一方面严重影响了政府信誉，另一方面全国各地差异的政策又不利于全国统一的养老保险制度的建立。

三、文化因素（Culture）

历经数千年积淀而形成的传统文化理念，通过对农民思想、心理、习俗影响，使农村社会养老保险不被关注甚至遭到抵制。这样的文化理念虽经社会经济的变迁而有所弱化，但在短期内还是不可能完全消亡的。

1.家庭养老理念的影响。王章华等在分析传统家庭养老文化对农村社会养老保险制度的影响时指出，在某种意义上传统家庭养老文化是不利于现代养老模式（社会养老保险）的建立［8］。人们长期形成的养儿防老的观念使人们参加社会养老保险的积极性不高，在这种只要有儿女、老年生活就有保障、不用担忧的观念下，甚至有人认为参加社会养老保险是不光彩的，是儿女不孝、会给儿女丢脸、家势衰弱的表现，即使子女不孝不敬、生活不如意，也要顾全面子屈委自己，不求助其他老年供养。在这样的文化心理下，对于农村社会养老保险的推行实施是很不利的。

2.风俗习惯的影响。农村地区的风俗习惯对农村社会养老保险制度的建立也有不利的影响。传统习俗影响广大农村地区的消费方式、投资方式和生活习惯等，使农村社会成员的大部分资金流向了消费领域，如婚丧嫁娶、节日庆典的大操大办等［9］，这些消费又缺乏科学性、合理性，同时在很大的程度上侵蚀了农村社会养老保险的资金来源。江涛、谭静等通过对四川省农村社会养老保险参与意愿的实证研究发现：农民最迫切的消费需求前4位依次是子女教育（占30.43%）、修建住房（占 26.1%）、医疗保险（占 20.87%）、生产投资（占16.52%），而文化娱乐、养老保险等不被农民重视（仅占6.08%）［10］。由此可见农村的风俗习惯对农村的消费倾向有重要影响，而这些不合理的消费倾向影响了农民参加农村社会养老保险意愿和支付能力。

3.农民心理状况的影响。农民的心理状况是影响农村社会养老保险制度发展的最直接因素，尤其是某些农民的短视心理和自满心理。农民的短视心理使农民只看到眼前利益，注重事物所带来的实际效果，忽视长远的目标。这种短视心理对于要经过很长的一段缴费期才能享受到其带来的好处的农村社会养老保险来说，无疑产生了巨大的阻碍作用。农民的自满心理使农民安贫乐道、胆小怕事、因循守旧，对新鲜事物不感兴趣，甚至抵制。这种过于自满的心理使农村社会养老保险制度很难开展。

4.权利意识薄弱的影响。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这昭示着公民有权利向国家主张给予基本的生活保障，即社会保障权具有赋权性。然而现阶段我国农民的社会保障权利意识十分淡薄，尚未意识到享受社会保障是自身的一项权益。因此，当自身的这种社会保障权得不到保障时他们也就没有强烈的维权意识。农民的这种社会保障权意识的淡薄甚至缺失，影响了农村社会养老保险制度的建设。

四、技术因素（Technological）

这里的技术要素不仅仅包括那些与农村社会养老保险制度直接相关的新理论的发展变化，还包括与农村社会养老保险制度实施推行有关的新技术手段、新方法、新机构的出现。技术手段的成熟与否将在很大程度上影响农村社会养老保险能否进一步快速发展。

1.社保网络建设的影响。由于农村人口的数量大、成分复杂使得农村社会养老保险的管理工作要比城市更复杂，这就要求具有比城市更多的管理人员和管理设施。但是，目前全国各地大多数地方还只是停留在手工管理水平上，仅有少部分县级机构实现了电脑管理，计算机网络化管理在全国还没有展开，农村社会养老保险网络化管理相对于其他社会养老保险明显滞后，因此，农村社会养老保险电脑化管理已是亟待解决的问题［11］（P342）。

2.绩效评估体系的影响。一方面，由于目前还未建立起农村社会养老保险制度的绩效指标体系，我们无法对制度执行过程进行监督评估，及时调整不合理的制度内容，以确保农民受益。另一方面，缺乏足够的统计信息，我们无法通过充分的财务信息了解农保基金运营真实状况，对基金运营进行有效监控；也无法通过统计数字制定准确的年度工作计划，对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。

3.统计技术手段的影响。目前落后的统计手段，使我们无法掌握足够的统计信息，准确测算出不同地区农村社会养老保险投入的需求总量和各级财政的支出结构及其财政供给能力。明确各级政府补贴分担责任的一个技术前提，是能够清晰地计算各地区农村社会养老保险经费需求的总量，只有在此基础上，我们才能进一步讨论如何根据各级政府的财力分担这些支出项目。

五、环境因素（Environmental）

农村社会养老保险的实施离不开外部环境，甚至外部环境的特点及其变化必然会影响农村社会养老保险的方向、内容以及方式的选择。这些外部环境包括：市场环境、人口环境和社会环境。正确分析农村社会养老保险与外部环境的关系对社会养老保险的发展尤为重要。

1.市场环境。满足我国养老保险制度运行的市场环境是不成熟的，主要体现为资本市场发育的不成熟。随着养老保险金的不断增加及银行利率水平的不断下降，使保险资金运营的紧迫性及压力日趋增大。世界保险业的发展历程表明，随着保险业的不断壮大和成熟，投资业务对保险企业的生存和发展发挥着越来越重要的作用。完善的资本市场是保险投资的必要条件，我国资本市场存在的缺陷，使保险资金投资收益存在较大的不确定性，严重影响保险投资的收益性与安全性。

2.人口环境。农村社会养老保险的对象是农村人口，农村的人口状况如何直接影响到农村社会养老制度的建立和健全，特别是人口的总量、人口的年龄结构等等。

从人口总量上来看，人口增长过快直接影响社会保险事业的发展。人口的过快增长必然加重国家、集体和家庭的经济负担，妨碍社会后备基金的积累。有资料显示，每年新增人口要消耗新增国民收入的 20%［12］（P90）。

从家庭结构上看，计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少导致了每个子女所负担赡养老人的压力明显加大，使得老年人口的生活水平和生活质量难以保证。迫切要求在农村建立社会保障制度，人口因素也将成为中国新的农村社会保险模式构建的关键影响因素。

3.社会环境

商业保险的竞争。商业保险既是农村社会养老保险的有益补充，但又是其最大的竞争对手。商业保险具有享受待遇的持续性、领取时间的自由性、投保多样性、缴费灵活性等优点，在一定程度上冲击了农村社会养老保险的开展。

社会舆论。由于城市企业职工的养老保险使政府背上了沉重的经济包袱，相当一部分地方的企业职工养老保险出现了入不敷出的局面，因此，就有舆论说已经出现亏空几千亿乃至上万亿元，社会养老保险难以为继等，这盲目夸大了社会养老保险的风险。不论城市企业职工养老保险空账的计算方法是否准确合理，从客观上讲，已使得政府对在农村建立社会养老保险制度上产生了顾虑。

学者的倡导。近几年讨论农村社会养老保险的文章逐渐增多，提出了很多建设性的意见，对推动农村社会养老保险制度的建立发展有积极的意义。但提出具体政策的研究很少，更少有创新和突破；对带有规律性的理论和实践问题还缺乏科学分析；对农村社会保障制度建设的关系及其未来发展趋势未做出科学的预测说明，这就不能够为决策层提供系统的、全面的、可行的政策性建议。

六、法律因素（Legal）

纵观国外社会保障的发展，我们不难发现凡举办社会保险的国家，事先都是制定颁布有关法律法规。这些法律对社会保障的对象、社会保险税（费）、保险给付条件和给付标准以及社会保险基金运营和社会保险管理等做出强制性规定。目前，在这一方面我国还存在很大的缺憾。

1.立法层次低。我国农村社会养老保险虽然有了近20年的实践，但却一直存在法律地位缺失的问题。农村社会养老保险现行的法律依据主要有两个：一个是1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》；此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款；另一个是相关文件内容，如2000年6月《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出：“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。”十六大报告也提出要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”；十七大报告中提出要“探索建立农村社会养老保险制度”；党的十七届三中全会明确提出“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的政策原则等等。相关文件和领导讲话，严格意义上讲是知识性、指导性、原则性的，缺乏操作性，都不能作为制度依据。缺乏法律的保障，农村社会养老保险的开展容易受到外界的干扰，使实际工作中漏洞较多，某些具体措施得不到有效的实施！

2.法规不完善。在国务院制定的条例中，极少有属于专门规范农村社会保障制度的法规；有关农村社会保障的规定，主要由相关部委制定。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法的权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

3.地方规章各异。从近十年我国农村涉及社会保障项目和内容的改革与创建实践经验看，工作开展的依据多是建立在国务院有关部委的“暂行办法”、“工作方案”及“通知”和“决定”上，而实际运作则往往需要地方政府（主要是县（市）级政府）制定并出台“具体意见”来推动。由于各地没有统一的指导性文件，各地根据当地实际情况制定了一系列的规章制度，如《北京市朝阳区新型农村社会养老保险试行办法》、《马鞍山市新型农村社会养老保险暂行办法》、《招远市新型农村社会养老保险制度实施办法》等等。它们在制度上和标准上都不统一，使我国形成以“分散立法”的模式来开展农村社会保障立法工作，统一的农村社会保障制度实际上处于分散状态。

由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依的境地。正是由于制度在执行过程中缺乏刚性法律依据，造成各地的农村社会养老保险工作均带有一定的随意性，从而影响了农村社会养老保险制度的实施。

综上所述，我们认为，影响我国农村社会养老保险制度的非经济因素是多方面的，同时，各方面因素也不是各自独立发挥作用的，而是相互渗透、相互作用，有的直接对农村社会养老保险制度产生作用，有的则是通过其他因素间接产生影响。其中制度因素、技术因素和法律因素是农村社会养老保险制度的“硬件”，是物质基础，它们对农村社会养老保险制度的影响是直接的、浅层次的，作用机理是显性的、易把握的，因而消除其影响也会是简单而卓有成效的；政治因素、环境因素和文化因素是农村社会养老保险制度的“软件”，是顺利实施农村社会养老保险制度而必须具备的一种社会氛围，其对农村社会养老保险制度的影响大都是间接的、深层次的，作用机理是隐性的、难控制的，所以消解其影响将会是艰难而漫长的。基于此，农村社会养老保险制度的改革应以“软件”完善为先导，以“硬件”修补为基础。

升级农村社会养老保险制度的“软件”。一是在完善现行的农村政治体制的基础上，提高公民的政治参与。切实根据1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，真正实现村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。积极发展农村文化教育事业，提高农民政治参与的意识和能力；并积极拓宽农民参与政治的渠道，建立健全农民政治参与机制，开辟畅通无阻的参政议政渠道，尽可能满足广大农民政治参与的需求，以有效提高农民政治参与的水平和质量。二是加强对农村社会养老保险知识的宣传，推动传统养老方式的转变。应加强对农村社会养老保险知识的宣传力度，扩大农村社会养老保险的声势和影响。要充分利用多种传播媒介，开展全方位的宣传活动，运用会议讲、个别访、算细帐、搞对比等方法进行宣传，让农村社会养老保险的目的、意义深入人心，帮助农民更快地实现思想意识的转变。

修补农村社会养老保险制度的“硬件”。一是完善农村社会养老保险制度，以立法的形式加强制度的稳定性。加大政府的政策扶持、财政支持力度，建立公共财政投入与农民参保补贴机制，引导、扶持和激励农民参保。同时应学习和借鉴发达国家的养老保险立法工作的经验，尽快制定适合我国国情的《农村社会养老保险法》。在目前不具备全国统一立法的条件下，可单行立法或制定地方性条例，使农村社会养老保险工作有法可依，待条件成熟时再制定全国农村社会养老保险法。二是加强农村社会养老保险的理论研究，完善社保网络建设。农村养老问题的科学研究还处在起步和探索阶段，远远落后于实际需要。因此，我们要研究一些相关的政策；要研究保险经济、保险心理、资金管理，研究带有普遍性、规律性、方向性的东西；要研究中国农村社会养老保险的特色；要把各地成功的实践经验上升到理论，揭示出农村社会养老保险的规律性，从而更好地指导实践，推进事业的发展。同时还要加强基础设施建设，一方面，积极推进“金保工程”，加快社会保障服务网络建设，建立健全街道社区（村庄）社会保障工作平台，不断改善工作环境和工作条件。要加强社会保障经办能力建设，制定社会保障经办机构服务标准，优化业务流程，改善管理服务手段，不断提高效率和服务水平，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设，实现对社会保障对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的目标［13］。另一方面，大力加强养老保险队伍建设，培养专门人才。目前应大力加强培训工作，对在岗的保险工作人员进行全面培训，通过培训，提高干部的政治、业务素质和工作能力，从上到下建立起一支作风过硬、素质较高的养老保险人员队伍。

［1］蒋 蔷.中国农村养老保险制度现行模式的制约因素与发展思路［J］.中国乡镇企业，2007，（4）：38.

［2］童 星，赵海林.影响农村社会保障制度的非经济因素分析［J］.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2002，（5）：17.

［3］田 凯.当前中国农村社会养老保险的制度分析［J］.社会科学辑刊，2000，（6）：32.

［4］［美］诺 思.论制度［J］.经济社会体制比较，1991，（6）：55.

［5］张曙光.论制度均衡和制度变革［J］.经济研究，1992，（6）：30.

［6］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2003.

［7］王卫勇.农村社会养老保险制度变迁的路径依赖［J］.审计与理财，2005，（2）：39.

［8］王章华、聂平平.传统家庭养老文化对农村社会养老保险制度的影响［J］.农业考古，2006，（6）：342.

［9］张慧玲.对影响贫困地区发展的非经济因素分析［J］.冶金管理干部学院学报，2006，（3）：17.

［10］江 涛，谭 静，傅新红.四川省农村社会养老保险参与意愿的实证研究［J］.安徽农业科学，2007，（3）：902-903.

［11］福建省农村社保模式及其方案研究课题组.农村社会养老保险制度创新［M］.经济管理出版社，北京，2004.

［12］陈朝先.人口与社会保障研究［M］.西南财经大学出版社，1998.

［13］尹蔚民.统筹城乡 完善制度 努力实现中国社会保障的科学发展［EB/OL］.http：//www.lm.gov.cn/gb/insurance/2008-11/11/content_263704.htm.

Non-economic Factors to Affect the Development of Rural Society Endowment Insurance System——Based on the Analysis of PEST Mode

CHENG Zhi-gang，GONG Yan-yong
（College of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China）

Economic-factor-determination theory focuses on studying the problems in the process of development in rural social endowment insurance system from the perspective of economic factors.However，non-economic factors，which consist of political factors，cultural factors， technical factors， environmental factors and the factor of law based on the analysis of PEST mode，have a great impact on rural social endowment insurance system and its development.The in-depth study of these non-economic factors plays a significant role in perfecting rural social endowment insurance system.

rural social endowment insurance system；non-economic factors；PEST mode

D619

A

1000-2529（2010）02-0005-05

2010-01-05

湖南省教育厅重点项目“和谐社会建设与农村养老保障体系构建研究”（09A099）

成志刚（1964-），男，湖南湘乡人，湘潭大学公共管理学院教授；公衍勇（1981-），男，山东临沂人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生。

（责任编校：文 建）