加入 GPA对中国经济与社会的影响分析

张茂林,王 飞

(1.武汉科技大学中南分校,武汉 430223;2.华中师范大学,武汉 430223)

加入 GPA对中国经济与社会的影响分析

张茂林1,2,王 飞1

(1.武汉科技大学中南分校,武汉 430223;2.华中师范大学,武汉 430223)

GPA是政府采购制度的国际化表现,是经济全球化和贸易自由化的必然要求。加入 GPA既是中国政治、经济、文化发展的必然要求,也符合中国发展的长远利益,并将对中国的政府采购制度乃至诸多方面产生深远影响。特别是在加入 GPA初期,中国政府和企业面临的挑战将极为严峻。为此,政府和企业必须做好实行逐步开放战略、完善政府采购制度、提升企业整体实力、加快采购人才培养等各项准备工作。

GPA;政府采购制度;对外开放

2007年 12月 28日,中国财政部部长谢旭人代表中国政府签署了中国加入 GPA申请书;同日,中国常驻WTO代表团将申请书和中国加入 GPA初步出价清单递交给WTO秘书处。这标志着中国正式启动了加入 GPA的谈判。加入 GPA既是中国政治、经济、文化发展的必然要求,也符合中国发展的长远利益,并将对中国的政府采购制度乃至诸多方面产生深远影响。

一

政府采购制度是西方发达国家普遍采用的改革政府财政支出体制的重大举措,已有两百余年的发展历史。而 GPA则是政府采购制度的国际化表现,是经济全球化和贸易自由化的必然要求。

1.GPA的发展历程与基本原则。GPA是WTO框架下的《政府采购协议》的简称,是政府采购的国际规则。1963年,经济合作与发展组织 (OECD)开始研究政府采购国际规则,关贸总协定 (GATT)也于1976年建立了政府采购委员会,专门负责研究起草政府采购协议。通过有关各方努力,1979年签订的政府采购协议于 1981年 1月 1日正式生效。随着WT O取代 GATT,GPA谈判也随之得到了快速发展,1994版 GPA于 1996年 1月 1日开始生效。2006年 12月 8日,WTO政府采购委员会暂行通过了 1994版 GPA全面修订文本,即 2007版 GPA开始生效[1]。作为WT O法律体系的附件,GPA仅对签字成员有效,其成员主要为发达国家。2007版 GPA由两部分组成,第一部分包括序言和 22个条款,第二部分为附录。GPA强调的基本原则：一是国民待遇和非歧视性原则。各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视国外产品或供应商。二是公开性原则。各缔约方有关政府采购法律、规则、程序和做法应公开。三是优惠待遇原则。有关缔约方应对发展中国家,尤其是最不发达国家提供特殊待遇,如提供技术援助,以照顾其发展、财政和贸易的需求。特别值得注意的是,根据例外条款,涉及维护公共道德、公共秩序、公共安全、人与动植物的生命或健康等政府采购不适用 GPA。

2.中国加入 GPA的承诺与进程。2001年,中国政府加入WT O并承诺尽快启动加入 GPA的谈判。当时,WTO工作组希望中国加入WTO两年后即开始加入 GPA的谈判。但由于条件所限,中国加入GPA的谈判没能如愿启动,究其原因有以下两点：一是国内法制条件不完备。《中华人民共和国政府采购法》于 2003年 1月 1日实施。这表明中国的政府采购刚刚开始规范化,谈判缺乏充分的国内法制条件。二是对国际自由贸易尚未完全适应。中国实施WTO规则开始于 2001年 12月,其时,国内普通商业和消费市场正处于适应国际自由贸易的过渡期,立即进行开放第二市场谈判并不适宜。

虽然中国政府没能在 2003年启动 GPA谈判,但并非无所作为,而是积极为谈判创造各项条件。2006年,中国政府又进一步承诺：将在 2007年底前启动 GPA谈判。2007年 12月 28日,中国政府向WTO提交了加入 GPA申请书以及采购市场开放初步清单;2008年 2月,中国政府派出代表团赴日内瓦与 GPA成员开展了首轮谈判。2008年 5月 13日,财政部公布了中国加入 GPA初步出价清单。同时,中国还承诺 2020年向APEC成员开放政府采购市场。

3.加入 GPA符合中国长远利益。GPA作为WTO管辖的一项单项贸易协议,其核心是要求成员对外开放政府采购市场,GPA体现了政府采购制度的公平性、公正性和规范性,被称为“阳光工程”,是政府采购制度文明进步的国际化表现。加入 GPA符合中国发展的长远利益,同时 GPA也将对中国的经济与社会发展产生重要影响。

政治方面,加入 GPA既是中国政府履行国际承诺、坚持改革开放、提高开放水平的需要,也是中国促进政治民主、完善法制建设、推进政务公开、加强反腐倡廉、建设透明高效政府的需要。

经济方面,加入 GPA有利于中国企业公平参与国际市场竞争,提高企业竞争实力;有利于依法保护竞争环境,保护民族工业,促进经济的可持续发展;有利于推进政府采购规范化、透明化,规范政府采购竞争市场;有利于降低政府采购成本,提高财政资金采购效率;有利于运用采购政策调整经济结构,发挥政府的宏观调控作用。

文化方面,加入 GPA有利于中国与各国的文化交流与创新;有利于增强中国企业的国际竞争意识;有利于政府转变采购观念,建立和完善先进的采购制度;有利于促进法治文化和行政文化建设[2]。

二

加入 GPA意味着中国将对WT O成员开放其政府采购市场。加入 GPA后,中国面临的挑战实际上是中国政府和企业面临的挑战,特别是在加入 GPA初期面临的挑战更为严峻。

1.采购市场的挑战。由于中国企业长期处在中央政府部门与各级地方政府保护的环境之中,企业竞争力不强,即使是那些在国内有实力的企业也很难在国际政府采购市场取得优势。所以,加入 GPA后,国内外政府采购市场竞争的激烈在所难免。其一,中国企业很难保持国内的政府采购市场份额。加入 GPA后,中国国内政府采购市场要向国外供应商开放,而发达国家的供应商凭借其实力会轻松进入中国市场,更多的国外产品也会进入中国政府采购市场,国内产品原来相对稳定的市场垄断地位将受到严重冲击。其二,中国企业占据的国际政府采购市场份额有限[3]。由于缺乏熟悉国际政府采购规则与经验的人才,加上在产品国际认证、知名品牌和售后服务等方面处于相对劣势,中国供应商短期内很难在国际政府采购市场取得比较满意的市场份额。

2.政府采购制度的挑战。加入 GPA意味着中国不仅需要建立政府采购的国际规则,也需要健全和完善国内的政府采购法律体系。目前,中国政府采购制度的挑战主要来自相关法律法规的不完善,其中,《政府采购法》、《招标投标法》、《预算法》、《建筑法》、《城乡规划法》、《反不正当竞争法》等方面的法律法规急需调整和完善。具体包括：一是政府采购法律制度体系急需完善;二是管采不分、条块分割的格局急需打破;三是已实施的节能环保、自主创新等方面的政府采购政策的落实工作有待改进;四是电子化政府采购制度建设有待完善。

3.企业整体实力的挑战。政府采购市场竞争实际上是企业实力的竞争。企业实力包括“硬实力”和“软实力”。“硬实力”是看得见的实力,主要包括人才、资本、技术设备和基础设施等,体现在人才队伍、资金实力、厂房设备、基础设施等有形实体中;“软实力”是看不见的实力,主要包括制度的吸引力、价值观的感召力、文化的感染力、产品的知名度以及领导的亲和力等,体现在企业的组织模式、行为规范、价值理念、企业文化、知名品牌、和谐的内外环境等无形资产中,是对企业发展具有长期性、基础性和战略性影响的无形要素。政府采购市场的竞争既是企业“硬实力”的较量,也是“软实力”的竞争,从长远看,“软实力”比“硬实力”更具有持久性和影响力。与发达国家企业相比,中国企业的“硬实力”有差距,“软实力”差距更大,许多企业仍处于粗放型管理阶段,组织结构不甚合理,集中化程度相对较低,行为规范、价值理念、企业文化等还比较落后,“软实力”已成为影响中国企业在国内外政府采购市场整体实力提升的重要“瓶颈”[4]。

4.采购人才缺乏的挑战。中国实行政府采购制度以来,虽已初步培养了一支政府采购市场营销队伍,但远不能适应国际政府采购市场激烈竞争的需要。国际政府采购市场的营销人才不仅要懂得国际政府采购的财政政策、外汇政策、金融政策、外贸政策和产业政策,还必须掌握国际招投标、合同、谈判、国际市场调查等知识与技能。目前,中国企业恰恰缺乏这种复合型高级人才。加入 GPA后,外国企业将会瞄准中国政府采购市场,使本就缺乏政府采购人才的中国企业面临更大的挑战。

三

加入 GPA后,中国面临的挑战既需要企业努力,也需要政府全面应对。中国政府和企业要有紧迫感,特别是在正式加入 GPA之前要做好各项准备工作。

1.实行逐步开放战略。加入 GPA并不意味着必须无条件开放全部政府采购市场,借鉴发达国家经验,中国政府应合理运用 GPA特殊规定和例外条款,实行逐步开放战略,以期为中国政府和企业创造一个缓冲期,使之逐渐适应激烈的国际政府采购市场竞争[5]。一是合理设定开放进度。从 2007年底申请加入到全面开放可设定一个合理的时间进度表。如果以 2020年向 APEC成员开放政府采购市场为最后期限,还有十年的时间。二是区别对待开放产业。对有一定竞争优势的行业和部门应考虑优先开放,对比较重要而又相对落后的产业,如信息产业等应禁止或限制国外供应商进入,条件成熟后再逐步开放。三是开放层级由高到低。先开放中央政府采购市场,积累经验后逐步开放地方市场。四是开放地域由东到西。中国经济发展极不平衡,这决定了中国加入 GPA必须实行由东部发达地区逐步向中西部地区推进的策略。五是开放、限制多管齐下。应充分利用 GPA特殊规定和例外条款,在同等条件下尽量优先采购国内产品;禁止国内采购人采购国外某些产品;禁止或限制国外供应商进入国内某些领域;规定国际采购本地含量;提高采购门槛金额等,以达到保护国内供应商与民族工业的目的。

2.完善政府采购制度。应按照超前于开放进度的时间要求,成立专门课题组,并在认真研究 GPA理论和实务,以及全面评估加入 GPA对中国经济和社会的影响的基础上,逐步完善与 GPA接轨的中国政府采购制度体系。一是完善政府采购法律与政策。政府采购制度较为完善的西方国家都有健全的法律体系,如美国于 1809年开始为政府采购立法,目前涉及政府采购的法律法规已有 500余部,有效地保护了美国的国家利益和企业利益。借鉴发达国家经验,中国要按照 2007版 GPA尽快修订政府采购法,并完善相关配套法律法规,主要包括完善《政府采购法》并尽快出台其实施条例,做好《政府采购法》和《招标投标法》等法律法规的立法衔接工作;坚持“管采分离”,创新政府集中采购运行机制,实现采购良性竞争;注重政策实效,进一步发挥政府采购政策功能作用;充分利用信息技术,加快电子化政府采购制度建设。二是完善政府采购司法制度。人民法院和人民检察院应在办理政府采购个案的基础上,及时总结经验,按照 GPA及国际惯例尽快出台可操作性强的《政府采购法》司法解释[6]。三是完善企业内部相关制度。企业应结合自身实际,在 GPA和中国政府采购法律与政策的基础上,不断积累经验,完善企业内部与政府采购相关的制度,以使企业政府采购业务逐步制度化、规范化、科学化。

3.提升企业整体实力。在正式加入 GPA前,中国政府应积极创造条件,尤其应积极创造与 GPA规定相同的国内政府采购市场环境,为企业参与国际竞争打好基础。同时,企业也要有紧迫感,尽快提升自身实力。一方面,企业应加大投入,要在企业文化、电子信息、人才培养等方面,特别是与“软实力”密切相关的载体方面加大投入;另一方面,企业应强化实战能力,目前,一些中国企业已具备一定的国际竞争优势,这些企业要利用现有优势带领中国企业参与国际政府采购市场竞争,同时要在产品、质量管理体系、环境管理体系等方面积极获得国际认证,并通过一般贸易渠道尽快进入国际政府采购市场,以逐步提高中国企业在国际政府采购市场上的竞争力和市场占有率[7]。

4.加快政府采购人才的培养。任何竞争归根到底都是人才的竞争,国际政府采购市场竞争也不例外。为此,中国政府与企业必须清醒地认识到,与其在将来的国际政府采购中损失上百亿元甚至更多的订单,不如现在就开始投入上亿元进行人才培养。一是应加强短期培训。在正式加入 GPA前应组织开办政府采购知识培训班,或对企业政府采购培训给予一定补贴。二是建立长期制度。可考虑在大学国际贸易、市场营销、行政管理等本科专业开设政府采购课程;支持开展政府采购研究,优先支持有实力的大学招收政府采购方向研究生;培养既懂产品知识又懂政府采购理论、既熟悉 GPA规则与国际惯例又能熟练开展国内外政府采购业务的复合型高级人才;逐步建立政府采购人才资格认证制度,建立政府采购人才培养、培训、选拔、认证机制等等。

[1] 谷辽海.2007版 GPA什么样[N].中国财经报,2007-08-22.

[2] 张茂林,柳劲松.论我国政府采购法的法律责任[J].行政与法,2007,(8).

[3] 王霖.谈我国加入WTO《政府采购协议》[J].经济师,2004,(6).

[4] 何红锋,焦洪宝.《政府采购协议》发展进程及应对策略[J].国际经济合作,2003,(11).

[5] 胡雪琴.财政部部长助理张通：中国政府采购进入全面发展期[J].中国经济周刊,2009,(7).

[6] 胡雪琴.国际关系学院院长刘慧：政府采购不能包治百病[J].中国经济周刊,2009,(7).

[7] 胡雪琴,许浩.加入 GPA：中国已迈出重大一步[J].中国经济周刊,2009,(7).

F52

A

1007-4937(2010)02-0051-03

2010-01-05

张茂林 (1964-),男,湖北赤壁人,副教授,博士研究生,从事行政管理、高教管理研究;王飞 (1980-),男,辽宁大连人,教师,从事行政管理研究。

〔责任编辑：陈淑华,姜新旸〕