纳税服务的公共供给:经验借鉴与改进思考*

陈懿赟

(湖南省国家税务局，湖南 长沙 410007)

税务部门提供的公共服务，是便利纳税人申报纳税、提高纳税人满意度和税收遵从度的重要基础。在资源有限的情况下，税务部门的纳税服务，其重点应当放到哪些方面，哪些服务应当交给市场或者第三方完成，如何改进我国政府纳税服务工作等，是亟待解决的问题。

一 纳税服务公共供给的现状

(一)职能作用上的缺位与越位

税务部门在纳税服务职能上的越位与缺位，是计划经济向市场经济转型过程中政府职能定位调整的结果。其中，在纳税服务职能上的越位体现在:超越法律规定的职责，越权提供不合理的服务，如越权减免税或擅自扩大税收优惠范围，以及以法代刑等;将不属于纳税服务范畴的工作职责或应有的道德规范，作为服务承诺给纳税人。如有的税务机关在服务承诺中，写入不刁难纳税人、不索拿卡要等属于日常管理和纪律约束的内容等。纳税服务职能中的缺位体现在:税收工作流程不规范，存在手续繁琐、程序冗杂和票表过多等情况，纳税人花费的纳税时间和成本高;税收立法层次低，税收政策变动多，纳税人的税收负担偏高，纳税人权利保护没有得到切实落实等。

(二)管理服务上重投入、轻开发

业务重组和流程再造是改进纳税服务所必要的。当前，纳税服务的信息化建设受到各级税务部门的高度重视，技术开发、硬件购置等得到有效保障，为推进税收信息化、提高纳税服务效率提供了较好的条件。但税收信息化建设重投入、轻开发的苗头应当引起足够重视。这主要表现在:一是对税收信息的使用，仍集中在申报信息的搜集和整理上，信息软件是替代手工台帐的工具，而不是管理分析的技术;二是对数据挖掘的深度不足。税收信息是反映纳税经营乃至经济运行的重要数据，其包含的内容远不止申报纳税那么简单。但由于对信息的分析缺乏深度，对纳税动态、经济状况和遵从情况等信息挖掘不足，制约了税收管理的进一步深入;三是税收信息整合的不足。在税收信息的沟通上，目前存在的是纵向沟通不足，地区间税收信息缺乏足够的交换。同时，部门间的横向沟通也较为缺乏，各部门所掌握的信息没有得到有效整合。

二 纳税服务公共供给:美国经验借鉴

美国是最早提出“纳税服务”理念的国家，早在1988年就颁布了《纳税人权利法案》。美国国内收入署(IRS)将税收的首要职责和中心任务确定为“筹集适当数量的税收”，将使命确定为“帮助纳税人了解和履行纳税义务，公正执法，为税清廉，为纳税人提供最优质的服务”，并设立专门的纳税人辩护律师服务中心，为纳税人无偿提供维权服务。自1998年美国国会通过《IRS重组与改革方案》以来，美国国内收入署进行了历史上最大规模的改革，并在机构重组和流程再造的基础上，实施了两个为期5年的“纳税人援助计划”，以实现改进纳税服务、提高纳税遵从度和实现人员、流程和技术的现代化为目标。为此，美国国内收入署通过为纳税人提供更多的纳税服务选择、方便公众参与税收体系、简化征管流程等措施来提高纳税遵从度①。

(一)纳税辅导措施:以帮助纳税人自主申报，提高满意度为目标

美国国内收入署将鼓励纳税人独立完成申报纳税，作为改进纳税服务，提高纳税遵从度的出发点，采取的措施有:一是加强纳税辅导教育，鼓励纳税自愿者提供自愿服务，帮助纳税人提高独立完成申报能力，促进纳税遵从度的提高。如制定对纳税人的宣传计划，通过网站和平面媒体来增加信息的时效性和扩大受众面。辅导低收入者、少数民族、英语水平有限者和老年纳税人等不熟悉电脑操作的纳税群体，体验使用税务网站的便利;二是不断开发新的纳税产品和服务项目，为纳税人提供多语言的产品和服务，满足日益增长的不同纳税人需求。如在税务网站上开发西班牙语网页，并在网站上增加西班牙语版的产品和服务等;三是积极鼓励纳税人采取电子申报等措施，最终实现纳税人通过电子申报所有的涉税事务。美国税务当局的意图是，不断推出新的纳税申报和税款缴付方式，并努力改进既有服务项目，使纳税人自愿将电子方式作为纳税申报的首选方式。开发纳税人自助服务软件，利用多媒体技术提供全面的纳税自助服务等;四是以社区为单位，直接或通过社区等向纳税人提供专题宣传教育和外展服务，提供形式多样的产品和服务。通过提供互动咨询等，满足纳税人对税法咨询和账户查询的需求。以纳税遵从为导向，支持社区等广泛开展外展服务和其他活动，增强税法宣传教育和社区纳税服务效果。

(二)税收征管措施:以简化税收业务流程为目标

美国国内收入署积极消除纳税人在纳税中面临的各类障碍，通过简化税收征管流程，使纳税人负担减轻，各项工作贴近纳税人需求。采取的措施有:一是对征管数据进行系统分析，研究税法条款对纳税人的影响，与财政部等合作提出旨在减少税法复杂性，减轻纳税人负担的立法建议，配合美国经济推动内减税步伐;二是减轻纳税人负担，简化纳税申报。通过简化税收表格，降低对纳税人涉税信息的保存要求，适当缩短涉税信息与资料的保存期限，使之成为更适合以计算机网络为依托的税收征管系统。通过加强教育和外展服务，确保纳税人能够及时获取帮助其遵从税法，方便办理纳税申报和税款缴纳的途径;三是在阐明政策和解释税法等事务上，采用简明、易懂的语言。美国国内收入署认识到因税法、纳税表格和纳税指南语义过于晦涩和复杂，纳税人对税法等难以理解或存在歧义，导致了非主观故意税收违法和征纳双方争议的增加。通过采用明确、简单和易懂的语言阐述税法及相关解释，简化纳税表格，使美国税务当局集中精力和资源来查处非法避税交易的筹划者和不守法的纳税人，而不是浪费在非主观故意违法的纳税人身上。

(三)纳税服务评估:以提高纳税人满意度和纳税遵从度为核心

为评估纳税服务改进后的情况，以提高纳税人满意度和纳税遵从度为核心，美国国内收入署采取系列指标进行考核。一是纳税人满意度。委托美国大学和民意调查公司，以电话和邮件等方式随机抽取纳税人进行调查，对国内收入署提供的纳税服务满意度进行调查。二是服务准确度。具体包括对纳税人税法咨询和账户查询的准确度调查，纳税人向税务局寻求帮助和服务时的成功率调查，以及纳税人以电子方式寻求帮助的等复时间调查等。三是纳税人负担减轻度。用纳税人履行纳税义务所需时间和货币支出减少幅度等数据进行衡量。四是纳税遵从度的衡量。以在一个纳税年度内，纳税人及时申报应纳税额的百分比(申报遵从度)，及时填报申报表的百分比(填报百分度)和及时缴纳应纳税额的百分比(缴税遵从度)等指标来评估。

三 纳税服务公共供给的改进思考

(一)纳税服务以促进自愿遵从为目标

纳税服务以帮助有遵从意愿的纳税人正确、及时地履行纳税义务为目的。政府提供的纳税服务，不是对纳税人的越俎代庖，而是通过宣传、辅导，使有遵从意愿的纳税人能够便利地履行纳税义务。这包括:使有遵从意愿的纳税人了解自己的纳税义务，并正确地履行纳税义务;使随群型纳税遵从者，以及多数逃避型纳税遵从者，选择理性的遵从行为;减少税务机关的重复劳动，使纳税服务体系建立在纳税人独立核税、自我完税的基础上。

(二)纳税服务以辅导纳税为主要任务

税务部门提供的纳税服务，不同于商业、贸易等有偿服务，而是无偿、非对等的辅导服务。因此，税务部门提供的纳税服务不应是包罗万象的服务，其主要任务是帮助、辅导纳税人正确履行纳税义务。为便利纳税人履行纳税义务，税务部门提供必要的法律政策，提供相应的场所，并在纳税场所为纳税人提供必要的服务都是必要的。但是，税务部门所提供的服务也不是包罗万象的。进行税收筹划、帮助纳税人降低税负、到纳税人企业促产增收等工作，一度被视为税务部门的任务，这是计划经济的延续。从欧美税收实践上，这应当是被禁止的。

(三)纳税服务应力求简化流程，降低成本

税务部门为纳税人提供的纳税服务，不同于中介机构提供的有偿服务，其目的是为提高纳税遵从度，使纳税过程变得更简便。而税收作为政府与经济联系的重要纽带，其管理专业化、税收条文复杂化的趋势是一个客观规律。将专业化的管理和繁杂的税收条文转化为简便的纳税流程，能更好地辅导纳税，并降低纳税人掌握税收政策的难度，使纳税人履行义务变得简单高效。同时，这一简化过程也有利于降低征纳方的税收成本，有利于加强对税务部门的监督，有利于促进征税过程的透明化、民主化和科学化。

注释

①美国国内收入署网站:http://www.irs.gov.

[1]马学思.中西税收文化论纲[M].北京:新华出版社，2007.

[2]靳东升，付树林.外国税收管理的理论与实践[M].北京:经济科学出版社，2009.

[3]吴玉杰.改进和完善税收服务，推动经济可持续发展[J].经济研究导刊，2009，(3):13 －14.

[4]湖南省国税局科研所.纳税服务[M].长沙:湖南人民出版社，2007.