刍议互助责任体制下中国现代官僚制的缺失——兼论腐败的文化因素

应丽君

（台州广播电视大学，浙江台州3 1 8000）

刍议互助责任体制下中国现代官僚制的缺失
——兼论腐败的文化因素

应丽君

（台州广播电视大学，浙江台州3 1 8000）

现代理性官僚制是适应工业化大生产的理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度，但至今中国并未真正实现从传统官僚制向理性官僚制转变。本文认为以亲缘互助、地缘互助、业缘互助为基本形式的社会互助责任体制的特质是中国官僚制建设难以走出困境，并因此带来难以有效制约行政腐败，是当前腐败产生并猖獗的深刻的文化根源。为此结合我国互助责任文化的特性和现代理性官僚制的特征，提出了完善中国官僚制路径选择。

互助责任体制；现代官僚制；制度缺失；文化根源

中国30多年的改革开放，重于健全法律和制度，加强监督机制，努力用制度管权、制度管事、制度管人，但实施过程中往往是有法不依、有章不循，难以体现现代理性官僚制的法理精神。从历史文化传统来看，是因为中国以“人治”为特征的封建社会家长制地位根深蒂固。与西方的文化传统不同，中国文化是一种社会互助文化。特别是封建社会有二千多年，封建宗法影响下的社会互助文化强调互助群体的整体利益第一，人与人之间的关系按其在社会中的身份定位，人情关系被看作是维系社会的纽带。例如，中国传统文化强调“义”，讲“哥们义气”，重感情，轻规则，这就与官僚理性的非人格化精神不符，必然对正式组织的运行造成干扰。所以本文认为是社会互助文化的特质使中国官僚制建设难以走出困境并有效制约行政腐败，是当前腐败产生并猖獗的根本原因。

一、中国现代官僚制的缺失的表现

学者普遍认为现代理性官僚制是适应工业化大生产的理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度。中国目前也正处在工业社会大生产时期，为提高生产力水平和应对复杂的行政管理的需要，建立现代官僚制势在必行。

现代官僚制是20世纪初马克斯·韦伯开始研究的，他把公职人员预设为“行政动物”，他们应该没有所有感情价值和政治情感，而是用刚性的制度和法律来建起的一种官僚体制。这种官僚制具有以下基本特征：一是组织内部有合理的分工；二是组织用层级节制方式建立权力体系；三是依照组织规则办事，组织成员非人格化；四是组织有合理的人事行政制度。下面就这些方面看中国现代官僚制的缺失的表现：

(1)组织内部分工不合理，权力过分集中。现代官僚制是建立在合理的专业化分工的基础上,公职人员要照章办事,对自己的职务负责。但是,由于我国政府机构职能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府与社会中介组织不分的现象还比较严重，导致权力过分集中和权责不分明。早在1 9 80年8月1 8日，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”然而，时至今日，“权力过分集中”的问题并没有得到很好解决，甚至变本加厉。有的地方的“一把手”，权倾一方，甚至成了“土皇帝”。这种近乎于绝对的权力必然导致腐败，以致县委书记屡屡犯事，成了腐败的重灾区。

(2)制度法规化严重滞后，非人格化意蕴严重缺乏。现有官僚制缺乏理性。现代官僚制强调以服从组织规则和遵守法律为特征,以严格的法律和规则来指导人的行为。但在中国领导意志左右法律法规和执行结果因人而异现象也大量存在,导致有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生,，组织内部不是严格按照法理型的职位关系而严格按照职责行政，而是更多地体现为一种人身依附关系基础上的等级，组织官员们为了获得升迁往往不是努力工作完成工作任务，而是讨好上级，造成了下级官员不惟规则行事，而是惟上级命令是从。中国传统的世袭官僚制的一种人治、官本位和权力专断的行政形式。加上传统的官僚制组织缺乏必要的规则和程序，缺乏有效监督的机制，导致“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”。

非人格化意蕴远远不够。在韦伯看来，官员被假定为是价值无涉的，他们在政治上是中立且大公无私的，能够为了公共利益而尽职尽责，执行政治家制订的决策，并且“职务机关的财富(以及资本),与私人的财富完全分开;以及职务运作场所(办公室),与住所完全分开的原则”。[1]中国官僚制没有明确的划分公域和私域的界限，而是经常表现为公事公办与公事私办并存，工作场所和生活场所的规范可以交织在在一起。这样一来“礼尚往来”与“腐败”就合二为一了。

(3)缺乏合理的人事行政制度。与西方比较，公务员的录用渠道、人士培训、考核、评价主要的存在的问题：一是表现在选拔和委任制领导干部上。由于中国官僚制缺乏韦伯所言的理性，是一种人格化的管理制度，所以尽管我国30年来在这方面做了重大的改革，但在选举制缺没有明显变化，基本上是变相的任命制，在许多地方，党政主要领导干部名为“选任制”，实为“任命制”。一些主要职务，从考察，到提名，到选举，由谁当，谁能当，从根本上说，权力在党委手里，党委的权力又集中在常委手里，最终决定权又集中在党委“一把手”手里。致使有的“一把手”可以卖官鬻爵，变任人唯贤为任人唯亲和任人唯钱，极大败坏了党风和社会风气，腐败之风盛行。二是表现在干部的培训不够。很多公务人员都没有接受过系统的专业化教育(如M P A教育)，各级公务员普遍缺乏行政管理知识和技能，凭感觉和经验进行管理的现象也比较普遍。

总之,中国传统官僚制的权力支配形式是一种传统型支配而非法理型支配，其行政模式无法提供理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度,特别是在转型期，中国人十分缺乏市场经济所需要的法制精神、契约理念和竞争,而且还会因为“公私不分明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具”[2]。这种传统的官僚制只能成为腐败的温床。

二、当代中国现代官僚制缺失的文化根源

（一）中国是一个社会互助责任体制的国家

在传统中国就形成了以个人、家庭、社会成员或社会组织之间形成的以实现各自利益为目的所表现出的互动帮助、互相援助的社会支持体系，本人研究后称之为社会责任体制。形成的这种社会互助责任文化是以传统文化的“和”文化的产物，它重视以家庭、地域和单位部门关系为基础的私人关系，人们的社会地位及其行为规范都是在一定的伦理关系中，正如梁漱溟先生曾说:“全社会之人,不其而辗转互相连锁起来,无形之中成为一种组织——‘中国人就家庭关系推广发挥,以伦理组织社会’者指此”。[3]所以中国的个人是生活一定的群体关系中，以亲缘互助、地缘互助和业缘互助为基本形式，以“礼尚往来”为基本纽带，从而形成了一个人情大国。正如费孝通在他的《乡土中国》一书中说:“亲来来往往,维持着人和人之间的互助合作。”[4]

（二）社会互助责任文化与理性官僚制的冲突

从互助责任体系的内涵看出这种互助责任文化是以人的利益、人情的纽带为基础而形成一切的社会关系，这种在群体人际关系中形成的利益交换，就使得行使公共权力的行政组织的每个人也成了伦理人，管理活动也就建立在伦理、道德的基础之上，这与理性官僚制强调的组织成员非人格化是相悖的，是典型的人治为特征的制度形式，因而长期以来难以形成理性的官僚制，同时在那种传统的官僚制下的人治很容易产生腐败。从历史上看，我国古代都经历了这样一种重复，每朝建国之初，都是励精图治、相对公正廉明，但时间一长都陷入了人情编织下的贪污腐化的深渊。由于文化的惯性，今天官场中同样演绎这种腐败，比如山东泰安市委书记胡建学在其任职的五年里，利用为他人晋升职务，调动工作等机会，多次受贿索贿，向他行贿的人员中，有市委副书记、副市长、市委组织部长、公安局长等大批领导干部。虽然我们也有较为完备的监督机构，但现在司法腐败也同样严重存在。由于这样的文化背景下，社会互助责任文化的继承性使理性官僚制失去文化土壤，中国的官僚制很难形成法理型的官僚制。

西方哲学中的人际关系学说是建立在个体主义基础上，它认为社会是由个体组成的，没有个体就没有社会，而每个人都是趋利避害、趋乐避苦的，人人都为追逐自身的利益而行动，这是区别与中国社会互助体制的一种独立体制，在这种个人主义文化下，为维护个人利益，他们强调通过契约调节人与人之间的利益关系，所以规制的作用被看重。由于组织是建立在法律、法规的基础之上的,组织内的一切事务都依照法律程序来加以解决,强调公理、理性的重要性。因此正因为这种社会文化的土壤下，马克斯·韦伯现代理性官僚制的理论产生后便在西方迅速得到有效的运用。

三、完善中国官僚制的路径选择

从历史文化传统来看，和合文化下“人治”为特征的官僚制，形成了这样一种行政文化观念：身份地位重于制度法律、人情关系大于个人能力、人治多于法治、集中胜于民主下的“官本位”高于“民本位”等，这就产生了权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立、身份大于实力等不良现象，这些观念严重影响下我国现有的官僚制呈现出过于“人格化”的“非理性”，而现代理性官僚制正是是回应了过于“人格化”的官僚体制，并提出建立“理性化”的政府治理机制。彼得斯在对各国的行政改革进行深刻地分析之后指出：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、正直的韦伯式官僚政府。”[5]结合我国传统文化的特性和现代理性官僚制的特征，完善中国官僚制的路径选择，努力做到：

（1）建立健全法律法规，将法治精神贯穿与整个行政管理过程中，这是是行政机构理性化的基本要求之一。作为一个浓厚的人治传统的中国，仅仅靠道德教化是远远不够的。近几年的比较文化研究认为，“中国的传统文化是一种信念特征的文化”，“信念特征的文化相信人的道德能力”，而“西方文化所突出的是责任，是一种责任中心文化”，“是不相信人的道德能力”，“所以发展起来了法治”。[6]现代官僚制的理性精神就是强调按照规则来办事，建立责任制度。通过严格的责任制度，将激励机制引入廉政法律监督体系，把权、责、利有机地结合起来，并加强管理、监督和控制，以制约滥用权力等渎职行为，使权力运行纳入正常轨道。为此我们尽快出台公务员法，将公务员的行为纳入到法律范围内。

（2）弱化我国官僚组织中公务员的“人格化”取向。一方面明确官僚组织中公务员的职责、要求和权限，不以公务员的个人意志为行动的依据。另一方面，要加强培训，培育出更具有“公共人”精神的政府公务员。作为公共权力的行使者，具有双重悖论的角色，为此我们必须抛弃“经济人”假设，明确公域和私域之间的界限，严格按照公务员的职责、要求和权限来行动，不再惟领导者的个人指令行事，也不以组织中公务员个人意志为行动的依据。

（3）建立健全的权力监督制约机制。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权，这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”权力必须得到监督制约，才能保证其合理的运用对败行径只有实行全方位监控，才能使腐败行为中途夭折。缺乏法制临督的行政权力必然异化为绝对的特权，对此英国史学家艾克顿(L o r d A c t o n)曾作过深刻剖析:“权力倾向于腐败,绝对的权力倾向于绝对的腐败”。而我国行政权力的腐败有着深层的传统文化根源，是一直以来人治高于法治使法治难以真正实现的根植土壤。为此，我们必须要设计好的监督制度来监督权力，把公共权力的行使掌控在制度之中，使腐败无从下手。古人说：“过举不匿，官无邪人。”要想抑制吏治腐败，必须让权力在阳光下运行，建立使权力形式制度化和法规化。

（4）建立岗位交流制度。从目前情况来看，一般最长以两届为宜，也就是说不要超过十年；要扩大交流的范围，有计划推进领导干部在地区之间、部门之间、地区与部门之间、上下级机关之间的交流；要坚持干部有上有下、能上能下的原则，成绩突出者予以提拔，委以重任，业绩平庸的降级降职使用，决不照顾情面。

总之，一个国家一个民族，都有特定的传统文化特点。立足本国国情，改造社会互助文化，提高公务员在政务活动中的德性化价值取向，实现以德治国，与以法治国的理性治理相得益彰，真正形成“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”和“全心全意为人民服务”，使中国又管制型政府向服务型政府转变。

[1]韩庆祥.现代性的建构与当代中国发展[J].天津社会科学, 2004,(3):91.

[2][德]马克斯·韦伯.韦伯文集（下）[M].北京:中国广播出版社,2000.19.

[3]梁漱溟.中国文化要义[M].香港:三联书店香港分店, 1987.80,90.

[4]费孝通.乡土中国[M].上海：三联书店,1985.75

[5]彼得斯.未来政府的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.94.

[6]曾涓.理性官僚制视角下的中国官僚制[J].法治与社会. 2008,(1)：200-201.

责任编辑：孟毅辉

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1004-3160（2010）03-0095-03

2010-03-18

应丽君，女，浙江台州人，浙江台州广播电视大学高级教师，主要研究方向：公共管理。