高校教师流动过程涉及法律问题的思考

黑建敏

高校教师流动过程涉及法律问题的思考

黑建敏

(河南师范大学,河南新乡 453007)

高校教师流动是人才市场化背景下的一种必然现象,尤其是目前高校人事制度改革深化过程中交织着《劳动合同法》的实施,使得高校教师流动过程涉及的法律关系更为复杂。如何谨慎应对教师流动过程中涉及的各种法律问题,确保学校和当事人的合法权益,是学校人力资源主管部门依法管理的重要内容之一,也是人事工作者适应新形势所必须思考的问题。

高校教师;流动;法律问题

一、目前高校教师流动的背景

高校教师流动,尤其是主要按照教师自己意愿的流动,是人才市场下的一种正常人员流动现象,国内真正出现较大规模和范围的高校教师流动现象的,是在上世纪90年代末全国高校开始人事分配制度改革以后。因为这次改革在赋予高校充分的用人自主权的同时,也赋予了高校职工充分的择业自主权,学校与职工之间是一种完全平等基础上的双向选择关系。与此同时,与聘任有关的政策和行政法规也陆续出台,尤其是从2008年1月1日开始实施的《劳动合同法》,从法律层面对员工和用人单位的用工关系进行了规范,使得高校教师流动既涉及学校的规章制度,又涉及国家的行政法规,还涉及到国家的法律,共同构成目前高校教师流动的政策背景和法律背景。

(一)高校用人自主权不断落实,教师择业自主权逐步保障

高校用人自主权是一种法定权力,包含在办学自主权之中。1999年1月1日开始实施的《中华人民共和国高等教育法》赋予高校充分的办学自主权,规定“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”,“高等学校的教师的聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同”。

教师的择业自主权也是一种法定权力。择业自主权是一种与人身有关的自由权。《宪法》第三十七条规定,“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”,即公民的人身自由权非经过法定程序不得剥夺。在《宪法》赋予公民的人身自由权中,当然包含择业自主权。同时,教师择业自主权在《高等教育法》中得到了进一步的确认,第四十八条规定了高校教师的聘任应当遵循双方平等自愿的原则,就排除了学校用单方面规定的行政手段制约或限制教师流动的可能性。

以上述法律规定为依据,自上世纪90年代末开始的全国范围的高校人事分配制度改革,将聘任制的法律规定付诸实施,高等学校一改传统的身份管理模式,转而逐步采用岗位管理模式,按照学校教学、科研和管理的需要设置岗位,明确岗位职责和上岗条件,面向社会公开招聘,然后与受聘者签订合同。高校教师在这一过程中也得到了充分的择业自主权,可以按照自己的意愿选择自己喜欢的工作岗位。但是这一阶段的问题也比较多,主要表现形式是人员流动的无序性带来的教师与学校之间的矛盾和冲突所形成的一系列法律问题。这种无序性的根源来自两个方面,一是计划经济体制下的人才单位所有体制向市场经济体制下的人才市场化过渡的环节不完善,是一种“硬着陆”而不是一种“软着陆”;二是人才市场还不完善,包括市场主体资格的确认机制、人员流动的规则系统、相关的社会保障体系等,还没有完全建立。

(二)与教师流动有关的制度、行政法规和法律体系在进一步完善中

按照约束效力从低到高的顺序,与教师流动有关的制度、行政法规和法律体系包括三个层次。

高等学校制定的规章制度:学校根据自身发展对人才的需要,制定的一系列教师的培养、引进、调出等方面的规章制度。这些规定的出发点是立足学校的需要,因而不同学校之间针对同一种情形的规定差别会非常大。目前高等学校在行使法律赋予的用人自主权时,存在着不同程度地扩大权利内涵、缩小义务内涵的现象,甚至出现权利滥用现象,在人员的流动中产生一系列法律问题。

政府主管部门的规章:主要是人事部和教育部针对国家事业单位关于人事制度改革的文件规定。对高等学校来说,主要包括中共中央组织部、人事部、教育部关于印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知(人发[2000]59号),国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(国办发〔2002〕35号)。

法律:主要包括《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》。

在这样一个由制度、规章和法律组成的体系中,几乎涵盖了教师流动过程中遇到的各种情形,但问题出现在这些制度、规章和法律的一致性方面,即针对同一种情形会有不同的规定和要求,当教师流动过程中出现与学校的纠纷时,双方会各自寻找对自己有利的政策和法律依据,人为地给教师的流动增加了难度。

二、引进教师过程涉及的法律问题

高校在引进教师过程涉及的法律问题,一般表现为两个方面。

(一)引进对象提供虚假材料问题

这是比较普遍的一个问题,由于各学校在引进人才时,都规定了必要的“入门条件”,有的人为了能够达到这些入门条件,不惜采用伪造材料的方式,企图用虚假的手段骗取用人单位的认可。如果用人单位在签订聘任协议之前发现问题,处理过程比较简单,及时终止谈判即可;如果签订聘任协议以后发现问题,处理过程会相对复杂。

如果当事人提供虚假应聘材料,使用人单位在不明真相的基础上与其签订了聘任协议,当用人单位发现事实真相后,有过类似经历学校的做法是终止合同,解除聘任关系。这是有充分法律依据的,《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国合同法》都有相关的规定,前者规定,“采取欺诈、威胁等手段订立的劳动合同”是无效合同;后者规定,“一方以欺诈、胁迫的手段订立的合同”是无效合同。同时由于一方的违法行为给对方造成经济损失的,还应该依法承担赔偿责任。

(二)引进对象与原单位人事关系未结问题

这是目前人才引进过程中一个非常普遍的问题,在无序流动的人员中,相当部分人是从原单位不辞而别的,要么与原单位的合同没有履行完毕,要么与原单位的费用没有结算,即在与原单位存在未尽义务的情况下,跳槽到一个新的单位。在这种情况下,如果原单位追究当事人的法律责任,新的接收单位也要承担连带责任。

《劳动合同法》第九十一条规定,“用人单位招用与其他用人单位尚未解除或者终止劳动合同的劳动者,给其他用人单位造成损失的,应当承担连带赔偿责任”。因此,许多单位在接收新成员尤其是有过工作经历的成员时,为避免卷入将来可能的法律纠纷,在签订合同时都要特别注明“此前应聘者的所有行为由本人负责”,这是法律意识增强的表现,也是人才市场规范化程度不断提高的标志。

三、教师流出学校过程涉及的法律问题

这主要表现为两个方面的问题,一是学校规定的流出条件合法性问题,二是流动者流动行为的合法性问题。

(一)学校规定的流出条件合法性问题

人才市场化给高等学校稳定高层次人才带来了前所未有的压力,当国家事业单位人事制度改革深化到以聘任制为基本的用工方式时,这种压力会进一步加大。国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(国办发〔2002〕35号)明确规定,事业单位实行聘任制,双方在平等自愿的基础上双向选择,单位没有理由用行政命令的方式限制职工的合理流动。于是高等学校开始放弃“堵”的留人方式,转而采用有限制条件的人员流动方式,即用学校的规章制度约束人员的流动。这些条件中绝大部分是合法的,但也存在少部分条件违法或违反政策规定的现象。常见的约束条件包括:

(1)服务期问题。这是目前绝大多数学校规定的控制人员流动的条件,其种类一般包括五种:

——引进人员基本服务期。这是双方协商确定的服务期,由于学校为引进的人才提供了一定的住房和经济方面的支持,因而要求对方服务一定的时间。这是一种合理合法的规定,只要双方协商一致,确定后对双方都有约束力。

——定向或委托培养服务期。这是学校接受在职职工攻读学位的申请,同意承担其上学期间的学费、工资和其他方面的支出,要求对方在完成学业后回校服务一定的期限,这是完全符合法律规定的约定,达成的协议对双方有效。

——脱产进修服务期。这是一种类似定向或委培的服务期,由于学校承担了职工进修期间的工资和学费,当然要求进修者回校服务一定的时间。

——骨干教师服务期。这是针对被评为省级和校级骨干教师的职工规定的一种服务期,由于学校对骨干教师提供了特殊的待遇,包括经费方面的支持,因而要求对方服务一定的期限。只要在骨干教师申报前学校提出明确约定,申请者又认可的,是符合法律规定的。

——职称服务期。这是目前最具争议的一种服务期,由于在评职称的过程中基本上都存在指标数少于申报者人数的情况,因而不少学校把职称的指标数当做一种资源来利用,规定申报者在申请之前做出承诺,一旦评上职称,就要在学校服务一定的期限。从形式上看,这似乎是双方一种自愿的约定,实际上存在学校滥用管理权的问题。职称是一种学术水平的评价,与服务期无关,只要是单位职工,只要学术水平达到一定要求,就可以正常参评职称。一旦因为此项服务期引发争议而走上法庭,制定者是没有正当法律依据的。

(2)经济补偿和赔偿问题

学校的违约赔偿常常和服务期联系在一起,采用的原则通常是补偿性和惩罚性相结合,即在返还学校投入的资金作为补偿后,还要另外付出惩罚性的金额。

经济补偿中的惩罚性原则值得商榷。

《劳动合同法》关于违约金的规定,只支持补偿性原则,不支持惩罚性原则。该法第二十二条规定,“劳动者违反服务期约定的,应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用”。但是,如果职工与学校约定有竞业限制条款时,职工支付违约金的标准则是双方约定的,因为第二十三条规定“劳动者违反竞业限制约定的,应当按照约定向用人单位支付违约金”。由此可见,《劳动合同法》中的惩罚性原则实施只存在于有竞业限制条款的情形。

惩罚性原则可以在《合同法》中找到依据。该法第一百一十四条规定,“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”。这也是高校在制定违约金规定时的法律依据。

现在的问题集中在《劳动合同法》与《合同法》关于经济补偿中的惩罚性原则的差异上。按照我国法律体系实施过程中特别法优于普通法的基本原则,《合同法》是普通法,是适用于各类合同的一般法律规定,《劳动合同法》是特别法,仅仅适用于劳动合同的情形,因此,当二者在惩罚性原则上出现不一致时,应该以《劳动合同法》的规定为准,即职工对学校进行违约补偿时,不适用惩罚性原则。

(二)教师非正常流出学校的合法性问题

这种情形一般有两种:

(1)脱岗。即教师不辞而别离开学校而寻找另外的单位,主要原因是当事人或者对学校有意见,或者不愿支付相关的费用。目前对脱岗的处理有两种方式,一是按照学校的旷工规定,超过一定期限后,做开除处理;二是根据国家的相关规定,超过一定期限后做自动离职处理。这两种处理方式都是具有法律和政策依据的,同时学校保留继续向违约者追偿经济损失的权利。

(2)出国超期。即教师出国后到约定时间没有返回学校或续假未获批准仍滞留国外,这同样适合脱岗的处理规定。特别需要说明的是,如果学校对超期者未做及时的组织处理,超期者回国后要求继续工作是有政策依据的,因为它意味着学校对超期采用了一种默认的态度。

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2010-02-11

[责任编辑 许 昌]