行政问责与政府公信力提升

伍洪杏

(湖南商学院公共管理学院,湖南长沙 410205)

行政问责与政府公信力提升

伍洪杏

(湖南商学院公共管理学院,湖南长沙 410205)

衡量政府公信力的指标主要有政策公信力、行为公信力和绩效公信力。公共决策失误将弱化政府政策公信力、行政行为失范会损害政府行为公信力、政府绩效低下会降低政府绩效公信力。通过建立健全决策问责、社会问责和绩效问责等行政问责措施,有助于提升政府政策公信力、政府行为公信力和政府绩效公信力。

政府公信力;决策问责;社会问责;绩效问责

政府的公信力关系到社会公众对政府的拥护率和支持率,加强政府公信力建设对于提高政府的民主程度,稳定国家政权建设,提高政府的社会管理能力具有重要意义。我国政府公信力总体良好,但离现代化建设和构建社会主义和谐社会的要求还有一定距离,可以通过完善行政问责制以提升政府公信力。

一、衡量政府公信力的三个基本维度

政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力,它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。衡量政府公信力的指标主要有政策公信力、行为公信力和绩效公信力三个基本维度。

1、政府政策公信力

政府对社会和经济进行管理的基本手段是制定和实施公共政策。政策公信力是表示公众对公共政策合理性、合法性、正当性、科学性、有效性的信任和接受程度,一般可以从公共政策的合法性、公共政策的稳定性和公共政策执行的公正性三方面来考量。

(1)公共政策的合法性

公共政策的合法性是指政府政策的制定、政策的价值和利益取向、政策责任机制在公众心目中的可信任程度。公共政策合法性要求政府制定公共政策要以人民利益和意愿为出发点,公共政策的价值和利益取向要与人民的意愿一致,要做到民心所向,取信于民。

(2)公共政策的稳定性

公共政策的稳定性是指政策的稳定性、连续性。如果政府的政策朝令夕改,频繁的政策变动会引发一系列社会问题,最终导致政府与社会之间的信赖关系的破裂。由于政府无法取信于民,其权威必将受到损害。政策的稳定性要求实现政策制定和政策本身的制度化、法制化。政府在制定政策时应当考虑民众的利益,而不是为个人利益、集团利益服务,只有这样,才能保障政策不依个人的改变而变化。

(3)公共政策执行的公正性

公共政策执行的公正性是指政策的执行要忠实于政策本身,而没有出现偏差。如果政府政策执行过程中出现偏差,或是执行中的不公正,会严重影响公共政策的效果,对政策公信力造成损害。

2、政府行为公信力

行政行为是国家行政机关及其工作人员执行公务、实施行政管理的行为,它既昭示其执政的价值理念、工作作风,又塑造着政府的形象和公信力。政府行为公信力是指公众对现实生活中政府具体行政行为的信任和接受程度。政府行为公信的基本要求是政府的行为不违法,政府的权力不滥用。因此,政府行为公信主要包括行为的合法性与合理性。

(1)政府行为合法性

政府行为合法性是指政府的具体行政行为要符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和程度。政府行政行为要在法律框架内进行,就要坚持依法行政原则。中国古代有 “王子犯法与庶民同罪”的说法,社会主义国家的政府,作为执行民意的机构,应全心全意为人民服务。

(2)政府行为合理性

政府行为合理性是指政府的具体行政行为合理性。其中包括伦理的合理性和技术的合理性。首先,伦理合理性是指公共权力的运用必须以公共利益为基础,符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。公共管理从本质上来说,就是谋取社会的普遍利益,而不能为个别集团或个人服务。其次,技术合理性主要是指公共权力的实际运用的可操作性。如果操作不当,势必不能实现其合法性和伦理的合理性。

3、政府绩效公信力

绩效是指行为主体的工作能力、状态和成绩、成果的总和,它反映个体或组织在社会活动中所做出的成绩和贡献。政府绩效既是政府行政管理的价值追求,也是增进公共服务、满足社会需求的客观需要。有公信力的政府必然是绩效卓越的政府。运转失灵、绩效低下的政府不可能有公信力。政府绩效公信力是指政府的绩效价值取向、绩效评估的实施与执行在人民心目中的可信任程度,主要包括正确的政绩观和绩效评估的真实性。

(1)正确的政绩观

正确的政绩观是指政府绩效价值取向要符合人民的长远利益和根本利益。不能单纯以经济增长为标准,以实现局部短期利益为目的,不能以忽视甚至牺牲国家和人民的整体利益和社会全面发展为代价换取自己的政绩。强化政府绩效管理,提高政府服务水平,提高政府及其部门公共服务的质量和效率,促使政府切实履行公共责任,从而提高人民群众对政府的满意度,进而提升政府的公信力。

(2)绩效评估的真实性

政府要提高绩效评估的真实性,就要建立正确合理的绩效评估考核标准,不能搞形式主义和做表面文章来愚弄人民与社会。反对华而不实和脱离实际的形象工程、政绩工程,克服重过程不重结果的官僚作风和不讲实际效果、实际效率的形式主义,坚持重实际、说实话、务实事、求实效。

二、政府责任缺失对政府公信力的负面影响

真正创造出公众信任的政府有透明度、受托责任和诚信三个关键要素。换句话说,由政府信息的透明、公务人员的受托责任和政府行为的诚信托起了政府的公信力。[1]可见,行政责任的践履境况是影响政府公信力的重要因素。当前,一些对政府公信力产生负面效应事件的发生,究其原因,很大部分与政府的责任意识淡薄、责任缺位、责任追究机制不健全导致的公共决策失误、行政行为失范和政府绩效低下有关。

1、公共决策失误弱化政府政策公信力

由于有的政府官员责任意识淡薄、决策责任的缺失,往往导致公共政策失误、进而造成公共政策朝令夕改和政策执行偏差等现象发生,从而弱化了政府的政策公信力。政府政策公信力弱化是指公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效性信任程度的降低。一般而言,政府的行为过程要经历决策、指挥、控制、监督和评估等环节,而决策是一切行为的先导。如果政府的决策出现了失误,即使政府的指挥、控制、监督和评估等环节都执行到位,也会导致政府行为的偏差,不能达到预期的政策目标,甚至南辕北辙、适得其反。因此,政府决策一旦失误,公众就会对政府的执政能力产生质疑,从而导致政府公信力的下降。当前政府公共决策缺乏科学性、民主性现象严重。由于有的政府领导责任意识淡薄,“拍胸脯保证、拍脑瓜决定”的决策现象严重,决策不从实际出发,不展开调查,不讲究科学,最终导致公共决策失误,造成严重的资源浪费。盲目决策造成的浪费是最大的浪费,与建设节约型社会的思想相背离。政府制定政策随意轻率,缺乏详尽的调查和周密的论证,朝令夕改,出尔反尔,常常导致政策不稳定。而政策不稳定往往造成公众失去对政府政策信任的严重后果。

2、行政行为失范损害政府行为公信力

由于行政权力与责任分离,政府行政行为的随意性大,致使政府行为公信力弱化。政府行为公信力弱化是指由于政府行为(包括政府工作人员的行为)不规范或不负责任而导致的信用危机现象,主要表现在以下几个方面:

(1)政府行为缺位

一些该由政府机关管的事情没有管住、没有管好,有利争着管,无利不想管。一些政府机关缺乏作为政府行政管理部门应承担的诚实守信责任,常常把自己游离于政府之外,往往从部门利益出发,随意承诺又不守信用;或与民争利,千方百计巧立名目收费,损害政府的信用形象。政府在行政管理中出现缝隙和漏洞,导致政府的管理不到位,无法最低限度地满足公共利益的要求,使民众对政府失望。

(2)政府行为越位

政府还是计划经济时代的全能政府,把一些政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里,不恰当地介入经济活动,任意侵犯经营者的合法权力等,最终影响了政府的公信力。

(3)政府行为错位

一些政府部门既当 “裁判员”又当 “运动员”。出现有法不依、执法不严、违法不究的现象,造成有令不行、有禁不止的后果,司法公正遭到质疑,政府行为信用大打折扣,影响了政府公信力。

3、政府绩效低下降低政府绩效公信力

绩效责任与传统的政治、法律、行政、道德责任不同,它不是政府没能处理好公共事务,或者违反法律规定、道德约束所应承担的否定性后果,而是从积极意义来阐释政府责任,是当代政府应当担负的积极责任。政府绩效责任的内涵包括以下几方面:一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出;二是资源必须有效率的使用且必须用于达成预期的结果;三是分配的公平与正义。[2]绩效责任缺失必然导致政府绩效低下进而弱化政府绩效公信力。地方政府绩效公信力弱化是指地方政府绩效追求的价值取向背离公众利益,以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降。政府绩效低下主要表现为:第一,机构膨胀,管理成本过高。由于机构和人员不断膨胀致使管理成本大幅度上升,政府提供的公共服务和公共产品成本偏高;由于职能定位不准确,职责任务不清晰,致使有的事重复做,导致浪费,有的事无人做,造成缺位。第二,推诿扯皮。有些问题议而不决、决而不行,有些政策各取所需、各执一端,相互之间不支持工作。第三,手续繁琐。行政审批制度虽然进行了改革,但手续繁琐现象依然严重。一星期可以办下来的批文,一个月得不到解决是常有的事。第四,铺张浪费。有些机关的行政开支不注意节约,大手大脚,有些甚至慷国家之慨,用公款请客送礼,公费旅游。第五,业绩失真。有的地方政府浮夸造假,好大喜功,盲目追求 GDP数字;有的编造假账目甚至假档案,欺骗上级和群众。有的报喜不报忧,隐瞒事实,对突发性事件讳莫如深,造成极坏的社会影响,最终导致政府公信力的下降。

三、健全行政问责提升政府公信力

从历史上看,即使在最简单的政府体系中,都存在着不同程度或形式的责任约束机制。公信政府的构建关键取决于政府是否有健全的责任约束制度,行政问责是实现责任约束的有效机制。当前,政府公信力的提升有赖于进一步完善决策问责、社会问责和绩效问责等。

1、建立健全决策问责提升政府政策公信力

决策问责即政府决策失误责任追究,是指按照“谁决策、谁负责;谁失误、谁买单”的原则,对决策失误进行责任追究。它是控制决策失误的一个重要措施。建立健全决策问责制应从以下几个方面入手:

(1)建立健全政府决策失误责任追究机制

防止公共决策权力的滥用,不仅要依靠决策主体的个人的政治觉悟、道德水平,更应从制度上、法律上解决。在法律、法规中对决策失误的领导应承担何种程度的政治责任、经济责任、行政责任和法律责任以及处理程序做出明确的规定,使责任追究做到有法可依,执法必严。

(2)完善决策失误的责任认定机制

健全纠错改正机制,加强对决策权力的制约和控制,明确决策系统与其他系统的权力和责任,决策职能、执行职能和监督职能相对分离,建立决策失误的论证责任制、评估责任制、领导责任制。只有从上到下建立岗位责任制。这样,工作才能有秩序、有效率,才能职责分清,赏罚分明,不致拖延推诿,互相妨碍。明确公共决策主体的职责,实现权责统一,是建立公共决策失误追究制的前提。

(3)建立科学完善的公共决策评价体系

公共决策的评价结果是公共决策失误责任追究的依据。因此,对公共决策的评价是否科学、准确、及时,直接关系到对决策失误责任的认定,更关系到对公共决策主体应承担责任的追究制裁。但是在现实中,人们常常重视对决策效果的评价,而忽视对公共决策效应和公共政策效益的评价。只有多管齐下,才能保障公共政策的合法性、稳定性和公共政策执行的公正性。

2、建立健全社会问责提升政府行为公信力

行政行为失范会严重损害社会民众的基本权利。规范政府行政行为,关键要强化我国社会监督,建立健全社会问责机制。以社会问责督促行政人员规范行政行为、转变工作作风。社会问责是一种依靠公民参与来加强行政问责的途径,它通过普通的市民或公民社会组织,以直接或间接的方式来推进行政问责。建立健全社会问责机制应从以下几个方面入手:

(1)积极开展并完善 “万人评议”的活动

近年实践证明,万人评议政府机关作风活动给机关作风效能建设带来了实实在在的变化,促进了干部作风的转变和办事效率的提高。但实践中仍然存在一些问题,需从投诉电话和电子信箱的设置、行政机关作风监督点的设立、行政机关作风监督员的聘请、行政机关作风的监督等方面进一步完善。

(2)提高公民参与的制度化水平

在一个国家,社会问责制度化建设有三个层次:第一个层次,社会问责的参与机制能够纳入政府部门的战略计划中,通过制度和行政程序,要求基层行政官员与公民协商沟通。第二个层次,建立专门的政府机构,其任务是确保公民对行政事务和行政行为的参与,并且成为政府部门和公民之间连接的协商者。第三个层次,对社会问责的参与机制进行立法,要求政府及其部门在公共政策决策及执行过程中接受社会问责。[3]第一、第二层次在我国已经存在,且取得了比较显著的成就,但是对于社会问责的参与机制的立法还是空白。因此,当前主要是争取通过立法使社会问责的参与机制完整的实现制度化。

(3)提升公民自身素质

要达到公民与政府进行沟通并使政府接受问责的目的,就需培养公民的参与意识和参与能力。使公民了解政府的工作方式,掌握与政府官员进行对话的技巧,掌握参与政府和社会事务的技能,熟悉监督政府的方式,从而真正达到以社会问责督促行政人员规范行政行为、转变工作作风,进而提高政府行为公信力的目的。

3、建立健全绩效问责提升政府绩效公信力

绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式,体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。行政问责通常关注的是官员的过错或过失,而绩效问责关注于官员的政绩和贡献。在绩效问责制下,“无过”并不能成为逃避责任的借口,政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义上来看,绩效问责对官员提出了更高的要求,是行政问责制的进一步深化和发展。绩效问责是政府绩效评估活动与行政问责活动的有机结合,它通过政府绩效评估活动来考察政府绩效水平,并依据政府绩效目标对政府组织及其公务人员进行问责。[4]绩效问责对提升政府公信力的意义主要表现为:

(1)绩效问责设定了政府绩效的底线目标

政府绩效指标的每一项所确定的具体目标值往往都不是一个点,而是一个目标区域,这个区域位于政府绩效的激励指标和底线指标之间。政府绩效的激励指标是政府期望实现的理想状态,而政府绩效的底线指标是政府活动应该达到的基本要求。政府活动的实际结果通常处于政府绩效的底线指标与绩效指标之间的某一点上,上级政府通常根据这一点的位置来确定给予该组织及其公务人员相应的奖惩。如果政府活动的实际结果未达到政府绩效底线指标,就意味着政府组织未能实现组织目标或者公务人员未能达到履行职责的基本要求,也就意味着政府组织及其公务人员可能会因此承担相应的责任。

(2)绩效问责对政府绩效提出了更高要求

绩效问责反映了公众对政府应该承担的一种新的责任的关注。它要求政府组织及其公务人员不仅要合法地行动并避免不良后果的产生,还要求其活动要有良好的效果,以实现政府的绩效目标。同时,绩效问责以明晰的政府绩效指标为依据,也便于社会和公众对政府组织及其公务人员进行监督。[4]

[1]叶育登 .信息的透明度政府的公信力 社会的凝聚力——从政府对禽流感信息发布工作说起 [J].中国行政管理 2004,(4):56-58.

[2]王 珊 .绩效责任:责任行政的新取向 [J].行政与法,2004,(9):15-17.

[3]世界银行专家组(编),宋涛(校译).公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析 [M].北京:中国人民大学出版社,2007.30.

[4]徐元善,楚德江 .绩效问责:行政问责制的新发展 [J].中国行政管理,2007,(11):29-31.

Adm inistration Accountability Enhanc ing the Credibility of the Government

WU Hong-xing
(Public Adm inistration Departm ent of Hunan Comm erce University,Changsha Hunan 410205)

D035

A

1009-4148(2010)06-0039-04

2010-10-23

湖南省哲学社会科学基金项目“行政问责的伦理审视”(项目编号:2010YBB199)、国家社会科学基金项目“绩效管理视角下的当代中国政府公信力研究”(项目编号:10CZZ003)的阶段研究成果之一

伍洪杏(1975- ),男,湖南会同人,湖南商学院公共管理学院教师,哲学博士,复旦大学公共管理博士后流动站研究员,研究方向:公共管理

(编辑:惠斌;校对:朱恒)