区域“十二五”规划当以“经济转型”为主线

■ 杜 辉

2009年底的中央经济工作会议明确指出： “转变经济发展方式已刻不容缓。”早在1996年 《政府工作报告》就提出了 “积极推进经济增长方式的根本转变”，如今已历经14年。2007年党的十七大上,将转变经济增长方式,改为转变经济发展方式。今年两会的政府报告，再次指出，后危机时代我们面临着极为复杂的国内外经济形势，发展方式转变急需提速。

“经济转型”已经成为区域经济成长的新引擎

改革开放32年，中国经济飞速发展，年均增长率维持在9%以上。钢材、煤炭、水泥等工业品位居世界第一。2009年GDP总量成为世界第三大经济体，第一出口大国，占全球出口近10%；外汇储备达到23992亿美元，持有美国国债8948亿美元 （2010年2月），都名列全球第一。在2008年以来的全球金融危机之后，率先反转。

进入新世纪，我国工业化已经进入中期阶段，传统的拼资源、拼消耗、高污染、高排放的发展模式难以为继，走新型工业化的道路成为我国加快发展的重大战略抉择。我国部分发达地区和城市已经转入工业化中后期阶段，以发展方式转变为契机，实现区域经济的整体 “经济转型”，已经成为区域经济提升和加快发展步伐的重要契机。

所谓 “经济转型”，是指一个国家或区域所依托的要素资源和主导产业发生重大改变，从而引起发展轨道和发展模式发生重大变迁，推动经济发展的新飞跃。

当前，转变经济发展方式，核心就是由要素驱动转变为创新驱动，它不仅包括由主要依靠增加资源消耗的粗放发展方式向依靠科技进步管理创新的集约化发展方式转变，也包括由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变和由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。目前，这种以增长引擎、产业转型为基础的经济转型，必将引发区域经济的整体转型。

历史上美国钢城匹斯堡就实现了一次成功的转型：上世纪70年代末80年代初，伴随着高额的劳动力成本的不断攀升，美国钢铁公司在国际市场的竞争力大大降低，匹兹堡钢铁产业崩溃，整个城市的失业率一度达到30%。钢铁工业崩溃的时候，大量企业倒闭，随之而来的是沿河而建的大量工厂关门大吉，整个匹斯堡开始向服务业为主导的经济结构转变。到2009年最新排行榜中，匹兹堡大学医学中心 （UPMC）以5万员工位列第一，整个榜单中以医疗和金融服务业为主，传统产业没有一个上榜。当地人说，匹兹堡的经济转型得益于 “Eds and Meds” （教育与医疗）两大推动引擎。

以资源性产业的替代为特征的资源性城市转型成为我国区域经济转型的重要方面。上个世纪80年代末期以来，我国以煤炭、石油、森林等为经济支柱的一些资源性城市，在国家统一部署下，重点发展非煤、非油、非林产业和利用国家援助政策转型等方面来培育接续产业，来摆脱区域经济资源枯竭的困境。

上海以支柱产业转型为基础的城市经济转型在上个世纪90年代初已经开始。当时，上海不失时机地提出了“优先发展第三产业，调整改造第二产业”的产业战略，上海一、二、三次产业的比例到2008年已经调整为为0.8∶45.5∶53.7， 实现第三产业为主导。二产重点发展高端的先进制造业，明确 “上海制造”开始向 “上海智造”过渡，全力营造漕河泾开发区、张江高科技园区为代表的现代工业集聚区。上海已经成功跨入后工业时代。

目前，江苏省以新能源、新材料、新医药、环保产业、软件和服务外包、传感网等六大新兴产业，作为创新型经济的主要内容和主攻方向，提出区域经济转型。集中为五个转变：全力推动经济增长向内生拉动转变，全力推动产业质态向创新型经济转变，全力推动开发重点向沿海地区转变，全力推动发展动力向更多依靠改革创新转变，全力推动民生事业向可持续上水平转变。

广州市提出以发展模式转型提升城市经济功能。这种转型涉及三大功能转变：一是要加强功能性基础设施建设，推动 “区域性枢纽中心”向“世界性枢纽中心”转变；二是要加快产业结构优化升级，推动广州由 “制造中心”走向 “服务中心”转变。以高端产业集聚高端要素，着力打造“广州服务”、 “广州创造”、 “广州制造”三大品牌，形成现代服务业、高新技术产业和先进制造业有机融合、互动发展的新格局；三是要加强劳动分工深化，推动广州由 “制造基地”到 “总部基地”与 “研发中心”的转变。

总结中外区域经济转型的经验，我们可以看出：其一，一个城市或地区，资源禀赋是可变的，产业优势也是可变的；其二，推动资源优势和产业优势改变的动因是技术进步和工业化进程；其三，产业替代或产业重组是以高端产业逐步成长为主体或成为支柱性产业为特征的。

向工业化中后期转型的 “存量调整、增量升级”转型路径

目前，我国各省区，工业化进入中期阶段，冶金、有色、水泥、火电、煤炭、石化、造船、汽车、重型机械制造等重化工业构成工业的主导产业。当前，转变经济发展方式尤其应当重点强调 “工业升级转型”，要大力推动工业经济向高端化、高加工度化、高附加值化的新型工业化过渡。发达地区率先向工业化高级阶段转型。

从世界工业化产业链来看，重化工业基本上属于高投入、高能耗、高物耗、高排放的资源性产业，在现阶段存在着诸多瓶颈和结构矛盾。部分行业不仅面临着产能严重过剩的压力和产量增加而效益下降的困境；在品种和质量上仍然存在不少的差距；同时面临上游原燃料等价格成本上升与利润下降的双重压力；后危机时代国际市场需求回升仍很缓慢，贸易保护主义保护措施不断升级，加工贸易型的出口态势不容乐观；政府主导型的资源分配和投资扩张冲动构成数量规模型发展模式的体制基础。根据国际分工的 “U”型曲线，一端是高利润的研发、设计、标准制定等，另一端是高利润的品牌、销售和服务，中间是低利润的加工生产。如果不能形成以技术进步为基础的新竞争优势，我们将长期停留在 “U”型曲线的中间段，徘徊在国际产业链的中低端。随着土地、能源、人工等要素成本的上升，随着老龄化社会的到来，我们所依赖的低成本 “比较优势”也将不复存在。

为此，我国重化工业从规模产量效益向品种质量效益转变，向依靠科技进步，节约资源、能源和环境友好转变迫在眉睫。

“十二五”期间，为了加快发展方式的转变，在实施方略上，要坚持存量调整、增量升级的方针。

所谓存量调整，就是指对原有产业、原有项目进行重组兼并、淘汰落后、改造转产、节能降耗、优化结构、推动升级的步骤。压缩过剩产能、节能降耗。辽宁省重化工业虽然颇具规模，但是产业集中度还是不足，重复建设，产能过剩依然存在。2010年国家将在控制总量、淘汰落后、兼并重组等方面出台严格措施。将进一步提高钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等产业在能耗、环保、资源综合利用等方面的准入门槛。加强对产能过剩行业项目的审批管理，三年内暂停审批现有造船企业船坞、船台的扩建项目，原则上不再核准新建、扩建电解铝项目，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目。在炼钢、炼铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业分别淘汰落后产能1690万吨、2110万吨、7400万吨、600万箱、80万吨。为此，我们必须控制固定资产投资，特别是控制能力过剩行业的新开项目；要积极推动冶金、化工、有色、机械、汽车、建材、船舶、电解铝、水泥以及电石、铁合金、焦炭等行业的兼并重组，提高产业集中度，加大市场准入，调整产品结构，淘汰落后。

节能减排是存量调整的重要方面。哥本哈根国际气候大会已经将减排二氧化碳的课题明确地摆在了面前。国家提出的2020年二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的目标，让二氧化碳减排显得更加紧迫。当前，行业减排二氧化碳从短期上来讲，仍然要以节能降耗为主要手段。国务院办公厅公布的 《钢铁产业调整和振兴规划》中对于钢铁行业节能和二氧化碳排放方面的要求分别是： “重点大中型企业吨钢综合能耗不超过620千克标准煤”、 “吨钢二氧化碳排放量低于1.8千克”。我国减排离完成这些指标还有相当的差距。我们要重点开展降低生产过程的单位产品能耗并提高资源综合利用，对前沿技术和工艺进行储备，以寻求更加节能、排放更少的新生产流程。

所谓增量升级，主要是指新投资、新项目、新建开发区的新增投入的质量效益的提升。

增量升级总的方向是向高技术含量、高知识密集度、高附加值、深加工、精细加工、绿色环保和低碳化的产业和项目倾斜。它既包括加大科技研发的投入、加大向新能源、节能环保、电动汽车、新材料、新医药、生物育种和信息产业等战略性新兴产业倾斜，也包括向传统项目和传统工艺更新改造追加的投入，以便不断提升传统工业的生产绩效和质量水平。

为了应对金融危机的冲击，后危机时代，美国将研发投入提高到GDP的3%，创下历史最高水平；英国着眼发展低碳经济、数字经济， “构建英国未来”；欧盟宣布投资1050亿欧元发展绿色经济；俄罗斯提出开发纳米和核能技术。为此，加快向工业化高级阶段过渡，我们必须依靠增量投入，抢占高技术和新兴产业的制高点，尤其是电子信息、生物工程、新材料、新能源、海洋技术、风电、太阳能以及集成电路、软件信息服务业等产业，可以大力支持企业通过海外并购实现引进消化吸收再创新。此外，加大生产服务性服务业的投入，大力发展现代金融、现代物流、会展、科技服务、动漫创意产业等现代服务业。推动经济增长由 “二产独大”向二产、三产“双轮驱动 “转变。

在产业空间布局上，一方面，新建工业园区开发要严格项目准入，严控高能耗、高物耗、高污染的项目，新技术严格环保标准。要合理分工，避免重复建设、产业同构化；另一方面，要坚持 “有效扩张”和 “有效投资”的原则，即避免单纯 “跑马圈地”式外延式扩张，要坚持投资收益增速高于投资规模扩张的速度、人均收益增幅高于开发面积扩展的速度的方针。

“十二五”规划如何体现 “经济转型”

在 “十二五”规划指导思想上，要充分体现在科学发展观指导下，加快转变发展方式和推动区域成功转型；明确由要素驱动向创新驱动的方向，培育内生增长动力；坚持统筹兼顾的原则，市场导向、政府引导的原则和以体制机制创新推动经济转型的原则；坚持低能耗、低物耗、低排放、低碳化的新型工业化道路；以存量调整、增量升级为发展路径；加大科技研发投入的力度，大力推进企业自主创新能力建设，大力培育战略性新兴产业；坚持有效空间扩张和有效投资的方针，合理维护和利用有限的水、土地等资源。

在规划目标上，力争在 “十二五”末期，应该明确经济发展方式和经济转型的阶段性目标，例如全社会R&D投入比重、碳排放下降幅度、吨钢二氧化碳排放量、人均GDP、高端制造业比重、高新技术产业比重、战略性新兴产业比重等阶段性目标。

在 “十二五”规划目标和指标设计上，要适当增加人均水资源、人均耕地、人均绿地、人均碳排放、人均GDP的居民收入、恩格尔系数、基尼系数等指标；可以考虑将全社会研发投入比重 （R&D）、教育投入占财政支出的比例、万元产值能耗、技术进步贡献率、城镇新增就业、城镇登记失业率等指标设定为刚性、约束性指标。

在 “十二五”重点行业规划和区域规划中， （1）要重点规划结构调整、压缩过剩产能、淘汰落后项目以及替代产业目录和规模； （2）要重点规划分行业的产品品种质量升级换代和产出效益，全面提升产品质量。引导企业以品牌、标准、服务和效益为重点，健全质量管理体系，强化社会责任。切实加强市场监管和诚信体系建设，努力把我国产品质量提高到新水平； （3）要重点设计符合区域经济发展的低碳经济、低碳工业、低碳生活的指标和标准； （4）要重点规划R&D投入增长幅度和财政支出中教育投入比例的提升，应当提出各级政府科技三项费用投入年度增幅要高于地方财政增加的速度、企业和社会研发投资增幅要高于全社会研发投资的速度的设计； （5）要统一部署国家和省市的创新中心、研发平台、企业技术开发中心和重点实验室建设； （6）要对水资源、土地资源、海洋资源等不可再生资源的控制使用有所规划，要提出大力拓展和开发可再生资源和能源 （风能、核能、太阳能），开发海外石油、矿产资源基地建设的任务； （7）要明确严格新建开发区的土地占用，合理调控商品房的开发、建设、销售的规模和价格，明确抑制经济泡沫化和产业空心化；（8）要合理进行重点产业布局，推动钢铁、造船、石油化工、重型机械、电子信息、软件开发、口岸物流、离岸金融等行业的合理集聚和差异化分工； （9）要合理规划农转非的规模和速度，统筹规划各地城市化进程中的失地农民安置、就业、社会保险的问题； （10）要明确居民收入增幅、收入差距缩小、失业率控制、基本医疗保障、教育公平的民生安排。

“十二五”规划应当在推动经济转型的体制创新方面有所部署。当代经济转型不仅涉及到区域要素资源配置的改变、产业优势的替代，经济体制和发展模式也将必然产生重大变迁。当前发展方式转变滞后的根源主要是体制机制缺陷。比如，经济增长方式转型滞后，主要在于转变以政府主导为特征的经济增长方式还没有实质性破题；社会建设滞后与社会需求转型的进程，目前尚未在制度上保证政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。要逐步扭转政府主导性投资体制，要破除妨碍企业自主创新能力和民营经济发展的体制瓶颈，要不断创造平等物权、平等竞争的社会经济环境，修正粗放发展的投资冲动、外延扩张冲动的制度设计，要为政府提供公共产品和满足居民基本医疗、养老、住房等公共需求制定新的制度安排。

强化 “十二五”规划关于经济转型的前置研究。 （1）综合性课题如《“十二五”国民经济和社会发展规划总体思路研究》，研究的主要内容是“十二五”时期区域经济社会发展中转变发展方式的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和政策取向。这项课题是确立经济转型的总体思路的基础。 （2）专项课题研究。专项课题主要是对分行业、分区域经济转型的发展现状、存在问题、发展方向、主要目标、重点任务和政策措施进行深入研究， （3）专业课题的研究。例如低碳产业指标、低碳生活标志、低碳社会建设和低碳城市的形态。

参考资料

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3.田丽.外汇储备余额为23992亿美元。 人民日报海外版2010年1月18日第05版.

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5.谢卫群.上海，经济转型大幕再启。人民日报2009年1月30日第1版.

6.国务院办公厅：《钢铁产业调整和振兴规划》新华网2009-03-21.