和谐社会下公安机关对网络舆论的柔性管理研究

纪阿林 黎 慈

（1.泰州市公安局，江苏 泰州 225300；2.江苏警官学院，江苏 南京 210031）

和谐社会下公安机关对网络舆论的柔性管理研究

纪阿林1黎 慈2

（1.泰州市公安局，江苏 泰州 225300；2.江苏警官学院，江苏 南京 210031）

公安机关对网络舆论实施柔性管理，由于注重与网民进行有效沟通，从而有利于消减网民与公安机关间的隔阂，促进网络社会的和谐，对于和谐社会的构建具有重要的理论和实践意义。根据网络社会的特质要求和公安工作的具体实践，公安机关在网络空间实施柔性管理的主要措施应当包括：转变传统强制管理观念，树立以网民为本的管理理念；引导意见领袖，保障公安机关与网民进行有效沟通；培养网络评论员，把握网络舆论的发展方向；提高网民的道德素养，促进网络舆论的健康发展。

柔性管理；网络舆论；公安机关；困境；对策

最近几年来，“云南躲猫猫事件”、“湖北邓玉娇案”、“上海杨佳袭警事件”发生后，在网络上迅速产生了“百万级点击率”的关注度与“一呼百应”的传播效果。这些现象表明，公安机关与社会层面长期接触和直接摩擦，决定了其必然成为网络社会关注的焦点。作为构建和谐社会的主要建设力量，公安机关理所当然应当承担起对网络舆论进行引导和调控的职责。由于受传统诸多因素的影响，许多公安机关仍然习惯于运用传统的刚性手段予以调控，这些刚性手段由于忽视了网络社会的特殊属性，从而使公安机关对网络舆论的调控一度陷入困境。相反，在某些实际案例中，公安机关对柔性管理的尝试，却产生了意想不到的效果。例如，在湖北的“邓玉娇案”成为网络热点问题后，公安部公共信息网络安全监察局下发了《关于针对“邓玉娇案件”开展网上舆情引导工作的通知》，要求全国各地公安公共信息网络安全监察部门以发布帖文和跟贴评论的形式在国内大型商业网站新闻跟贴评论板块和12个重点论坛进行正面引导，收到了良好的效果。上述“邓玉娇案”中，在公安部的领导下，各地公安机关的正面引导方式，正是本文探讨的柔性管理的一种方式。所谓柔性管理，从公安机关管理网络舆论的视角来看，是指公安机关在研究网民心理及其行为规律的基础上，采用非强制的方式，在网民心目中产生一种潜在的说服力，从而把公安机关管理网络舆论的意志变为网民的自觉行动的管理方式。当前，在网络这个互动、多元、信息量惊人的数字化模拟世界里，若只单纯依靠公安机关的刚性手段，恐怕会因监控困难而达不到良好效果，而尽量减少公安机关刚性强制干预，实行柔性管理则不失为一种符合网络社会发展规律的监管理念和监管模式。

一、传统的刚性管理方式使公安机关管理网络舆论陷入困境

“所谓网络舆论就是在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力、带有倾向性的意见或言论。”网络舆论与传统舆论相比，具有自身特有的属性。正是这些特有属性给公安机关在应对网络舆论时提出了各种新的要求，同时由于传统的刚性管制手段本身具有难以克服的局限性，从而使过去习惯于使用刚性强制手段的公安机关在网络社会实施管理中陷入困境。

（一）传统刚性管理方式在网络虚拟空间的实施效果大大弱化

对于传统媒体，公安机关有一套完整而严格的规章制度来进行监管，如重要稿件的送审制度。而对于网络而言，由于具有虚拟性及其带来的自由性、开放性等特点，使传统管理方式的效果大大弱化。其一，网络的虚拟性带来网络社会的高自由度，使公安机关传统管理方式无法有效应对。相对现实社会来说，网络构成了一个虚拟的社会。在网络这个虚拟的社区中网民们不再受社会真实身份的约束和他人的监督，他们可以更自由、更大胆地发表自己的观点，甚至是那些囿于自己的真实身份在现实生活中无法表达的意见。其二，网络的虚拟性带来网络社会的高开放性，使公安机关传统管理方式常常遭遇到网络谣言的攻击。在网络世界里，网民的真实身份具有隐匿性，他们可以轻易地利用各种虚拟身份在网络上肆意发表虚假信息，形成网络谣言，甚至制造混乱，恶意误导公众。如果公安机关再采取传统媒体时代的做法，先采取强制性手段予以“封堵”，然后由公安机关相关部门调查后再行公布，就达不到控制网络谣言的效果，往往还会使网络谣言更加肆虐，让公安机关处于被动位置，最终有可能导致公众对公安机关的不信任和公安机关的形象危机。其三，网络的虚拟性带来的无限宽泛性，完全突破了国界和地区界限的限制，以至于没有任何人、任何机构、任何国家可以完全左右它、操纵它、控制它。可见，采用传统适用于现实社会的那种分地域设卡、设点管辖控制的管理方式来监管网络舆论往往会作用甚微。

（二）传统刚性管理方式在网络虚拟空间的实施成本急剧增加

正如尼古拉·尼葛洛庞蒂描述政府部门面对互联网时所处的监控困境时所说，“因为数字世界是一个截然不同的地方……电脑空间的法律中，没有国家法律的容身之处。”先进的技术支持使互联网极容易摆脱公安机关的控制，带来公共安全问题，动摇国家权力的合法性基础，甚至危及国家安全。以往，公安机关往往会对大众媒体实施一定的社会管制，诸如限定大众传播机制，出台相关法律法规以及采取刚性行政强制手段等方式对政治信息流通进行控制。然而，这些控制方式对于报纸、电影、电视和广播等传统大众传媒是十分有效的，但对互联网的传播却难以奏效。这是因为，互联网上的信息传播具有容量无限、即时便捷和超国界传播的特征。在互联网上，人们只需花费低廉的成本就能够通过互联网提供的各种渠道交流信息，包括在网络论坛和聊天室中发言、发送电子邮件以及创建自己的博客表达个人想法观点等。对于人们交流的各种信息，尽管相关法律法规、网络监管部门和网络警察在宏观上能了解到议题的设定、网络舆论的走向等，但在网络的微观领域却显得力不从心，无法调控网络舆论的情绪和态度。在公安机关对网络调控的实践中，比较常用的方式有“删除关键词”、“过滤不良语言”，但与此同时，网民可以通过换用同义词的办法轻而易举地“绕道而行”。这样，公安机关监管方式的可操作性、公正性必然降低，监管的效果也就大打折扣。此外，由于公安机关的“硬性”删除，还会遭致“侵犯网络言论自由”的质疑，损坏到公安机关形象，那将需要花费更高昂的成本去修复。

（三）传统刚性管理方式对信息垄断的局面被网络分权化结构打破

互联网是由世界上各个国家的局域网所构成的，它采用的是离散结构，不具备拥有最高权力的中央控制设备或机构对其进行控制。在网络社会中，信息网络技术冲破了传统的等级结构，权力不再集中于某个人或某个团体的手中，而是分散到了更多的个人和群体当中。这样，网上的信息发布不再是某个人或某个团体拥有的特权，每个网民都可以拥有并行使充分的“话语权”，由此便形成了类似于哈贝马斯所称的“公共领域”的交往空间，诸如公共聊天室、博客日志、BBS论坛等网络社区。在这些网络社区中，信息能够以极低的成本和极快的速度传播。一方面，一旦有重大新闻事件发生，网络媒体都会在第一时间追踪并加以报道，这些信息的供给瞬间便会吸引网民的目光和参与，事件由此便会迅速成为舆论热点。另一方面，网民几乎不需要花费成本就可以发帖或跟帖，以表明自己的立场观点，在网络空间交流思想。一旦有典型意义的帖子得到网友的认同，引起共鸣，就会反复转帖或被跟帖，很快扩散开来，由此将舆论推向高潮。可见，公安机关对于信息进行垄断在网络社会是行不通的，在“权力分散化”、“去中心化”的网络社会中，高高在上的官僚主义独白无论怎么样都不可能获得网民的认同与支持，反而会使公安机关与网民之间的对立情绪加剧。

二、柔性管理：公安机关走出网络舆论管理困境的出路

公安机关传统的刚性强制手段之所以在网络社会管理中陷入困境，很大程度上是忽视了网络社会的特有属性而进行了不当的管制。刚性强制手段之所以在网络空间的效果大打折扣，原因在于刚性强制手段的着眼点放在不合作者的身上，而忽视了绝大多数的合作者，从而把主要针对少数不合作者制定的策略方法运用到整个网络空间中来，主张采用“堵”的方式解决网络舆论问题，造成的结果就不难想象了。与刚性管理相对的柔性管理，能够在网民心目中产生一种潜在的说服力，从而把公安机关的意志变为网民的自觉行动。实践表明，柔性管理既迎合网络空间的特质，又符合现代公安机关管理网络舆论所追寻的目标。因此，在网络空间实施柔性管理，应当成为公安机关走出管理网络舆论困境的新方式。

（一）有利于消减网民与公安机关间的隔阂，保障网络社会的和谐

近年来，在网络舆论管理领域中，公安机关与网民之间的矛盾与纠纷层出不穷，一些本来可以避免的矛盾依然发生甚至激化。有时正常的网络舆论监管活动受到严重的阻挠，原因之一就是善意的监管目的与生硬的监管手段之间达不到和谐统一。诚然，为顺利实现监管目的，运用某些命令、强制手段的刚性行政执法固然必不可少，但由于其主观决断性强，方式较简单粗暴，若使之成为独一无二的监管方式，势必引起网民与公安机关摩擦的加剧，造成不必要的矛盾与对抗。

相反，柔性管理不然，它寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制来调动人们主动、自愿地服从公安机关监管，从而达到公安机关与网民的协调一致。可见，柔性网络舆论监管更容易使网民感知、领悟到网络监管法律对其自身的关怀、保障，排除对网络监管法律的异己感，代之以信赖和主动自觉遵守，从而可以削弱乃至抵消网络舆论监管权力在刚性方式作用下所产生的伤害力，以防止行政权对网民权利的侵害和自由的过分限制，从而保障网络社会的稳定与和谐。

（二）有利于降低管理成本，提高公安机关监管网络舆论的效率

在市场经济条件下，包括公安机关在内的各个主体都应当具有效率观念，将效率置于一个优先的位置予以考虑，即以最少的人力、财力投入，取得最佳的管理效果，尤其是在现代行政日趋复杂化的情况下，更应降低公安机关行为的成本，提高公安机关行为的效率。在以往，公安机关监管网络舆论的效率是通过强制获得的，而强制的大量运用使得监管的成本与监管目标的实现之间存在一定的不协调性。这是因为强制监管的推行需要不断地强化暴力机构，这些机构和人员的建设、培养需要支付大量的日常开销；同时公安机关为了维持这种不对称的管理关系，不得不在管理网民与其必要的资源上耗费大量的时间、精力。因此，从长远来看强制监管是高内耗、低效益的，并不具有真正效率。

相反，在柔性管理中，公安机关以激励、诱导为驱动，利用自身优势主动提供网民无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，给予网民充分的自由，从而调动网民主动、自愿地服从和配合网络舆论管理活动。同时，在网络舆论管理实践中，柔性管理以柔和的品格和弹性作用，彼此交流信息、缓冲双方的对抗力，改善网民和公安机关之间的关系，消除公安机关和网民之间的行政摩擦，削弱、抵消强制性的行政权力所固有的伤害力，减少相互之间的抗争，降低彼此之间的力量消耗，从而有利于大大降低公安机关行政成本，提高监管网络舆论的效率。

（三）有利于发展网络民主，促进公安机关监管网络舆论的权力合法化

在2010年全国政协十一届三次会议第四次全体会议上，周天鸿委员在题为《推进网络民主建设，建设新的有序民主参与渠道》的发言中指出，“网络民主”为民众提供了一种全新的表达渠道，为民众的政治参与营造了新的公共空间；培育了民众自由、平等的民主精神；增强了公安机关工作的透明度，强化了民主监督的效力。但是，由于网络具有虚拟性等特点，也带来诸如虚假信息和网民言论的非理性张扬等问题，给网络民主的发展进程设置了障碍。可见，完全的无政府主义对网络民主的发展是有害的，民众参与政治的理性必然会大打折扣。然而，采取生硬的刚性手段予以强制对网络民主同样是不利的，这是因为，“它不仅缺乏民主色彩，而且还会因为相对方的有形、无形抵制而降低功效。”此外，网络空间中完全采取生硬的刚性手段，甚至会使公安机关监管网络舆论权力的合法性遭到质疑。

在“管”还是“不管”的两难决策中，柔性管理不失为公安机关监管网络舆论的有效方式。柔性管理方式采用教育、激励、引导、暗示等非强制的方式，在弱化公安机关权力强制性的同时，又增加了网民权利的强度、力度，它意味着网民更多地享有了知情权、参与权、监督权和分享信息等社会资源权。由此，柔性管理会具有以下两方面的功效：一方面，柔性管理在为网络舆论的发展创造宽松政策环境的同时，又由于有公安机关提供可靠信息引导，以便有效辨识网上海量信息的真伪，从而保障网络民主的正确发展方向。另一方面，柔性管理把人作为管理的核心，重视网民的意见汇聚，有利于推进公安机关监管网络舆论的科学化和民主化，同时由于柔性管理能更充分地珍视网民的知情权，向网民传递公安机关有效性的信息，启发和增强民众对网络舆论监督权力有效性的认同，重塑公安机关的良好形象，对增进公安机关监督网络舆论的合法性起到积极作用。

三、公安机关对网络舆论实施柔性管理的有效对策研究

柔性管理的核心是以人为本的管理。从网络舆论管理的角度上讲，柔性管理就是公安机关在研究网民心理和网络发展规律的基础上，采用教育、激励、引导、暗示等非强制的方式，在网民心目中产生一种潜在的说服力，充分调动网民的自我管理、自我约束的积极性，使其自觉地接受外部规范化约束的管理方式。可见，柔性管理不是完全让网络舆论脱离公安机关的掌控，而是在传统管理手段的基础上提出了更高的要求。在网络领域，负有公共事务管理职责的公安机关，依然应当宣扬主流价值与伦理，通过教育手段促进网民伦理道德素养的提升，并采取各种有效措施引导网络社会中的有生力量共同促进网络舆论的良性发展。

（一）转变传统强制管理观念，树立以网民为本的管理理念

在网络舆论管理实务中，不少人迷信法律强制手段，对柔性管理这种灵活的行政方式持完全否定或排斥的态度。因此，在网络舆论调控领域，要真正贯彻柔性管理的方式，首先必须要求公安机关及其人民警察树立以网民为本的管理理念。为此，公安机关在观念上要实现“两个转变”：一是实现权威型向对话型的转变。网络舆论是以对话为基础的交往行动，“权力话语”只会造成主体间的彼此隔阂，这就要求公安机关必须奉行“平等对话”的原则，通过平等的讨论，达成网民对公安机关决策的理解。同时，公安机关要以民主的精神、亲和的态度和网民接触，充分尊重网民的个性和主体地位，保护他们的积极性和创造性，让他们在参与日常管理中自我锻炼、自我管理、自我激励，自我完善。

二是实现封堵型向开放型转变。实践中，有些地方领导人把网络舆论看作洪水猛兽，千方百计限制和堵塞网络舆论。他们对发表了过激言论、甚至错误言论的网站，轻则批判，重则关闭。这种限制和堵塞网络舆论的方法，抹杀了网民的言论自由，缺乏人本精神，也是不符合信息时代要求的。柔性管理则要求充分重视网民应当享有的权利，它要求公安机关及其人民警察充分尊重网民的知情权、参与权、决定权和选择权；公安机关事务管理的各种信息，要及时让网民知道。除少数因法律规定之外，都应当允许公开讨论，不能随意以国家机密作为借口，拒绝公开和讨论，否则会加深网民与公安机关之间的隔阂。

（二）引导意见领袖，保障公安机关与网民进行有效沟通

柔性管理最大的特点，就在于它主要不是依靠权力实施，而是依赖于人的心理认同达到管理的目标。在网络舆论管理中，柔性管理追求的是网民对公安机关管理网络的心理认同，并达到自觉遵守网络法律和网络道德规范，保障网络舆论环境的和谐发展。要实现上述这种理性状态，离不开公安机关与网民的沟通，因为沟通的过程是加深理解、增进感情、统一认识的过程。当前，由于受传统诸多因素的影响，从网络监管的实践来看，在网民中普遍存在着“仇权”、“仇官”的现象。公安机关与网民直接沟通固然是一种有效的方式，但同时如果能够借助一些中间力量与网民进行沟通，那便能达到“锦上添花”的效果，并且能有效节约行政管理的成本。

在公安机关发布的信息与网民接受的信息之间，是否有一种中间力量？根据大众传播学中的“二级”传播理论，大众传播中的信息和舆论并非直接“流”向一般受众，而是要经过“意见领袖”。所谓“意见领袖”，通常是指那些在论坛中经常发表言论、在网民中有较高威信的人，向站务组提出申请后，经过一定的资格认定成为版主的权威网民。“意见领袖”的产生，主要是因为在网络世界里，“信息仿佛是太充盈了，以至于公民都丧失了判断力”。于是，当网络上出现大量虚假信息和极端言论，受众无所适从，他们对于权威意见的依赖会更强烈，仍需要意见领袖为自己解惑。这就为意见领袖的产生提供了现实基础。因此，公安机关在网络舆论管理中，应该注重与这些“意见领袖”的沟通，尊重他们为民代言、批评现实、监督公安机关部门的权利，引导他们成为和谐网络环境中的建设性的力量。

（三）培养网络评论员，把握网络舆论的发展方向

柔性管理是一种“根据多数人的心态所形成的心理指向，通过实施一定的影响，引导人们形成共同的心理意志，发挥精神的作用而进行的管理”。在网络舆论管理中，尽管不同的网民由于个体的不同，在网络上发出的声音也会各异，然而，引导人们形成共同的心理意志也是可以达到的目标。这是因为，“从社会学和心理学的角度来看，人类天生害怕孤独。在享受了充分发表自我见解的自由后，人们可能反过来要寻求社会主流的声音，求得与社会主体的认同，从而产生一种心理安全感。”从网络舆论发展的实践来看，在发生重大新闻事件时，受众一般会下意识地找寻自己平时所喜爱或信赖的网络评论员，查阅其相关评论供自己参考。网络评论员通常以理性的态度和深刻的分析见长，善于表达，能够为受众释疑解惑，并且往往能以自己独特的个性魅力赢得受众喜爱或信赖。实践表明，人民网的《人民时评》、新浪网的《新浪观察》、新华网的《焦点网谈》等，就是通过不同形式的评论来导向舆论发展。“对刚刚发生的国内外重大事件和人们关心的热点，人民网及时请各方面有专门研究的记者、编辑发表网上评论。由于评论员均是权威人士，既对党和国家的方针政策十分熟悉，又很了解读者的需要，所发时评常常是先声夺人，因而文章的转载率和网友的反馈率都是最高的。”

要发挥网络评论员的作用，营造一种强势的舆论空间，帮助网民把对新闻的感性认识向理性认识转化，避免舆论的情绪化，促进网络中受众意见趋于有序、健康发展，就必须加强网络评论员队伍的建设，要求他们至少应该具备如下的素质：第一，熟悉公安机关网络舆论环境，深谙网民心理，熟悉网络媒体特性。第二，具备公安专业知识。在公安机关调控网络舆论的过程中，网络评论员应该在具有代表性的节点出现，对网民的疑问要有预见性并能够做出专业解释，真正发挥公安机关代言人的作用。第三，对网民予以人文关怀的素质。网络评论员人文关怀的缺失会使网民的逆反心理和对抗性情绪加剧，因此，公共利益至上和网民利益至上的人文品格以及快速的反应能力是对网络评论员的核心要求。

（四）提高网民的道德素养，促进网络舆论的健康发展

柔性管理一方面对作为管理者的公安机关及其人民警察提出了很高的要求，是一种更加深层、更加高级的管理，是一种充分体现理性、贴近人性的管理；另一方面，柔性管理的效果也依赖于网民的高素质，因为网民的知识背景、心理内质等直接决定了其对公安机关管理的“心理认同度”。因此，公安机关在网络领域实施柔性管理，同时负有发展教育事业，普及科学文化知识，尤其是加强伦理道德教育，提高网民参与舆论的素质和对有害信息的自觉抵制能力的责任。

道德是一种非强制性的社会控制方式，它是以善恶、荣辱等观念来评价和约束人们的社会行为，调整人们之间以及个人和社会之间关系的社会行为规范。道德是从习俗中演化出来的，它通过社会舆论和人们的内心信念来发挥社会控制作用。可见，加强网络道德规范建设是一种软性的控制手段，但由于其能起到防患于未然的效果，因此也是一种相当有效的手段。这是因为，尽管网络交往是虚拟的，但其行为主体毕竟还是现实社会中真实的个人，个人道德素质的高低将决定其网络交往行为的文明程度。因此，对民众进行相关的道德教育，是防止网络行为失范的基本前提。

一方面，公安机关要引导网络职业道德和规范建设，明确网络从业者和参与者的社会责任。公安机关在其中应当发挥指导作用，为网络行业提供自律模式的参考和引导，鼓励网络自律组织的成立以及网络自律公约的制订。通过网络职业道德和规范建设，形成自主型网络道德，明确网络主体的道德义务，形成网上道德舆论氛围，增强网络舆论主体遵守网络道德行为的自觉性，促进网民提高自律意识和自控能力。另一方面，公安机关应当建议教育部门在学校教育中增设网络伦理道德教育的课程。据CNNIC第26次互联网报告公布的最新中国互联网发展状况统计报告显示，截至2010年6月，初中和小学以下学历网民分别占到整体网民的27.5%和9.2%，增速超过整体网民。由此可见，网民的低龄化所占比重在逐步增加，在中小学教育中开设网络伦理道德教育的课程是非常必要的，从而让网民从小就养成自觉遵守网络道德的习惯。

四、结语

网络虚拟社会作为现代社会的一个重要组成部分，与现实社会系统无时无刻不在发生着联系和影响。因此，和谐社会的建构，不仅要求在现实社会中达到和谐，网络虚拟社会中也应该是和谐的。公安机关如果能善于探索网络舆论的规律，有效管理网络舆论，定能促进社会的公平、公正、民主和进步，保障和谐社会构建的顺利进行。在网络舆论管理过程中，鉴于网络社会的特殊性，尽量减少公安机关刚性强制干预，实行柔性管理不失为一种符合时代发展的监管理念。因为柔性管理是一种最大程度宽容、尊重网民权利的管理行为，一种最大限度包容网络社会中全部发展力量的管理行为，一种建立起公安机关与网民之间良性互动、信任、合作关系的管理行为。它能够在很大程度上避免权力在网络社会的武断和滥用，更好地促进网民民主，消除国家刚性干预网络带来的不良后果，培养公安机关的沟通意识和公民的自治意识，最终促进网络社会法治化的形成。在公安机关对网络舆论实施柔性管理的过程中，要坚持“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用，努力在全球信息网络化的发展中占据主动地位”的指导思想，遵循网络舆论的规律，实现与网民的理性交流，引导网络舆论，平衡网民心态，理顺网民情绪，从而有效地发挥网络舆论的“减压阀”作用，有效促进社会的健康发展，为深化改革、促进发展、维护稳定、推进和谐社会的有效构建提供有力的网络舆论支持，创造良好的网络舆论环境。

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Research on Soft Management of Network Opinions by Public Security Organs in Harmonious Society

Ji Alin1Li Ci2
(1.Taizhou Public Security Bureau,Taizhou,Jiangsu,225300;2.Jiangsu Police Institute,Nangjing,Jiangsu,210031)

By implementing soft management of network opinions,public security organs pay much attention to the communication with network users and contribute much to the harmony of network society,which is of vital significance to the construction of harmonious society.In practice,public security organs should base their management on the interests of internet users,ensure effective communication with them,hold the development direction of network opinions and improve the moral quality of internet users to promote the healthy development of network opinions.

soft management;network opinions;public security organs;trouble;countermeasures

D631

A

1672-6405（2010）03-0053-05

纪阿林（1962-），男，江苏泰州人，泰州市公安局副局长，主要从事公安管理学研究。

黎 慈（1975-），女，湖南长沙人，江苏警官学院教师，主要从事行政法学、行政管理学研究。

2010-07-30

江苏现代警务研究中心项目《公安机关网络公共关系危机的防范与应对》（10JWYJ07）、江苏省政府法制办资助项目《网络舆论的引导与法律调控问题研究》（2010jsfzb007B）的阶段性成果

张钦]